ไล่เรียง ‘ประกาศ ผบ.สส.’ สั่งห้ามชุมนุมเข้มงวดยิ่งกว่า พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ

นอกจากข้อกำหนดห้ามชุมนุมที่อ้างควบคุมโรคโควิด 12 ฉบับแล้ว พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ยังให้ผู้บัญชาการทหารสูงสุด แก้ปัญหาด้านความมั่นคงโดยออกคำสั่งควบคุมการชุมนุมมาอีกรวม 15 ฉบับ ซึ่งมีเนื้อหาใกล้เคียงทับซ้อนกัน ออกมาเพื่อแก้ไขและยกเลิกฉบับก่อนหน้าจนสร้างความสับสนให้กับประชาชนที่จะใช้เสรีภาพการชุมนุม และเพิ่มเครื่องมือให้ตำรวจสั่งห้ามการชุมนุมได้หลากหลายขึ้น

พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินทั่วประเทศตั้งแต่วันที่ 26 มีนาคม 2563 โดยอ้างความจำเป็นในการควบคุมการแพร่ระบาดของโรคโควิด 19 และได้อาศัยอำนาจ พ.ร.ก. ฉุกเฉินฯ ออกคำสั่งนายกรัฐมนตรีที่ 4/2563 แต่งตั้งให้ผู้บัญชาการทหารสูงสุด (ผบ.สส.) เป็น “หัวหน้าผู้รับผิดชอบในการแก้ไขสถานการณฉุกเฉินในส่วนที่เกี่ยวกับด้านความมั่นคง” มีอำนาจบังคับบัญชาและสั่งการส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งพนักงานเจ้าหน้าที่เพื่อให้เป็นไปตามที่กฎหมายในส่วนที่เกี่ยวข้องกับด้านความมั่นคง โดยมีผลในวันเดียวกันกับวันที่ได้ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน

พลเอกพรพิพัฒน์ บุญศรี ผู้บัญชาการทหารสูงสุดในขณะนั้น จึงดำรงตำแหน่งเป็นหัวหน้าผู้รับผิดชอบแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉินในส่วนที่เกี่ยวกับด้านความมั่นคง เป็นคนแรก และออกประกาศหัวหน้าผู้รับผิดชอบในการแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉินในส่วนที่เกี่ยวกับความมั่นคง (ประกาศผบ.สส.) เป็นฉบับแรก เมื่อวันที่ 3 เมษายน 2563 ท่ามกลางสถานการณ์ความหวาดกลัวโรคโควิดที่ยังไม่รู้จัก เรื่อง ห้ามการชุมนุม การทำกิจกรรม การมั่วสุมโดยมีเนื้อหาสาระสำคัญสั้นๆ ว่า “ห้ามการชุมนุม การทำกิจกรรม หรือการมั่วสุมในลักษณะที่เสี่ยงต่อการแพร่เชื้อโรค หรือการกระทำอันเป็นการฉวยโอกาสซ้ำเติมความเดือดร้อนของประชาชนหรือการกลั่นแกล้งเพื่อแพร่เชื้อโรค ณ ที่ใดๆ ทั่วราชอาณาจักร”

ต่อมาผู้ดำรงตำแหน่งผู้บัญชาการทหารสูงสุด ได้เปลี่ยนตัวเป็น พลเอกเฉลิมพล ศรีสวัสดิ์ ผู้บัญชาการทหารสูงสุด ซึ่งดำรงตำแหน่งต่อเนื่องจนกระทั่งออกประกาศผบ.สส. นับจนถึงการใช้พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ครบสองปี ได้ทั้งหมด 14 ฉบับ และยังคงใช้บังคับอยู่จำนวน 2 ฉบับ โดยฉบับแรกออกบังคับใช้เมื่อวันที่ 30 ธันวาคม 2563 ระหว่างเริ่มต้นการระบาดระลอก 2 เปลี่ยนถ้อยคำที่ใช้เป็นข้อห้ามว่า “ห้ามมิให้มีการชุมนุม หรือการทำกิจกรรมที่มีการรวมคนที่มีความแออัดในลักษณะที่เสี่ยงต่อการแพร่เชื้อโรค”

