แก้รัฐธรรมนูญ: เทียบ 20 ฉบับ รัฐธรรมนูญ 2560 ชนะเลิศที่สุดแห่งการแก้ไขยาก

นับตั้งแต่เปลี่ยนแปลงการปกครองในปี 2475 ประเทศไทยมีรัฐธรรมนูญมากถึง 20 ฉบับ เฉลี่ยแล้วฉีกแล้วร่างใหม่ทุกๆ 4 ปีกว่าและโดยส่วนใหญ่ได้มาจากรัฐบาลทหาร ล่าสุดคือ รัฐธรรมนูญ 2560 ยกร่างโดยหัวหน้าทีม มีชัย ฤชุพันธุ์ ว่ากันว่าเป็นสุดยอดแห่งรัฐธรรมนูญที่กำหนดความยากในการแก้ไขไว้ระดับสีแดง ท่ามกลางการรณรงค์เรียกร้องให้มีการแก้ไขจากหลายฝ่ายที่เริ่มดังขึ้นแล้ว

เมื่อการแก้ไขรัฐธรรมนูญกลายเป็นประเด็น การเปรียบเทียบรัฐธรรมนูญทุกฉบับเพื่อดูมาตรฐานการแก้ไขรัฐธรรมนูญก็น่าจะเป็นข้อมูลอันเป็นประโยชน์ที่จะทำให้เห็นภาพรวมของ “กับดัก” รัฐธรรมนูญตลอดเส้นทางประชาธิปไตยของไทย

ในที่นี้จะแบ่งการพิจารณารัฐธรรมนูญทั้ง 20 ฉบับของประเทศไทยเป็น 3 ส่วนหลักคือ 1. ผู้มีสิทธิเสนอแก้ไขคือใคร 2. กระบวนการในการแก้ไขมีขั้นตอนยากง่ายแตกต่างกันอย่างไร 3. การยับยั้งการแก้ไขหลังจากผ่านสภาแล้วมีช่องทางใดบ้าง 

 

1. อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ: รัฐธรรมนูญนี้ท่านได้แต่ใดมา

ก่อนจะไปถึงการแก้ไข เราคงต้องทำความเข้าใจถึงการร่างเสียก่อน เพราะทั้งสองส่วนนี้สัมพันธ์กันอย่างแยกไม่ออก

ในทางทฤษฎีกฎหมายเราเรียกอำนาจในการให้กำเนิดรัฐธรรมนูญว่า อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ ซึ่งในโลกสมัยใหม่นับตั้งแต่สหรัฐอเมริกาประกาศอิสรภาพ และให้กำเนิดรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรในปี 1787 หรือการปฏิวัติฝรั่งเศสในปี 1789 ล้วนอธิบายผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญว่าคือ “ประชาชน” หรือไม่ก็คือ “ชาติ” ซึ่งในที่นั้นมีความหมายเท่ากับประชาชนเช่นกัน โดยมีรูปแบบที่อาจจะเป็นการเลือกผู้แทนประชาชนเข้าไปร่างรัฐธรรมนูญ หรือเลือกผู้แทนเข้าไปยกร่างแล้วกลับมาถามประชาชนใหม่อีกครั้งผ่านการทำประชามติก็ได้ เพื่อออกแบบสังคมการเมืองที่สังคมนั้นๆ ต้องการ

ที่สำคัญ การจะเกิดอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้ต้องอยู่บนพื้นฐานสำคัญ คือ เป็นการรื้อถอนระบอบเก่าแล้วก่อตั้งระเบียบการเมืองใหม่ขึ้นมา ในยุคสมัยใหม่ อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญมีความสำคัญมากเพราะมันทำให้อยู่ในมือมนุษย์ทุกคน โดยเอามันออกมาจากมือของพระเจ้า (ศาสนา) และกษัตริย์ดังที่ระบอบเก่าทั่วโลกเคยเป็นมา 

และนั่นก็ตอบคำถามต่อมาไปในตัวว่า ผู้ที่จะแก้ไขระเบียบการเมืองหรือรัฐธรรมนูญนั้นได้ก็ย่อมต้องเป็นผู้ที่มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ กล่าวให้ถึงที่สุดก็คือ ประชาชนหรือตัวแทนที่ประชาชนเลือก 

