เส้นทางของประเทศไทยที่จะมีกฎหมายเพื่อป้องกันการซ้อมทรมานและการอุ้มหายเหลืออีกไม่ไกลแล้ว แต่ก่อนจะไปถึงจุดหมายที่หลายฝ่ายพยายามผลักดันมานาน ก็ยังต้องเจอกับ “วุฒิสภา” อันเป็นอีกหนึ่งด่านสำคัญที่รับไม้ต่อมาจากสภาผู้แทนราษฎร
โดยตอนนี้กรรมาธิการวิสามัญ (กมธ.) ของวุฒิสภา กำลังพิจารณาร่างพระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการซ้อมทรมานและการกระทำให้บุคคสูญหาย (ร่างพ.ร.บ.ป้องกันการทรมานและการอุ้มหายฯ) และเดิมกมธ. จะต้องพิจารณาร่างกฎหมายดังกล่าวให้แล้วเสร็จภายในวันที่ 15 กรกฎาคม 2565 เพื่อส่งกลับมายังที่ประชุมวุฒิสภาให้ลงมติรายมาตราในวาระสอง และลงมติในวาระสามต่อไป แต่เมื่อวันที่ 27 มิถุนายน 2565 ที่ผ่านมา ที่ประชุมวุฒิสภาเพิ่งจะลงมติเห็นชอบขยายเวลาให้กมธ. ออกไปอีก 30 วัน ทำให้เดดไลน์ของกมธ.ถูกยืดออกไปถึงกลางเดือนสิงหาคม และมีความเสี่ยงอย่างมากที่จะพิจารณาไม่เสร็จภายในสมัยประชุมครั้งนี้ซึ่งจะจบสมัยประชุมในวันที่ 18 กันยายน 2565 หรือกรณีที่เลวร้ายที่สุด ร่างพ.ร.บ. ป้องกันการทรมานและการอุ้มหายฯ อาจจะถึงไม่ทันพิจารณาแล้วเสร็จในวาระสี่ปีของสภาชุดปัจจุบันที่จะหมดลงในช่วงไตรมาสแรกของปี 2566
ส.ส. เสียงไม่แตก เห็นชอบร่างพ.ร.บ. ป้องกันและปราบปรามการทรมานและการอุ้มหายฯ
เมื่อวันที่ 23 กุมภาพันธ์ 2565 ร่างพ.ร.บ.ป้องกันการทรมานและการอุ้มหายฯ ได้รับความเห็นชอบจากที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรในวาระสาม ด้วยคะแนนเสียงท่วมท้น มีผู้เห็นด้วย 359 เสียง ไม่มีผู้ไม่เห็นด้วย งดออกเสียง 1 เสียง และไม่ลงคะแนนเสียง 2 เสียง โดยร่างที่ผ่านวาระสามของสภาผู้แทนราษฎรมา ถูกปรับแก้ในชั้นกมธ. ของสภาผู้แทนราษฎรหลายส่วน เนื่องจากในการพิจารณาวาระหนึ่ง สภาผู้แทนราษฎรรับหลักการร่างพ.ร.บ.ป้องกันการทรมานและการอุ้มหายฯ ถึงสี่ฉบับ ในชั้นกมธ. ของสภาผู้แทนราษฎร จึงใช้ร่างที่เสนอโดยคณะรัฐมนตรีเป็นร่างหลัก และมีร่างของพรรคการเมืองสองร่าง และร่างของกมธ.กฎหมาย การยุติธรรมและสิทธิมนุษยชน ซึ่งมีภาคประชาชนเป็นผู้ผลักดัน เป็นร่างประกอบ
ในชั้นกมธ. สภาผู้แทนราษฎร มีการปรับแก้เนื้อหาในร่างพ.ร.บ. ป้องกันการทรมานและการอุ้มหายฯ ของ ครม. ให้ใกล้เคียงกับร่างฉบับที่เสนอโดยพรรคการเมืองและฉบับที่ผลักดันโดยภาคประชาชนมากขึ้น เช่น เพิ่มโทษฐานกระทำการที่โหดร้าย ไร้มนุษยธรรม หรือย่ำยีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ ขยายอายุความและกำหนดเงื่อนไขให้เริ่มนับก็ต่อเมื่อทราบชะตากรรม แก้ไขคำนิยามของผู้เสียหายให้คู่รักเพศเดียวกันที่อยู่กินฉันสามีภริยาสามารถเป็นผู้ฟ้องร้องได้ ตัดอำนาจศาลทหารในการพิจารณาคดี รวมถึงวางหลักเกณฑ์ในการควบคุมตัวของเจ้าหน้าที่ให้รัดกุมมากขึ้นเพื่อป้องกันการทรมานและการอุ้มหาย