ประกาศผบ.สส. ที่สั่งห้ามการชุมนุมทุกฉบับ กำหนดโทษผู้ฝ่าฝืนเท่ากัน คือ โทษตามมาตรา 18 ของพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ จำคุกไม่เกินสองปี ปรับไม่เกิน 40,000 บาท

การออกมาตรการตามประกาศของ ผบ.สส. หลายฉบับ สั่งห้ามการชุมนุมโดยใช้เกณฑ์ตามเขตพื้นที่ของการระบาดเป็นหลัก ในช่วงแรก มีการแบ่งพื้นที่ออกเป็น 4 ประเภท คือ พื้นที่ควบคุมสูงสุด พื้นที่ควบคุม พื้นที่เฝ้าระวังสูงและพื้นที่เฝ้าระวัง ต่อมาจึงมีการเพิ่มพื้นที่บางประเภทเข้าไปอีก 2 ประเภทเพื่อกำหนดมาตรการให้แตกต่างกันตามประกาศฉบับหลังที่ทยอยออกมา ได้แก่ พื้นที่ควบสูงสุดและเข้มงวด และพื้นที่นำร่องด้านการท่องเที่ยว อันเป็นความพยายามในการดำเนินนโยบายปลดล็อกพื้นที่บางส่วนเพื่อให้สามารถกลับมาดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจเกี่ยวกับการท่องเที่ยวได้

ผบ.สส. Take Action จริงจังเมื่อเริ่มระลอก 2

ในช่วงกลางปีถึงปลายปี 2563 ระหว่างที่ประเทศไม่มีรายงานผู้ติดเชื้อรายใหม่ ประกาศผบ.สส. ก็ใช้เพียงฉบับแรกมาต่อเนื่องไม่มีการแก้ไขและออกใหม่ แต่เมื่อเข้าสู่ช่วงปลายปี 2563 ประเทศไทยเผชิญกับการระบาดระลอกสอง ระหว่างที่ยังไม่มีวัคซีนป้องกันโรค ผบ.สส. จึงออกประกาศ เมื่อวันที่ 29 ธันวาคม 2563 กำหนดห้ามมั่วสุมทั่วประเทศ และห้ามชุมนุมหรือทำกิจกรรมที่มีความแออัดในลักษณะที่เสี่ยงต่อการแพร่โรคในพื้นที่ควบคุมสูงสุดและพื้นที่ควบคุม ส่วนพื้นที่เฝ้าระวังสูงและพื้นที่เฝ้าระวังสามารถทำกิจกรรมได้ แต่ต้องขออนุญาตผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร หรือผู้ว่าราชการจังหวัดก่อน โดยข้อสังเกตเกี่ยวกับข้อกำหนดห้ามชุมนุมดังกล่าว คือ วางข้อห้ามการชุมนุมให้ “กว้างขวาง” มากขึ้น เพียงเข้าข่าย “มีความแออัดในลักษณะที่เสี่ยงต่อการแพร่โรค” ก็เป็นความผิดแล้ว ไม่ต้องพิจารณาถึงจำนวนผู้เข้าร่วม จุดประสงค์ของการชุมนุม หรือมาตรการในการป้องกันโรค 

แต่ประกาศดังกล่าวใช้งานอยู่เพียง 10 วัน ผบ.สส. ก็เปลี่ยนใจออกประกาศใหม่ในวันที่ 8 มกราคม 2564 เรียกชื่อว่าเป็น ฉบับที่ 2  ยกเลิกประกาศฉบับก่อนหน้านี้ และกำหนดใหม่ว่า ห้ามมิให้มีการชุมนุม หรือการทำกิจกรรมที่มีการรวมคนที่มีความแออัดในลักษณะที่เสี่ยงต่อการแพร่โรค ซึ่งมีผู้เข้าร่วมเป็นจำนวนมากและมีโอกาสติดต่อสัมผัสกันได้โดยง่ายในพื้นที่ควบคุมสูงสุด เป็นการลงรายละเอียดที่ชัดเจนขึ้นว่า การชุมนุมที่ต้องห้ามนั้นไม่เพียงแต่มีความแออัด แต่จะต้องมีองค์ประกอบที่มากขึ้น คือ “มีผู้เข้าร่วมเป็นจำนวนมาก และมีโอกาสติดต่อสัมผัสกันได้โดยง่าย” ด้วย 