ทั้งนี้ ต้องกล่าวไว้ด้วยว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญไม่รวมอยู่ในหลักการแบ่งแยกอำนาจปกติ เป็นอำนาจพิเศษที่แยกออกไปจากอำนาจนิติบัญญัติปกติ (อำนาจในการออกกฎหมาย หรือแก้ไขกฎหมาย) จึงต้องมีขั้นตอนวิธีการที่แตกต่างเพื่อธำรงไว้ซึ่งหลักความเป็นกฎหมายสูงสุดและหลักความแก้ไขได้ยากของรัฐธรรมนูญไว้  

 

รัฐธรรมนูญ 14 ฉบับกำหนดเรื่องการแก้ไข – 6 ฉบับไม่พูดถึง

เมื่อทบทวนเนื้อหาของรัฐธรรมนูญไทย 20 ฉบับที่เกี่ยวกับข้อกำหนดในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ พบว่า มี 14 ฉบับที่พูดเรื่องนี้ นอกนั้นไม่มีการพูดถึงหลักเกณฑ์ในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ

หลังคณะราษฎรทำการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์เป็นระบอบประชาธิปไตย ได้ก่อกำเนิดรัฐธรรมนูญฉบับแรกคือ ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475 อันที่จริงปรีดี พนมยงค์ หนึ่งในคณะราษฎรเคยกล่าวว่า คำว่า “ชั่วคราว” ไม่มีแต่แรก หากแต่เป็นคำที่รัชกาลที่ 7 ทรงเติมเข้ามา ดังนั้น อาจไม่แปลกที่รัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ไม่ได้ตั้งใจจะใช้ชั่วคราวจึงไม่มีการบัญญัติเรื่องการแก้ไขไว้ในนั้น

เรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญปรากฏครั้งแรกในรัฐธรรมนูญฉบับที่ 2 ที่รัชกาลที่ 7 ทรงพิจารณาแก้ไขแล้วส่งกลับคืนให้คณะราษฎรก่อนจะประกาศเป็น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2475 ประกาศใช้ในวันที่ 10 ธันวาคม 2475 

ส่วนรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มาทั้งหมด พบว่า มีห้าฉบับที่ไม่มีการพูดถึงการแก้ไขรัฐธรรมนูญไว้เลย สิ่งที่น่าขันและต้องขีดเส้นใต้ไว้ก็คือ ทุกฉบับที่ไม่มีการกำหนดเรื่องการแก้ไขล้วนแล้วแต่เป็นรัฐธรรมนูญที่ไม่มีความชอบธรรม เนื่องจากเป็นฉบับชั่วคราวที่ประกาศใช้หลังการรัฐประหารทั้งสิ้น ได้แก่

อย่างไรก็ตาม ท่ามกลางการทำรัฐประหารถึง 13 ครั้งในประเทศไทยก็ยังมีรัฐธรรมนูญที่กำเนิดโดยคณะรัฐประหารถึง 3 ฉบับที่กำหนดเรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญไว้ ได้แก่ 

ซึ่งระหว่างบังคับใช้รัฐธรรมนูญฉบับที่ 4 และรัฐธรรมนูญฉบับที่ 19 ซึ่งมีรัฐสภาจากการแต่งตั้งโดยคณะรัฐประหาร มีการแก้ไขเนื้อหาของรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวทั้งสองฉบับ ฉบับละสามครั้งเท่ากัน ซึ่งถือว่าเกือบเป็นรัฐธรรมนูญที่มีการแก้ไขมากครั้งที่สุด เป็นรองเพียงรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2534 ที่มีการแก้ไขหกครั้ง เพื่อให้ร่างรัฐธรรมนูญ 2540 ได้

 

บทบาท ส.ว.แต่งตั้งกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 

ส่วนแรกที่จะชวนดูคือ ใครคือ ผู้มีสิทธิเสนอญัตติในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ

การแก้ไขรัฐธรรมนูญถูกบัญญัติขึ้นครั้งแรกในฉบับที่ 2 (ฉบับ 10 ธันวาคม 2475) โดยได้กำหนดให้ผู้มีสิทธิยื่นแก้ไขรัฐธรรมนูญ ได้แก่ (1) ครม. หรือ (2) ส.ส. เสนอไม่ต่ำกว่า 1 ใน 4 รัฐธรรมนูญฉบับนี้ใช้มาได้ 14 ปีท่ามกลางภาวะลุ่มๆ ดอนๆ หลังเริ่มใช้ระบบรัฐสภาเพราะยังคงมีการแย่งชิงอำนาจกันระหว่างอำนาจเก่ากับอำนาจใหม่ในสังคมไทย 