ส.ว. ขอแก้หน่อย เชิญหน่วยงานรัฐให้ความเห็น ค้านร่างที่ผ่านมติส.ส. มาแล้ว
เมื่อร่างกฎหมายเดินทางมาถึงชั้นสภากลั่นกรองอย่างวุฒิสภา การพิจารณาร่างกฎหมายก็จะต้องพิจารณาสามวาระเช่นเดียวกับในชั้นสภาผู้แทนราษฎร จากนั้นนายกฯ ถึงจะสามารถนำร่างกฎหมายไปทูลเกล้าฯ ให้พระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยเพื่อประกาศใช้เป็นกฎหมายต่อไป ในการพิจารณาร่างพ.ร.บ. ป้องกันการทรมานและการอุ้มหายฯ วาระแรก ของชั้นวุฒิสภา ส.ว. แต่งตั้งลงมติเห็นชอบร่างที่ได้รับมาจาก ส.ส. ด้วยคะแนนเห็นด้วย 197 เสียง ไม่เห็นด้วย 2 เสียง และงดออกเสียง 4 เสียง แม้คะแนนเสียงเห็นด้วยจะชนะขาด แต่ก็มีส.ว. บางรายอภิปรายตั้งข้อสังเกตไว้ เช่น คำนูณ สิทธิสมาน ตั้งคำถามว่าเนื่องจากร่างกฎหมายถูกปรับแก้ไปจนต่างจากร่างเดิมที่เสนอโดย ครม. มาก แล้วครม. เห็นด้วยหรือไม่กับการแก้ไขของ ส.ส. และเมื่อเข้าสู่ชั้น ส.ว. ก็คงมีความเห็นต่างจาก ส.ส. ในหลายประเด็น
สำหรับรายชื่อของ ส.ว. ที่เข้าไปนั่งในกมธ. พิจารณาร่างกฎหมายที่จะวางหลักเกณฑ์คาดโทษเจ้าหน้าที่รัฐที่ใช้อำนาจเกินเลยนั้น มีคนในเครื่องแบบมากถึงเจ็ดคน ประธานกมธ.คือ พลตำรวจเอก ชัชวาลย์ สุขสมจิตร์ อดีตข้าราชการซึ่งเคยเป็นทั้งปลัดกระทรวงยุติธรรม อธิบดีกรมสอบสวนคดีพิเศษ และรองผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ และยังมีอดีตข้าราชการตำรวจอย่างพลตำรวจเอก อดุลย์ แสงสิงแก้ว อดีตผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติและรัฐมนตรีในรัฐบาลคสช. นอกจากนี้ ยังมีบุคคลที่น่าสนใจอีกเช่น คุณหญิงพรทิพย์ โรจนสุนันท์ และสมชาย แสวงการ
จากการเข้างถึงเว็บไซต์ของกมธ.พิจารณาร่างพ.ร.บ. ป้องกันและปราบปรามการซ้อมทรมานฯ ขอวุฒิสภา ครั้งล่าสุดเมื่อ 30 มิถุนายน 2565 พบว่า กมธ. ประชุมไปแล้ว 13 ครั้ง แต่มีการนำบันทึกการประชุมเผยแพร่ต่อสาธารณะผ่านทางออนไลน์เพียงสามครั้งเท่านั้น
ทั้งนี้ จากข้อมูลในบันทึกการประชุมสามครั้งที่เผยแพร่บนเว็บไซต์ พบว่ากมธ. วุฒิสภา เชิญหน่วยเจ้าหน้าที่จากหลายหน่วยงานราชการมาให้ความเห็น โดยหน่วยงานราชการที่มาให้ความเห็นหลากหลาย แต่ส่วนมากเห็นว่าควรให้แก้ไขร่าง ตัวแทนจากสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาและกระทรวงยุติธรรมให้ความเห็นว่า เนื้อหาหลายส่วนควรจะกลับไปเป็นเหมือนร่างเดิม (ร่างของ ครม.) มากกว่าร่างที่ผ่านการพิจารณาของ ส.ส. มาแล้ว เช่น ไม่เห็นด้วยกับสัดส่วนคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการซ้อมทรมานและกระทำให้บุคคลสูญหายซึ่งร่างที่ผ่าน ส.ส. มาเสนอให้มีสัดส่วนของภาครัฐและภาคเอกชนสมดุลกัน (ภาครัฐ 8 คน ภาคเอกชน 7 คน) โดยเสนอให้มีกรรมการโดยตำแหน่ง 8 คน และกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ 7 คนมากจากการแต่งตั้งของ ครม. แทน