ต่อมาสถานการณ์โควิดคลี่คลายลงบ้าง ผบ.สส. จึงออกประกาศ ฉบับที่ 5 เมื่อวันที่ 5 มีนาคม 2564 ห้ามการชุมนุมในพื้นที่กรุงเทพฯ และปริมณฑล ประกอบด้วยจังหวัดสมุทรปราการ สมุทรสงคราม นนทบุรี นครปฐม และปทุมธานี ด้วยเงื่อนไขเดิม ส่วนพื้นที่อื่นนอกเหนือจากที่กล่าวยังคงถูกบังคับใช้ตามประกาศฉบับที่ 2 ที่ออกเมื่อวันที่ 8 มกราคม 2564 หลักเกณฑ์ คือ ต้องขออนุญาตผู้ว่าราชการจังหวัดก่อน 

ให้สำนักงานตำรวจแห่งชาติ เป็นหน่วยงานหลักยับยั้งการชุมนุม

ประกาศ ผบ.สส. ฉบับที่ 4 ออกเมื่อวันที่ 19 กุมภาพันธ์ 2564 สั่งให้ศูนย์ปฏิบัติการแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉินด้านความมั่นคง สำนักงานตำรวจแห่งชาติ เป็นหน่วยงานหลักในการปฏิบัติการตามมาตรการที่จำเป็นและเหมาะสม “ในการระงับยับยั้ง การยุติการชุมนุม การทำกิจกรรม หรือการมั่วสุม” ในลักษณะที่เสี่ยงต่อการแพร่ระบาดของเชื้อติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 (โควิด-19) โดยมอบอำนาจให้ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติและผู้อำนวยการศูนย์ปฏิบัติการแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉินด้านความมั่นคง เป็นผู้พิจารณาการบังคับใช้มาตรการตามความเหมาะสม โดยยังคงทิ้งท้ายในประกาศว่ามาตรการที่ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติบังคับใช้จะต้องไม่เป็นการก่อความเดือดร้อนประชาชนจนเกินเหตุ

ต่อมาวันที่ 20 กรกฎาคม 2564 ผบ.สส. ยกเลิกประกาศฉบับที่ 4 โดยใช้ประกาศฉบับที่ 8 แทน ยังคงมีเนื้อหาในประกาศให้ศูนย์ปฏิบัติการแก้ไขฯ เป็นหน่วยงานหลักในการบังคับใช้กฎหมายตามประกาศในทำนองเดียวกัน เพียงแต่มีการอ้างถึงความจำเป็นอันเนื่องมาจากการปรากฎสถานการณ์การชุมนุม การเปิดบ่อนพนัน และการแข่งรถผิดกฎหมาย ซึ่งอาจทำให้เกิดการแพร่กระจายของโรค จึงได้มีการกำชับไว้ในช่วงท้ายของประกาศว่า ให้การพิจารณาบังคับใช้มาตรการของผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติจะต้องมีความเร่งรัด ปฏิบัติหน้าที่และใช้อำนาจอย่างเข้มข้น แต่ต้องไม่เป็นการก่อความเดือดร้อนประชาชนจนเกินเหตุ

ประกาศฉบับที่ 8 มีผลบังคับใช้เรื่อยมาควบคู่กับฉบับอื่นๆ และไม่ถูกยกเลิก จนกระทั่งพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ อายุครบสองปี

ระลอก 4 ห้ามชุมนุมเกินห้าคน ออกประกาศถี่ยิบเปลี่ยนไปมาในรายละเอียด

การแพร่ระบาดของเชื้อไวรัสโควิดสายพันธุ์เดลต้าในประเทศไทย ซึ่งทำให้เกิดอาการเจ็บป่วยจากโรคน้อยลงกว่าสายพันธุ์อื่น แต่มีอัตราการติดเชื้อที่สูงขึ้น ทำให้สถานการณ์เลวร้ายลง ซึ่งทางกระทรวงสาธารณสุขได้ประกาศให้เป็นการระบาดของโรคโควิด-19 ระลอกที่ 3 ในช่วงกลางปี ทำให้ ผบ.สส. เริ่มยกระดับข้อห้ามในการชุมนุมตามประกาศต่างๆ ที่ทยอยออกมา โดยออกมามากถึง 8 ฉบับ แต่ละฉบับมีผลบังคับใช้อยู่ไม่นาน โดยเฉลี่ยระยะเวลาของการบังคับใช้ต่อฉบับอยู่ที่ประมาณ 24.14 วัน ทั้งยังมีเนื้อหาของประกาศคล้ายในทำนองเดียวกัน เพียงแต่แก้ไขการเขียนกฎหมายในทางเทคนิค และเปลี่ยนแปลงข้อห้ามให้มีการควบคุมมากขึ้นหรือน้อยลงไปตามแต่ละประเภทของพื้นที่ที่กำหนด