จนกระทั่งเกิดสงครามโลกครั้งที่ 2 จอมพล ป. พิบูลสงคราม ผู้นำในช่วงนั้นเลือกเข้าข้างญี่ปุ่น เมื่อญี่ปุ่นแพ้สงคราม ขบวนการเสรีไทยที่เคลื่อนไหวใต้ดินโดยเป็นการประณีประนอมร่วมมือกันระหว่างคณะราษฎรสายพลเรือนนำโดย ปรีดี พนมยงค์ กับเจ้านายพระบรมวงศานุวงศ์รวมถึงกลุ่มกษัตริย์นิยมก็ประกาศให้การประกาศสงครามของจอมพล ป. เป็นโมฆะ ทำให้ไทยไม่อยู่ในสถานะผู้แพ้สงคราม ประชาธิปไตยเริ่มเบ่งบานในช่วงสั้นๆ มีการยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ เรียกกันว่า “ฉบับปรีดี” โดยใช้กระบวนการทางรัฐสภาบนเหตุผลที่ว่าเนื้อหาบางส่วนในรัฐธรรมนูญ 2475 ไม่เข้ากับยุคสมัยแล้ว จนออกมาเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่ 3 (ฉบับปี 2489) ถือว่าเป็นฉบับที่ได้รับการยอมรับว่าเป็นประชาธิปไตยมากที่สุด และเริ่มต้นกำหนดให้ ส.ว.มาจากการเลือกตั้งโดยอ้อมแทนการแต่งตั้งแบบเดิม แต่รัฐธรรมูญนี้ก็มีอายุสั้นมากเพียงแปดเดือน 

ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ (2489) กำหนดการแก้ไขรัฐธรรมนูญไว้ด้วยเช่นกันให้ใช้ ครม. หรือ ส.ส. ไม่น้อยกว่า 1 ใน 4 หลังจากนั้นเกิดเหตุการณ์สวรรคตของรัชกาลที่ 8  ซึ่งเป็นจุดมืดดำในประวัติศาสตร์การเมืองไทยจนปัจจุบัน ปรีดีถูกกล่าวหาจนต้องออกนอกประเทศ คณะรัฐประหารนำโดย พล.ท.ผิณ ชุณหะวัณ พ.อ.เผ่า ศรียานนท์ พ.อ.สฤษดิ์ ธนะรัชต์ ขึ้นครองอำนาจ ทำการ “ฉีกรัฐธรรมนูญ” เป็นครั้งแรกและเป็นต้นแบบของคณะรัฐประหารจนปัจจุบัน จากนั้นมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับที่ 4 (ฉบับชั่วคราวปี 2490) เรียกกันว่า รัฐธรรมนูญฉบับใต้ตุ่ม

รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวนี้ (2490) กำหนดให้การแก้ไขรัฐธรรมนูญเพิ่มเติมได้โดยความเห็นชอบของรัฐสภา ซึ่งสภา ณ ขณะนั้นเป็นของคณะรัฐประหารนั่นเอง ถือเป็นต้นกำเนิดการนำอำนาจแก้ไขรัฐธรรมนูญไปอยู่ในมือผู้มีอำนาจที่ไม่ใช่ประชาชน 

จากที่ได้กล่าวนำในข้างต้นว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ดูจะชอบธรรมทางประชาธิปไตยมากที่สุด ผู้ริเริ่มแก้ไขรัฐธรรมนูญควรจะเป็นประชาชนหรือผู้แทนราษฎรซึ่งถือเป็นเจ้าของอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ แต่น้อยคนที่จะรู้ว่าในประเทศไทยนั้นเคยมีรัฐธรรมนูญที่กำหนดให้ ส.ว.ที่มาจากการแต่งตั้งโดยรัฐบาลทหารสามารถเป็นผู้เสนอญัตติในการแก้ไขรัฐธรรมนูญด้วยตนเองได้ โดยกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญสองฉบับคือ

