ประชามติ “ล้มเหลว” ในต่างประเทศ เพราะไม่สะท้อนความเห็นประชาชน

การทำประชามติถือเป็นกลไกหนึ่งของระบบประชาธิปไตยสากลเนื่องจากเป็นการย้อนกลับไปถามความเห็นของเจ้าของอำนาจอย่างประชาชน อย่างไรก็ตาม มีหลายกรณีในต่างประเทศที่ผลลัพธ์ของการทำประชามติไม่เป็นไปตามที่หวังเพราะเสียงส่วนใหญ่ปฏิเสธ จนส่งผลลัพธ์ทางการเมืองที่หลากหลายตามมา

การแพ้ประชามตินับว่าเป็นเรื่องใหญ่ในหลายประเทศ เพราะหมายความว่าเสียงส่วนใหญ่ของสังคมไม่เห็นด้วยกับประเด็นหรือคำถามที่อยู่บัตรประชามติ ซึ่งถูกกำหนดโดยผู้มีอำนาจ บทเรียนของประชามติที่ “ล้มเหลว” ในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมาในต่างประเทศมีหลายแห่ง ตั้งพ่ายแพ้ของการทำประชามติรับร่างรัฐธรรมนูญในประเทศชิลี การพ่ายแพ้ของประชามติแก้ไขรัฐธรรมนูญของประเทศออสเตรเลีย ไปจนถึงการทำประชามติเพื่อออกจากสหภาพยุโรปของสหราชอาณาจักร

แม้ว่าในทุกกรณีจะมีปัจจัย บริบท หรือประเด็นที่ต่างกัน แต่กรณีความพ่ายแพ้ในประชามติเหล่านี้ก็แสดงให้เห็นว่าท้ายที่สุด การตัดสินใจก็ยังอยู่ในมือของประชาชนในคูหาประชามติ ประเด็นหรือการตีกรอบประชามติจึงมีความสำคัญ เพราะเสียงส่วนใหญ่ก็สามารถปฏิเสธได้โดยง่ายถ้าไม่เห็นด้วย

ประเทศชิลีใช้รัฐธรรมนูญของเผด็จการออกุสโต ปิโนเชต์ (Augusto Pinochet) มาตั้งแต่ปี 1980 จนถึงปัจจุบัน จึงเป็นเหตุให้หลังปิโนเชต์ถูกดำเนินคดีในปี 1998 ก็ได้มีความพยายามในการรื้อถอนมรดกรัฐประหารด้วยการพยายามหารัฐธรรมนูญฉบับใหม่มาใช้แทนที่เรื่อยมา การประท้วงครั้งใหญ่ในปี 2019 นำไปสู่การทำประชามติเพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ โดยได้รับความเห็นชอบจากเสียงส่วนใหญ่กว่าร้อยละ 78 พร้อมทั้งคำถามพ่วงที่ให้สภาร่างรัฐธรรมนูญมาจากการเลือกตั้งยังได้รับความเห็นชอบไปพร้อมกัน

สภาร่างรัฐธรรมนูญ (Constitutional Convention) มีระยะเวลาเก้าเดือนในการยกร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งยังสามารถต่ออายุการทำงานได้อีกไม่เกินสามเดือน มีสมาชิกทั้งหมด 155 คนซึ่งมาจากการเลือกตั้งในเดือนพฤษภาคมปี 2021 โดยมีการสงวนที่นั่งบางส่วน 17 คนให้มาจากกลุ่มชาติพันธุ์ทั้ง 10 กลุ่ม รวมถึงยังมีการออกแบบระบบเลือกตั้งให้สัดส่วนระหว่างเพศมีความสมดุล

สภาร่างรัฐธรรมนูญชิลีนำเสนอร่างรัฐธรรมนูญฉบับแรกในเดือนพฤษภาคม 2022 และนำเสนอร่างสุดท้ายในเดือนกรกฎาคม 2022 จนนำมาสู่การทำประชามติร่างรัฐธรรมนูญ ในเดือนกันยายน 2022 ซึ่งมีผู้ออกมาใช้สิทธิ 13 ล้านคน จากผู้ลงทะเบียนมาใช้สิทธิ 15 ล้านคน โดยมีผู้เห็นด้วยกับการรับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เพียง 4.8 ล้านคน หรือคิดเป็นร้อยละ 38.1 จากจำนวนคะแนนเสียงทั้งหมด และมีผู้ไม่เห็นด้วยกับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่มากถึง 7.8 ล้านคน หรือคิดเป็นร้อยละ 61.87 จากจำนวนคะแนนเสียงทั้งหมด ส่งผลให้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวต้องตกไป และประเทศชิลียังต้องอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญของปิโนเชต์ต่อเนื่องจนถึงปัจจุบัน