โดยประกาศฉบับที่ 6 ออกเมื่อวันที่ 16 กรกฎาคม 2564 ให้ยกเลิกประกาศฉบับก่อนหน้านี้ วางข้อกำหนดห้ามให้มีการมั่วสุมทั่วประเทศและห้ามให้มีการชุมนุมหรือทำกิจกรรมที่มีความเสี่ยงต่อการแพร่โรค สำหรับพื้นที่กรุงเทพมหานครและปริมณฑล กำหนดจำนวนห้ามชุมนุมมากกว่าห้าคน  หลังจากนั้นไม่กี่วันก็มีประกาศฉบับที่ 7 ออกเมื่อวันที่ 20 กรกฎาคม 2564 มาแก้ไขเนื้อหาบางส่วนของฉบับที่ 6 สั่งห้ามชุมนุมมากกว่าห้าคนในพื้นที่ควบคุมสูงสุดและเข้มงวด เป็นครั้งแรกที่มีการเพิ่มเติมพื้นที่ประเภทนี้เข้ามา ข้อสังเกตอีกประการของประกาศฉบับที่ 6 และ 7 คือเป็นเพียงประกาศ 2 ฉบับที่มีการอนุญาตให้จัดงานตามประเพณีนิยมที่ไม่ใช่งานสร้างสรรค์รื่นเริงได้ แต่ทั้งนี้ต้องอยู่ภายใต้มาตรการทางสาธารณสุข

ประกาศฉบับที่ 6 และ 7 ออกบังคับใช้ได้เพียง 19 วัน ก็ถูกยกเลิกโดยประกาศฉบับที่ 9 ออกเมื่อวันที่ 3 สิงหาคม 2564 และกำหนดมาตรการที่มีความเข้มข้นมากขึ้น คือห้ามมั่วสุม และห้ามการชุมนุมที่มีความเสี่ยงต่อการแพร่โรคทุกประเภทพื้นที่ทั่วประเทศ ไม่มีการระบุถึงการบังคับใช้มาตรการบูรณาการแบบเร่งด่วนหรือการอนุญาตให้จัดงานตามประเพณีนิยม ซึ่งต่อมาประกาศฉบับที่ 10 ออกเมื่อวันที่ 31 สิงหาคม 2564 ได้มีการแก้ไขข้อความบางส่วนในประกาศที่ 9 ให้เป็นไปตามข้อกำหนดที่ออกใหม่ฉบับที่ 32 ซึ่งกำหนดให้มีการใช้มาตรการบูรณาการแบบเร่งด่วนในพื้นที่ควบคุมสูงและเข้มงวด 

ประกาศทั้งสองฉบับใช้ควบคู่กันประมาณสองเดือนก็ถูกยกเลิกโดยผลของประกาศฉบับที่ 11 ออกเมื่อวันที่ 30 กันยายน 2564 ซึ่งข้อห้ามในการชุมนุมไม่ได้แตกต่างกับกับประกาศฉบับที่ 9 และ 10 อย่างมีนัยยะสำคัญ แต่ใช้วิธีการจำกัดจำนวนผู้เข้าร่วมการชุมนุมแตกต่างไปตามประเภทของพื้นที่ และเปลี่ยนแปลงตามข้อกำหนดที่ออกใหม่

ประกาศฉบับที่ 12 ออกเมื่อวันที่ 18 ตุลาคม 2564 หลังประกาศฉบับที่ 11 ประมาณเกือบหนึ่งเดือน โดยมีการเปลี่ยนแปลงข้อความในประกาศฉบับที่ 11 บางส่วน คือกำหนดให้มีการใช้มาตรการบูรณาการแบบเร่งด่วนกับทุกพื้นที่ นอกเหนือจากเพียงแค่พื้นที่ควบคุมสูงสุดและเข้มงวดตามข้อความเดิม 