  • ฉบับที่ 5 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2492 กำหนดให้  ส.ว. ไม่ต่ำกว่า 1 ใน 5 เป็นผู้เสนอญัตติแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ รัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นผลผลิตของการรัฐประหารในปี 2490 
  • ฉบับที่ 8 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2511 กำหนดให้ ส.ว. ไม่ต่ำกว่า 1 ใน 5 เป็นผู้เสนอญัตติแก้ไขรัฐธรรมนูญได้เช่นกัน ฉบับนี้ร่างโดยรัฐบาลทหารตั้งแต่ปี 2502 หลังจากที่จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ยึดอำนาจรัฐบาลจอมพล ป. และมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญชั่วคราว ใช้เวลาร่างยาวนานกว่าเก้าปีถึงจะประกาศใช้ได้ 

ในช่วงที่บังคับใช้รัฐธรรมนูญทั้ง 2 ฉบับนี้ ส.ว.ล้วนมาจากการแต่งตั้งโดยคณะรัฐประหารขณะนั้นทั้งสิ้น เรียกได้ว่า ส.ว.ในยุคนั้นไม่มีจุดเกาะเกี่ยวกับอำนาจของประชาชนในประเทศเลย แต่กลับมีสิทธิในการเสนอญัตติแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ 

เราจะให้เห็นภาพชัดเจนมากขึ้นเมื่อนำรัฐธรรมนูญฉบับที่ 16 หรือรัฐธรรมนูญ 2540 ขึ้นมาเปรียบเทียบ รัฐธรรมนูญ 2540 นั้นถูกนับว่าเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่เป็นประชาธิปไตยมากที่สุดฉบับหนึ่งของประเทศไทย เพราะภายหลังเกิดเหตุการณ์พฤษภาคม 2535 บทบาทของทหารในการเมืองได้ลดลงอย่างมากเนื่องจากถูกสังคมต่อต้านอย่างหนัก นำมาซึ่งการรณรงค์ให้มีการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ผ่านกลไกที่เป็นตัวแทนจากประชาชนในการเลือกตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) เนื้อหาในรัฐธรรมนูญ 2540 ยังเปลี่ยนแปลงระบบการเมืองหลายประการ หนึ่งในนั้นคือ การกำหนดให้ ส.ว.มาจากการเลือกตั้งทั้งหมด กระนั้นก็ตาม แม้ ส.ว.ตามรัฐธรรมนูญ 2540 จะมีความชอบธรรมทางประชาธิปไตย แต่หากไปดูอำนาจในการเสนอญัตติแก้ไขรัฐธรรมนูญของรัฐธรรมนูญ 2540 จะพบว่ากำหนดให้ ส.ว.มีสิทธิเพียงรวมกับ ส.ส.ให้ได้ไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของสมาชิกทั้งหมดจากสองสภาฯ จึงจะมีสิทธิเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ แต่ไม่มีสิทธิในการเสนอด้วยตนเอง 

สำหรับรัฐธรรมนูญฉบับถัดมา คือ รัฐธรรมนูญฉบับที่ 10 (ฉบับปี 2517) ซึ่งเกิดภายหลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 สิ้นสุดลง ได้มีการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งนายสัญญา ธรรมศักดิ์ ขึ้นเป็นนายกฯ ต่อมามีประกาศพระบรมราชโองการแต่งตั้งสมัชชาแห่งชาติจำนวน 2,347 คนขึ้นมาเพื่อทำหน้าที่คัดเลือกสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติจำนวน 299 คน ใช้สนามม้านางเลิ้งเป็นที่ประชุม จึงเรียกว่า สภาสนามม้า ยกร่างเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่ 10 ถือว่าเป็นรัฐธรรมนูญที่ร่างขึ้นมาเพื่อยุติการสืบทอดอำนาจ และคืนอำนาจสู่ประชาชนเพื่อแก้วิกฤติการเมืองในขณะนั้นด้วย

รัฐธรรมนูญฉบับนี้ (2517) ตัดสิทธิของ ส.ว.ในการเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญออกไป ผู้มีสิทธิแก้ไขรัฐธรรมนูญเหลือเพียง ครม. หรือ ส.ส.เป็นผู้เสนอ โดยใช้จำนวนไม่ต่ำกว่า 1 ใน 5 เหมือนกับรัฐธรรมนูญฉบับแรกๆ