นอกจากนี้ยังมีความเห็นจากหน่วยงานรัฐอื่น ๆ อีกมากมาย เช่น กรมพระธรรมนูญไม่เห็นด้วยที่ตัดอำนาจศาลทหารในความผิดที่เกี่ยวข้องกับร่างพ.ร.บ. ป้องกันการทรมานและการอุ้มหายฯ ส่วนกมธ. วุฒิสภา ก็ตั้งข้อสังเกตไว้ เช่น หลักเกณฑ์ที่กำหนดให้เจ้าหน้าที่ต้องบันทึกภาพและเสียงของในการซักถามผู้ต้องสงสัยจะเป็นการสร้างภาระที่มากเกินไปให้กับเจ้าหน้าที่หรือไม่ นิยามของฐานความผิดการกระทำที่โหดร้าย ไร้มนุษยธรรม หรือย่ำยีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์คืออะไร
อย่างไรก็ตาม เนื่องจากเว็บไซต์ของกมธ. วุฒิสภา ยังไม่ปรากฏว่ามีการเผยแพร่สรุปหรือบันทึกการประชุมเมื่อวันที่ 30 พฤษภาคม 2565 จึงยังไม่สามารถทราบได้ว่า กมธ. วุฒิสภา มีการแก้ไขมาตราใดบ้าง และเป็นไปตามความเห็นของหน่วยงานราชการหรือไม่ มีเพียงสรุปการประชุมในวันที่ 23 พฤษภาคม 2565 ที่ระบุว่าหลายมาตรากำลัง “รอการพิจารณา” อยู่เท่านั้น ต่อมาในวันที่ 27 มิถุนายน 2565 ที่ประชุมวุฒิสภาก็ลงมติเห็นชอบตามคำขอของกมธ. ให้ขยายเวลาในการพิจารณาร่างพ.ร.บ. ป้องกันการทรมานและการอุ้มหายฯ ไปอีก 30 วัน “เป็นกรณีพิเศษ” “เพื่อให้การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ ดังกล่าวมีความละเอียดรอบคอบมากยิ่งขึ้น” จากเดิมที่จะต้องพิจารณาให้เสร็จภายในวันที่ 15 กรกฎาคม 2565 ไปเป็นช่วงกลางเดือนสิงหาคม
ส.ว. ชักช้าอาจพิจารณาไม่ทัน ร้ายแรงสุดอาจเสี่ยงร่างกฎหมายตกไป
การทำงานที่เชื่องช้าในชั้นกมธ. วุฒิสภา อาจส่งผลให้ร่างกฎหมายป้องกันการทรมานและอุ้มหายต้องล่าช้าและอาจจะไม่ทันกาลในสมัยประชุมสภานี้ซึ่งจะสิ้นสุดเมื่อ 18 กันยายน 2565 หาก ส.ว. สามารถพิจารณาและลงมติได้หลังช่วงกลางเดือนสิงหาคมซึ่งเป็นกรอบเวลาใหม่นั้น หมายความว่าจะเหลือเวลาอีกประมาณหนึ่งเดือนครึ่งในการบรรจุวาระและลงมติในวาระสองและสามก่อนที่สมัยประชุมนี้จะจบลง
กรณีที่ส.ว. มีมติว่าสมควรแก้ไขร่างพ.ร.บ. ป้องกันการทรมานและการอุ้มหายฯ กำหนดเนื้อหาต่างออกไปจากร่างที่ผ่านด่านแรกจากสภาผู้แทนราษฎร รัฐธรรมนูญกำหนดให้ร่างกฎหมายที่ ส.ว. แก้ไขจะถูกส่งกลับไปให้ ส.ส. ลงมติอีกครั้งว่าเห็นด้วยตาม ส.ว. หรือไม่ หาก ส.ส. มีมติไม่เห็นชอบ ก็จะมีการตั้งกมธ.ร่วมซึ่งประกอบไปด้วย ส.ส. และ ส.ว. จำนวนเท่ากัน จากนั้นก็จะต้องเสนอให้ทั้ง ส.ส. และ ส.ว. พิจารณา ถ้าทั้งสองสภาเห็นชอบ ก็นำสู่ขั้นตอนประกาศใช้เป็นกฎหมาย แต่ถ้าสภาใดสภาหนึ่งไม่เห็นชอบให้ยับยั้งร่างกฎหมายนั้นไว้ก่อน ซึ่ง ส.ส. อาจยกขึ้นมาพิจารณาใหม่ได้หลัง 180 วัน โดยอาจยืนยันร่างเดิม หรือร่างที่กมธ.ร่วมกันพิจารณาก็ได้