หลังประกาศฉบับที่ 12 ออกมาได้เพียง 11 วัน เมื่อรัฐบาลเริ่มต้องการผ่อนคลายมาตรการควบคุมและกลับมาดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจก็ได้มีประกาศฉบับที่ 13 ออกเมื่อวันที่ 28 ตุลาคม 2564 ยกเลิกประกาศฉบับที่ 11 และ 12 ซึ่งกำหนดห้ามให้มีการมั่วสุมทั่วประเทศ และห้ามให้มีการชุมนุมในทุกพื้นที่ เนื้อหาเช่นเดียวกับประกาศที่ออกมาก่อนหน้านี้ แต่มีส่วนเพิ่มเติม คือ พื้นที่นำร่องด้านการท่องเที่ยว ซึ่งมีข้อยกเว้นให้สามารถจัดกิจกรรมด้านการท่องเที่ยวได้โดยต้องอยู่ภายใต้มาตรการบูรณาการสำหรับพื้นที่นำร่องด้านการท่องเที่ยวแทน ซึ่งให้ดำเนินการตาม ข้อกำหนด (ฉบับที่ 36) ลงวันที่ 21 ตุลาคม 2564

ประกาศ ผบ.สส. ฉบับที่ 8 และ 14 ซึ่งยังมีผลบังคับใช้อยู่เรื่อยมา

ประกาศของ ผบ.สส. ที่ออกมาบังคับใช้มีฉบับที่ 4 และ 8 ที่เป็นเรื่องเดียวกันคือการกำหนดหน้าที่ให้หน่วยงาน และฉบับที่ 8 ก็เขียนชัดเจนว่า ให้ยกเลิกฉบับที่ 4 จึงไม่มีปัญหาในการตีความ ส่วนที่เหลืออีก 13 ฉบับเป็นข้อห้ามการชุมนุมและการทำกิจกรรม ซึ่งเขียนซ้ำซ้อนกันไปมา เนื้อหาคล้ายคลึงหรือใกล้เคียงกันอย่างยิ่ง ส่งผลให้เมื่อนำมาบังคับใช้แล้วเกิดความสับสน เกิดปัญหาในการตีความอยู่บ้างว่า ในช่วงเวลาหนึ่งๆ มีประกาศ ผบ.สส. ฉบับใดที่ใช้บังคับอยู่บ้าง

ประกาศ ผบ.สส. บางฉบับ ก็ให้ความชัดเจนโดยประกาศยกเลิกฉบับที่ใช้มาก่อนหน้านั้น เช่น ประกาศฉบับที่ 6 ระบุให้ยกเลิกฉบับที่ 3 และฉบับที่ 5 ประกาศฉบับที่ 11 ระบุให้ยกเลิกฉบับที่ 9 และ 10 ทำให้มีฉบับที่ถูกยกเลิกอย่างชัดแจ้งไปแล้ว 10 ฉบับ แต่ขณะเดียวกันก็มีความลักลั่นอยู่บ้างเมื่อประกาศฉบับแรกสุด ลงวันที่ 3 เมษายน 2563 และประกาศฉบับที่ 2 ลงวันที่ 8 มกราคม 2564 นับถึงวันที่ใช้พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ มาครบสองปี ยังไม่ถูกระบุให้ยกเลิกอย่างชัดแจ้ง แต่ก็ต้องตีความว่าเข้าลักษณะ “กฎหมายใหม่ ยกเลิกกฎหมายเก่า” และสิ้นผลการบังคับใช้ไปแล้วทั้งสองฉบับ