ปัญหาสำคัญที่ทำให้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวไม่ผ่านการทำประชามติเป็นเพราะการถูกวิจารณ์ว่า ร่างรัฐธรรมนูญมีความยาวที่มากเกินไป รวมทั้งยังมีเนื้อหาที่ “ซ้าย” เกินไป และหลายประเด็นไม่ชัดเจน จนทำให้ประชาชนจำนวนมากที่หวังให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ตัดสินใจโหวตไม่รับร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ 

หลังจากพ่ายแพ้ในประชามติ ประธานาธิบดีโบริชสัญญาว่ากระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต่อไป ในการเลือกตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญชุดใหม่ เมื่อวันที่ 7 พฤษภาคม 2023 พรรคการเมืองฝ่ายขวาได้รับที่นั่งมากถึง 22 คน และพรรคการเมืองฝ่ายซ้ายได้รับที่นั่งเพียง 17 ที่นั่ง จากจำนวนสมาชิกทั้งหมด 50 คน เมื่อรวมเสียงฝ่ายขวาทั้งหมดแล้ว ทำให้ฝ่ายขวาในสภาร่างรัฐธรรมนูญมีเสียงมากเกินหลักเกณฑ์สามในห้าและสามารถควบคุมการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ได้แทบทั้งหมด 

ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่กลายเป็น “ขวาสุด” ตรงข้ามกับร่างก่อนหน้ามาก เช่น ไม่รับรองสิทธิในการทำแท้ง และไม่ได้มีการระบุถึงสิทธิของชาวพื้นเมืองและกลุ่มชาติพันธ์ไว้มากเท่าร่างฉบับก่อนหน้า จนกระทั่งมีการทำประชามติร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ในวันที่ 18 ธันวาคม 2566 ที่มีผู้ลงลงคะแนนเสียง 13 ล้านคน มีผู้ลงคะแนนเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ 5.4 ล้านคน หรือคิดเป็นร้อยละ 44.24 จากจำนวนคะแนนเสียงทั้งหมด และมีผู้ไม่เห็นชอบ 6.8 ล้านคน หรือคิดเป็นร้อยละ 55.76 จากจำนวนคะแนนเสียงทั้งหมด ส่งผลให้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ถูกตีตกไปเช่นเดียวกับฉบับก่อนหน้า

ความพ่ายแพ้ในการทำประชามติทั้งสองครั้งแสดงให้เห็นว่าการนำเสนอร่างรัฐธรรมนูญที่ไม่ได้คิดถึงความเห็นของประชาชนอาจจะให้ผลในทางตรงกันข้าม หลังจากที่ผลการทำประชามติชัดเจนว่าร่างรัฐธรรมนูญถูกตีตก ฝ่ายขวาก็จัดเฉลิมฉลองชัยชนะให้กับรัฐธรรมนูญฉบับปี 1980 ที่ยังมีผลบังคับใช้ต่อไป ขณะที่ประชาชนจำนวนมากระบุว่าต้องจำใจโหวตไม่เห็นชอบแม้ต้องการรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เพราะกังวลว่าการรับร่างรัฐธรรมนูญฉบับฝ่าขวานั้นอาจจะทำให้ประเทศต้องติดกับดักที่เลวร้ายกว่าเดิม ประตูการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ของชิลีจึงอยู่ปิดตายไปอย่างน้อยจนกว่าจะถึงการเลือกตั้งครั้งหน้า

ประเทศออสเตรเลียมีปัญหาด้านความแตกต่างทางชาติพันธ์ุมาตั้งแต่ยุคก่อตั้งประเทศ เนื่องจากความเหลื่อมล้ำและไม่ลงรอยกันระหว่างกลุ่มชนพื้นเมืองดั้งเดิมก่อนการสร้างรัฐชาติและกลุ่มผู้มาตั้งถิ่นฐานใหม่ ทำให้ความพยายามจะแก้ไขรัฐธรรมนูญออสเตรเลียเพื่อบรรจุเนื้อหาเกี่ยวกับกลุ่มชาติพันธ์ุยังเป็นข้อถกเถียงหลักของสังคมเรื่อยมาจนถึงปัจจุบัน