ต่อมาหลังจากมีการรัฐประหารของ พล.ร.อ.สงัด ชลออยู่ หลังเหตุการณ์ 6 ตุลาคม 2519 ก็มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2519 ซึ่งได้กำหนดให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้เสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ แต่ไม่ให้สิทธิ ส.ส. เนื่องจากไม่มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในขณะนั้น มีเพียงสภาปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน หลังจากนั้นก็มีการรัฐประหารตัวเองอีกหนึ่งครั้ง 

จนกระทั่งการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับที่ 13 (ฉบับปี 2521) ฉบับนี้เป็นผลสืบเนื่องจากเหตุการณ์ 6 ตุลาเช่นกัน ผู้ยกร่างมีปรมาจารย์ทางกฎหมายหลายคน หนึ่งในนั้นคือ มีชัย ฤชุพันธุ์ รัฐธรรมนูญ 2521 ที่มีอายุใช้ 12 ปีกว่า ‘รัฐบาลหอย’ นำโดยเกรียงศักดิ์ ชมะนันท์ มีอายุสั้นเพียง 1 ปีภายใต้รัฐธรรมนูญนี้ จากนั้น พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ ก็ขึ้นมาเป็นนายกรัฐมนตรี สาระสำคัญของรัฐธรรมนูญเป็นการเน้นการสืบทอดอำนาจ ส.ว.มาจากการแต่งตั้ง ประธานวุฒิสภาเป็นประธานรัฐสภา มีอำนาจเหนือสภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภามาจากการแต่งตั้งจำนวนไม่น้อยกว่า 3 ใน 4 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดของสภาผู้แทนราษฎร มีวาระคราวละ 6 ปี สามารถร่วมโหวตเลือกนายกฯ กับ ส.ส.ได้ และนายกฯ ไม่ต้องเป็น ส.ส. ว่ากันว่ามีความคล้ายคลึงกับรัฐธรรมนูญ 2560 มากที่สุดฉบับหนึ่ง

ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ (2521) ได้เปลี่ยนผู้มีสิทธิริเริ่มแก้ไขรัฐธรรมนูญอีกครั้ง เป็น ครม. หรือ ส.ส. ไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 แต่ ส.ส.ที่เสนอญัตติต้องให้พรรคการเมืองที่สังกัดมีมติให้เสนอได้ ซึ่งในสมัยนั้นมีความต้องการเพิ่มบทบาทพรรคการเมืองให้มากขึ้น โมเดลนี้ก็ถูกนำมาใช้ต่อในรัฐธรรมนูญอีกฉบับหนึ่งคือฉบับที่ 15 (ฉบับปี 2534)

สำหรับรัฐธรรมนูญ 2540 ดังที่ได้กล่าวไปบ้างแล้วว่า ได้กำหนดสิทธิของผู้เสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญ คือ ครม. หรือ ส.ส. ไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 หรือ ส.ส. + ส.ว. ไม่น้อยว่า 1 ใน 5 ของสองสภา แต่ ส.ส.ที่เสนอญัตติเรื่องนี้ พรรคจะต้องมีมติให้เสนอได้ด้วย

หลังทักษิณ ชินวัตร ประสบความสำเร็จทางการเมืองอย่างสูง ได้รับการเลือกตั้งถล่มทลาย เป็นผลผลิตจากการออกแบบของรัฐธรรมนูญ 2540 ที่ต้องการสร้างนายกรัฐมนตรีที่เข้มแข็ง ในสมัยที่ 2 ของเขาเกิดการต่อต้านอย่างหนักโดยพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย (พธม.) และเกิดสงครามสีเสื้อระหว่างเหลือง-แดง จากนั้นมีการทำรัฐประหารนำโดย พล.อ.สนธิ บุญยรัตกลิน ในปี 2549 และคณะรัฐประหารได้ให้กำเนิดรัฐธรรมนูญ 2550 ซึ่งนับเป็นครั้งแรกที่นำมาให้ประชาชนลงประชามติด้วยและสามารถผ่านไปได้อย่างเฉียดฉิว