นับถึงเดือนมีนาคม 2565 จึงมีประกาศ ผบ.สส. ที่ยังคงใช้บังคับอยู่ด้วยกันทั้งหมด 2 ฉบับ คือ ประกาศฉบับที่ 8 ซึ่งเป็นประกาศที่มีเนื้อหากำหนดให้ศูนย์ปฏิบัติการแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉินด้านความมั่นคง สำนักงานตำรวจแห่งชาติเป็นหน่วยงานหลักในการบังคับใช้กฎหมาย พร้อมทั้งมอบอำนาจให้ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติพิจารณาการบังคับใช้ตามความเหมาะสม และฉบับที่ 14 ออกวันที่ 1 พฤศจิกายน 2564 ซึ่งเป็นฉบับที่ใช้บังคับได้อย่างต่อเนื่องยาวนานเพื่อผ่อนคลายมาตรการควบคุม มีเนื้อหาในทำนองเดียวกันกับประกาศที่เคยออกมาก่อนหน้านี้ คือ การห้ามชุมนุมที่มีความเสี่ยงต่อการแพร่โรค ในทุกพื้นที่ที่ถูกประกาศนับตั้งแต่พื้นที่เฝ้าระวังจนถึงพื้นที่ควบคุมสูงสุดและเข้มงวด รวมทั้งกรุงเทพมหานครและปริมณฑล ตามข้อกำหนด ฉบับที่ 37 ลงวันที่ 30 ตุลาคม 2564 ส่วนพื้นที่นำร่องด้านการท่องเที่ยวให้ดำเนินการขออนุญาตตามข้อกำหนด ฉบับที่ 36 

ประกาศผบ.สส. ไม่ควรสั่งห้ามชุมนุมด้วยเงื่อนไขเกินกว่า พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ

การที่พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา แต่งตั้งให้ผู้บัญชาการทหารสูงสุด มีอำนาจพิเศษที่จะออกประกาศผบ.สส. เพื่อวางข้อกำหนดห้ามชุมนุม และห้ามทำกิจกรรมต่างๆ สร้างความสับสนให้กับการบังคับใช้กฎหมาย และระบบกฎหมายภายใต้พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ เป็นอย่างมาก เพราะตามมาตรา 9 ของพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ให้อำนาจนายกรัฐมนตรีสั่งห้ามการชุมนุม ภายในกรอบเงื่อนไขเพียงว่า “ห้ามมิให้มีการชุมนุมหรือมั่วสุมกัน ณ ที่ใดๆ หรือกระทำการใดอันเป็นการยุยงให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อย” 

ต่อมาพล.อ.ประยุทธ์ ก็ใช้อำนาจออกข้อกำหนดตามมาตรา 9 อีก นับถึงเวลาที่ใช้พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ มาครบสองปี มีข้อกำหนดถึง 42 ฉบับ และมี 12 ฉบับ ที่มีเนื้อหาสั่งห้ามการชุมนุมโดยเนื้อหาของข้อกำหนดวางเงื่อนไขการห้ามชุมนุมไว้กว้างๆ ว่า  “ห้ามมิให้มีการชุมนุม การทำกิจกรรม หรือการมั่วสุมกัน ณ ที่ใดๆ ในสถานที่แออัดหรือกระทำการดังกล่าวอันเป็นการยุยงให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อย” และหลายฉบับยังกำหนดเงื่อนไขการชุมนุมเป็นจำนวนคน แตกต่างกันไปตามพื้นที่และช่วงเวลา

ในการชุมนุมแต่ละครั้ง แต่ละช่วงเวลา ผู้ชุมนุมจึงอาจถูกสั่งห้ามชุมนุมได้ตามข้อกำหนดที่ออกตามมาตรา 9 ฉบับใดฉบับหนึ่ง และประกาศผบ.สส. ฉบับใดฉบับหนึ่ง หรือหลายฉบับที่บังคับใช้อยู่ในช่วงเวลานั้น ทำให้เกิดความสับสนและผู้ชุมนุมก็ไม่อาจทราบได้แน่ชัดว่า แต่ละช่วงเวลามีข้อกำหนดและประกาศฉบับใดใช้อยู่บ้าง ด้านตำรวจที่ทำหน้าที่บังคับใช้เองก็ยังตีความข้อกำหนดและประกาศเหล่านี้เปลี่ยนไปเปลี่ยนมาไม่คงที่