ปี 2017 ตัวแทนกลุ่มชนพื้นเมือง (Aboriginal and Torres Strait Islander) รวมตัวกันยื่นขอเสนอให้รัฐธรรมนูญมีการรับรองสิทธิของชนพื้นเมือง ค้นหาความจริงต่อประเด็นความขัดแย้งในอดีต รวมทั้งรัฐธรรมนูญต้องตั้งสภาชนพื้นเมืองหรือ The Voice ขึ้นมา เพื่อให้คำปรึกษากับรัฐสภาในหัวข้อที่เกี่ยวข้องกับกลุ่มชาติพันธ์ุ

เดือนพฤษภาคม 2022 พรรคแรงงานชนะการเลือกตั้งทั่วไป และนายกรัฐมนตรีคนใหม่อย่าง แอนโทนี แอลบานีส (Anthony Albanese) สัญญาว่าจะนำข้อเสนอในปี 2017 มาพิจารณา ซึ่งการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อก่อตั้งสภาชนพื้นเมืองตามข้อเสนอดังกล่าวจำเป็นต้องผ่านการทำประชามติ ตามรัฐธรรมนูญบทที่แปด มาตรา 128 ว่าด้วยการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ซึ่งการทำประชามติถูกระบุให้ต้องได้เสียงข้างมากทั้งจากทุกมลรัฐที่มีในประเทศ และต้องได้เสียงข้างมากจากจำนวนประชากรที่มาใช้สิทธิด้วย

วันที่ 14 ตุลาคม 2023 จึงมีการทำประชามติแก้ไขรัฐธรรมนูญขึ้นทั่วประเทศ ผลที่ตามมา คือ มีผู้โหวตเห็นชอบการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพียง 6.2 ล้านคน ขณะที่มีผู้โหวตไม่เห็นชอบมากถึง 9.4 ล้านคน คิดเป็นร้อยละ 39.9 และ 60 จากจำนวนคะแนนเสียงทั้งหมด ตามลำดับ ขณะเดียวกันคะแนนเสียงเห็นชอบก็ไม่สามารถกลายเป็นเสียงข้างมากในระดับมลรัฐได้ เนื่องจากมีเพียงเขต Australia Capital Territory เพียงแห่งเดียวเท่านั้นที่มีผู้โหวตเห็นชอบเกินกึ่งหนึ่ง จึงถือว่ามีมลรัฐที่เห็นชอบกับคำถามประชามติไม่ถึงสี่มลรัฐ จากจำนวนหกมลรัฐทั้งหมด การแก้ไขรัฐธรรมนูญจึงไม่เกิดขึ้น และข้อเสนอในการจัดตั้งสภาชนพื้นเมืองจึงตกไป

นักวิชาการจำนวนมากกังวลว่าผลของประชามติครั้งนี้อาจจะทำลายความพยายามที่จะสร้างความสมานฉันท์ระหว่างคนออสเตรเลียและกลุ่มชาติพันธ์ุที่มีมาอย่างยาวนานลง และความพ่ายแพ้ในการทำประชามติครั้งนี้ส่งผลให้ฝ่ายค้านหัวอนุรักษ์นิยมใช้เป็นข้อโจมตีต่อนายกรัฐมนตรีแอลบานีส โดยเฉพาะการโจมตีว่าประชามติครั้งนี้เป็นความดื้อดึงของรัฐบาลแม้ว่าจะไม่ได้มีความจำเป็น อีกทั้งยังส่งเสริมความแตกแยกของสังคมมากกว่าการทำให้เกิดความสามัคคีในชาติ

ความพ่ายแพ้ครั้งนี้ยังสะท้อนให้เห็นอีกว่า สื่อมวลชนไม่ได้เข้าข้างแนวคิดของนายกรัฐมนตรีแอลบานีสมากนัก เมื่อสื่อหลายแห่งจัดหัวข้อเสวนาเกี่ยวกับสภาชนพื้นเมืองก่อนการทำประชามติ แต่เป็นการพูดคุยถึงเนื้อหาที่ไม่มีอยู่จริงในข้อเสนอของปี 2017 เช่น การกังวลว่าสภาดังกล่าวจะกลายเป็นอีกหนึ่งรัฐสภาคู่ไปกับสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา หรือจะทำให้มีการช่วยเหลือกลุ่มชาติพันธ์ุโดยส่วนกลางมากขึ้น ทั้งที่จริงแล้วสภาแห่งนี้จะทำหน้าที่เป็นเพียงที่ปรึกษาเพียงเท่านั้น