ดังนั้น หากส.ว. แก้ไขร่างกฎหมายฉบับนี้ เส้นถนนที่จะนำไปสู่การผ่านกฎหมายอุดรอยรั่วลอยนวลพ้นผิดของเจ้าหน้าที่รัฐก็จะยิ่งไกลออกไปอีก ดังในกรณีตัวอย่างร่างกฎหมายที่ส.ว. แก้ไขแต่ส.ส. ไม่เห็นด้วย จนนำไปสู่การตั้งกมธ. ร่วมกัน เช่น
๐ ร่างพ.ร.บ.วิชาชีพการสัตวบาล เสนอโดยครม. เส้นทางการพิจารณาร่างพ.ร.บ.วิชาชีพการสัตวบาล ใช้เวลายาวนานเกินกว่าหนึ่งปี เริ่มจากผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรในวาระหนึ่ง เมื่อ 27 มกราคม 2564 และผ่านการพิจารณาในวาระสองและวาระสามเมื่อ 3 พฤศจิกายน 2564จากนั้นจึงเข้าสู่การพิจารณาชั้นวุฒิสภา ในวาระหนึ่งเมื่อ 15 พฤศจิกายน 2564 และพิจารณาวาระสองและสาม เมื่อ 28 ธันวาคม 2564 อย่างไรก็ดี เนื่องจากวุฒิสภาแก้ไขร่างกฎหมายนี้ จึงต้องส่งกลับมาที่สภาผู้แทนราษฎร ในการประชุมสภาผู้แทนราษฎรเมื่อ 2 กุมภาพันธ์ 2565 สภาผู้แทนราษฎรไม่เห็นชอบกับการแก้ไขเพิ่มเติม จึงต้องตั้งกมธ. ร่วมกันระหว่างสภาผู้แทนราษฎรเพื่อพิจารณาร่างกฎหมายดังกล่าว หลังกมธ. ร่วมพิจารณาร่างกฎหมายแล้วเสร็จ วุฒิสภาจะพิจารณาลงมติร่างกฎหมายนี้เมื่อ 23 พฤษภาคม 2565 และสภาผู้แทนราษฎรเพิ่งจะลงมติเห็นชอบร่างที่กมธ.ร่วมกันพิจารณาแล้วเสร็จไปเมื่อ 29 มิถุนายน 2565
๐ ร่างพ.ร.บ.พืชกระท่อม ซึ่งเสนอโดยครม. สภาผู้แทนราษฎรรับหลักการร่างกฎหมายนี้เมื่อ 7 กรกฎาคม 2564 และพิจารณาลงมติวาระสองและวาระสามเมื่อ 8 กันยายน 2564 ในชั้นวุฒิสภา มีการแก้ไขกฎหมายดังกล่าวจึงต้องตั้งกมธ.ร่วมกันเพื่อพิจารณา จากนั้นจึงจะส่งให้วุฒิสภาและสภาผู้แทนราษฎรลงมติ ซึ่งสภาผู้แทนราษฎรเพิ่งลงมติเห็นชอบกับร่างที่กมธ.ร่วมกันพิจารณาแล้วเมื่อวันที่ 29 มิถุนายน 2565
หากพิจารณาถึงอายุของสภานี้ที่เหลือไม่ถึงหนึ่งปี นั่นหมายความว่าความล่าช้าของ ส.ว. ก็มีโอกาสที่จะทำให้ร่างพ.ร.บ. ป้องกันการทรมานและการอุ้มหายฯ ผ่านไม่ทันวาระสามภายในวาระสี่ปีของสภาที่กำลังจะจบลง ถ้าสภาไม่สามารถพิจารณากฎหมายได้ทันอายุสี่ปีหรือมี “อุบัติเหตุทางการเมือง” ที่ทำให้รัฐบาลและสภาต้องหมดอำนาจไปก่อน ก็จะทำให้ร่างกฎหมายที่จะมาเป็นกลไกป้องกันการทรมานและการอุ้มหายต้องตกลงไปโดยปริยายตามมาตรา 147 แห่งรัฐธรรมนูญ 2560 โดยจะต้องรอให้คณะรัฐมนตรีชุดใหม่หลังการเลือกตั้งทำการร้องขอสภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภาภายใน 60 วันหลังนับแต่เรียกประชุมรัฐสภาครั้งแรกหลังการเลือกตั้ง ซึ่งก็ไม่มีอะไรจะมาการันตีได้ว่าจะเกิดขึ้น
ดังนั้น หาก ส.ว. แต่งตั้งยังคงยืนยันจะพิจารณาล่าช้าออกไป ร่างพ.ร.บ. ป้องกันการทรมานและการอุ้มหายฯ ก็เสี่ยงจะแท้งไปพร้อมกับเวลาของสภาที่กำลังจะหมดลง