ในทางกฎหมาย ประกาศผบ.สส. ซึ่งออกตามอำนาจของข้อกำหนด ที่ออกอำนาจของตามมาตรา 9 ของพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ อีกชั้นหนึ่ง จึงไม่อาจกำหนดเงื่อนไขห้ามการชุมนุมที่กว้างขวาง หรือเกินไปกว่าที่มาตรา 9 และข้อกำหนดที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้นได้เขียนเอาไว้ ตัวอย่างเช่น ประกาศผบ.สส. ฉบับที่ 6 ซึ่งออกเมื่อวันที่ 16 กรกฎาคม 2564 ภายใต้ช่วงเวลาของการบังคับใช้ข้อกำหนดฉบับที่ 24 ซึ่งวางเงื่อนไขสำหรับพื้นที่ควบคุมสูงสุดและเข้มงวดห้ามจัดกิจกรรมที่มีผู้เข้าร่วมมากกว่า 50 คน ดังนั้นประกาศผบ.สส. จึงต้องกำหนดเงื่อนไขจำนวนผู้เข้าร่วมกิจกรรมอยู่ที่ 50 คน เช่นกัน แต่ประกาศผบ.สส. ฉบับที่ 6 กลับกำหนดห้ามชุมนุมมากกว่าห้าคน เป็นเงื่อนไขที่เกินไปจากข้อกำหนดฉบับที่ 24 น่าจะเป็นการออกประกาศผบ.สส. โดยไม่มีอำนาจ และไม่ชอบด้วยกฎหมาย

หลักการตีความว่า ประกาศผบ.สส. ต้องไม่ออกเงื่อนไขเกินกว่าข้อกำหนด ถูกรับรองไว้เมื่อวันที่ 10 มีนาคม 2565 ศาลจังหวัดพะเยามีคำพิพากษาในคดีการชุมนุมที่เกิดขึ้นเมื่อวันที่ 27 กรกฎาคม 2563 โดยมีใจความตอนหนึ่งว่า หัวหน้าผู้รับผิดชอบในการแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉินในส่วนที่เกี่ยวกับความมั่นคงไม่มีอำนาจออกข้อกำหนดลักษณะของการชุมนุมที่ต้องห้ามเพิ่มเติมไปจากข้อกำหนดตามมาตรา 9 ประกาศ ผบ.สส. ฉบับลงวันที่ 3 เมษายน 2563 ในส่วนที่ห้ามการชุมนุมจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่มีผลบังคับใช้

อย่างไรก็ดียังมี ประกาศผบ.สส. อีกหลายฉบับท่ีเมื่อเทียบกับข้อกำหนดที่ใช้บังคับอยู่ในช่วงเวลาเดียวกันแล้ว ประกาศผบ.สส. มีเนื้อหาเงื่อนไขเกินไปกว่าข้อกำหนด และน่าจะใช้บังคับไม่ได้ แต่ยังไม่มีแนวคำพิพากษาจากศาลที่ยืนยันหลักการนี้ ส่วนหนึ่งเพราะประกาศของผบ.สส. ได้รับการคุ้มครองตามพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ มาตรา 16 ทำให้ศาลปกครองไม่อาจตรวจสอบการใช้อำนาจได้

ภายใต้การประกาศใช้พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ นายกรัฐมนตรีมีอำนาจออกข้อกำหนดเพื่อสั่งห้ามการชุมนุมได้อยู่แล้ว แต่เมื่อนายกรัฐมนตรียังมอบอำนาจให้ ผบ.สส. ออกประกาศจำกัดการชุมนุมและการทำกิจกรรมได้อีกชั้นหนึ่ง ก็จึงส่งผลให้มีข้อห้ามการชุมนุมที่ออกมามากมาย และสร้างความสับสนให้กับประชาชน เปิดช่องให้ตำรวจมีเครื่องมือมากขึ้นให้เลือกใช้ได้เพื่อสั่งห้ามการชุมนุม และดำเนินคดีกับผู้ชุมนุม

ประกาศของ ผบ.สส. แสดงให้เห็นถึงการใช้อำนาจออกหลักเกณฑ์ควบคุมสิทธิเสรีภาพในการดำเนินกิจกรรมทางการเมืองโดยไม่ได้ผูกพันกับเหตุผลของสถานการณ์แต่ผูกพันกับอำนาจของผู้ออกประกาศ โดยบทบาทของ ผบ.สส. ซึ่งเป็นข้าราชการทหาร ไม่ได้มีความรู้ความเชี่ยวชาญเรื่องการควบคุมและป้องกันการแพร่ระบาดของโรคไวรัสโควิด-19 เพียงแต่อาศัยข้ออ้างในเรื่องของความมั่นคง และอาศัยช่วงเวลาภายใต้กฎหมายพิเศษนี้ควบคุมการแสดงออกของประชาชนตามอำเภอใจ