แม้ว่าเหตุของความพ่ายแพ้ประชามติจะมีหลากหลาย แต่ก็เป็นที่ชัดเจนว่าชาวออสเตรเลียจะไม่ยอมรับการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางการเมืองที่ไม่ชัดเจนหรือไม่ได้รับฉันทามติอย่างกว้างจากกลุ่มทางการเมืองที่หลากหลาย กลุ่มที่ไม่เห็นด้วยก็มีความเห็นที่หลากหลาย และการขาดการอธิบายจากฝ่ายที่เห็นด้วยก็เป็นปัจจัยหนึ่งที่ทำให้การทำประชามติครั้งนี้ยังไม่ประสบความสำเร็จ

กระแสเรียกร้องให้สหราชอาณาจักรออกจากสหภาพยุโรปเริ่มเกิดขึ้นในกลุ่มอนุรักษ์นิยมตั้งแต่ปี 2013 เมื่อผู้สมัครชิงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี เดวิด คาเมรอน (David Cameron) สัญญาว่าจะจัดทำประชามติเพื่อออกจากสหภาพยุโรป หรือ Brexit มาใช้ในการหาเสียง

หลังคาเมรอนชนะการเลือกตั้งในปี 2015 ประชามติถูกจัดขึ้นในวันที่ 23 มิถุนายน 2016 มีผู้ออกเสียงให้ออกจากสหภาพยุโรป 17.4 ล้านเสียง ผู้ไม่เห็นด้วยกับการออกจากสหภาพยุโรป 16.1 ล้านเสียง จากคะแนนเสียงทั้งหมด 33.5 ล้านเสียง หรือคิดเป็นร้อยละ 51.8 กับร้อยละ 48.1 ของจำนวนคะแนนเสียงทั้งหมด ตามลำดับ

เนื่องจากนายกรัฐมนตรีคาเมรอนระบุชัดเจนในจดหมายข้อเรียกร้องต่อประธานคณะมนตรียุโรป (the European Council) ว่า เขามีจุดยืนที่อยากให้สหราชอาณาจักรเป็นสมาชิกของสหภาพยุโรปต่อไป หากสหภาพยุโรปมีการปฏิรูประเบียบข้อบังคับสี่ด้านตามที่เขาต้องการ ทำให้นายกรัฐมนตรีคาเมรอนตัดสินใจลาออกจากตำแหน่งหนึ่งวันให้หลังการประกาศผลประชามติทันที

การลาออกนี้ทำให้หัวหน้าพรรคอนุรักษ์นิยม เทรีซา เมย์ เข้าดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีต่อจากคาเมรอน โดยมีภารกิจหลักคือการทำให้การออกจากสหภาพยุโรปเกิดขึ้นจริงได้ในทางกฎหมาย แม้ว่าเมย์จะเป็นหนึ่งในผู้รณรงค์ให้สหราชอาณาจักรยังดำรงตำแหน่งสมาชิกของสหภาพยุโรปอยู่ก็ตาม

นายกรัฐมนตรีเมย์ยุบสภาและจัดการเลือกตั้งใหม่ในปี 2017 เพื่อต้องการจำนวนเสียงสนับสนุนสำหรับการทำข้อตกลงกับสหภาพยุโรปในรัฐสภามากขึ้น อย่างไรก็ตามพรรคอนุรักษ์นิยมได้รับที่นั่งในสภาที่ลดลง จนเกิดเป็น “สภาแขวน” (Hung Parliament) ที่ไม่มีพรรคได้เสียงข้างมากอย่างเด็ดขาดพรรคเดียว และถูกอภิปรายไม่ไว้วางใจถึงสองครั้งในปี 2018 และปี 2019 ทำให้เสถียรภาพของรัฐบาลสั่นคลอนเป็นอย่างมาก อีกทั้งร่างข้อตกลงในการออกจากสหภาพยุโรปของรัฐบาลถูกรัฐสภาไม่เห็นชอบถึงสามครั้ง ทำให้นายกรัฐมนตรีเมย์ตัดสินใจลาออกในเดือนพฤษภาคม 2019

การตัดสินใจทำประชามติของรัฐบาลอนุรักษ์นิยมในปี 2016 นำไปสู่ผลทางการเมืองที่แม้แต่ผู้มีอำนาจตัดสินใจในวันนั้นก็คาดไม่ถึง พรรคการเมืองหรือผู้นำทางการเมืองจึงต้องติดให้รอบคอบก่อนจะตัดสินใจเพราะเมื่อมีการทำประชามติแล้ว อำนาจในการตัดสินใจจะอยู่ในมือประชาชนเท่านั้น