ในรัฐธรรมนูญ 2550 มีการแก้ไขเรื่องผู้มีสิทธิเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญ โดยใช้หลักเหมือนรัฐธรรมนูญ 2540 แต่ได้นำเรื่องของมติพรรคออก เนื่องจากระบอบพรรคการเมืองในยุคนั้นเสื่อมลง และยังเพิ่มสิ่งที่สำคัญมาคือ สิทธิของประชาชน โดยให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่า 50,000 คน สามารถเป็นผู้มีสิทธิริเริ่มญัตติแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ด้วย

หลังจากนั้นมีการรัฐประหาร 2557 โดย คสช. ซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 มีการกำหนดการแก้ไขรัฐธรรมนูญไว้คล้ายกับรัฐธรรมนูญฉบับ 2519 ที่กำหนดให้ ครม. ร่วมกับ คสช. เป็นผู้เสนอ

สุดท้ายในรัฐธรรมนูญฉบับที่ 20 คือ รัฐธรรมนูญ 2560 มีการกำหนดผู้มีสิทธิเสนอญัตติแก้ไขรัฐธรรมนูญเหมือนกับรัฐธรรมนูญ 2550 คือ ให้สิทธิ ครม. หรือ ส.ส.ไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 หรือ  ส.ส.+ส.ว. ไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของทั้งสองสภา แต่ต้องไม่ลืมว่า ส.ว. ตามรัฐธรรมนูญนี้มาจากการแต่งตั้งของ คสช.ทั้งหมด และยังให้สิทธิประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่า 50,000 คนเช่นเดิม

โดยสรุป หากดูเนื้อหาในส่วนของ “ผู้มีสิทธิเสนอแก้ไข” รัฐธรรมนูญ 2560 อาจยังไม่ถือว่าแย่ที่สุด เพราะมีฉบับอื่นๆ ก่อนหน้าที่ขาดความชอบธรรมทางประชาธิปไตยไม่หนีกันนักอยู่หลายฉบับ

 

2. ขั้นตอนพิจารณา: นวัตกรรมของรัฐธรรมนูญ 2560

ส่วนต่อไปที่จะชวนพิจารณาคือ ขั้นตอนพิจารณาแก้ไขรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นสิ่งที่สำคัญมาก ดังที่กล่าวไว้ในเบื้องต้นว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญมีขั้นตอนวิธีการที่แตกต่างจากกระบวนการผ่านร่างกฎหมายทั่วไป เนื่องจากรัฐธรรมนูญต้องมีหลักการ “แก้ได้ยาก” อยู่ด้วย ในรัฐธรรมนูญไทย 20 ฉบับนั้นก็มีพัฒนาการในขั้นตอนการพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญที่น่าสนใจ 

ในช่วงแรกการแก้ไขรัฐธรรมนูญในฉบับที่ 2 (ฉบับ 10 ธันวาคม 2475) กำหนดให้การพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม โดยให้สภาพิจารณาเพียงวาระเดียว ใช้เสียง ส.ส.เห็นชอบไม่ต่ำกว่า 3 ใน 4 หากนับเป็นเปอร์เซ็นต์นั่นคือ 75% ซึ่งถือว่าสูงมาก

ในรัฐธรรมนูญฉบับที่ 3 (ฉบับปี 2489) ได้กำหนดการพิจารณาแก้ไขรัฐธรรมนูญ โดยแบ่งให้มีการพิจารณาทั้งหมด 3 วาระ ดังนี้

  • วาระ 1 ขั้นรับหลักการ ใช้เสียง ส.ส. + ส.ว. เห็นชอบไม่ต่ำกว่า 2 ใน 3 ของทั้งสองสภา 
  • วาระ 2 พิจารณาเรียงลำดับมาตรา ส.ส. + ส.ว. เห็นชอบเอาเสียงข้างมากของสภา 
  • วาระที่ 3 ขั้นสุดท้าย ส.ส. + ส.ว. เห็นชอบไม่ต่ำกว่า 2 ใน 3 ของทั้งสองสภา

โมเดลนี้ได้ลดจำนวนเสียงเห็นชอบจากเดิม 3 ใน 4 ลงมาเป็น 2 ใน 3 หรือคิดเป็น 66.6% และเปลี่ยนการพิจารณาจากวาระเดียวเพิ่มเป็น 3 วาระโดยให้ทั้ง ส.ส. และ ส.ว. ร่วมกันพิจารณา 

โมเดลในรัฐธรรมนูญ 2489 นี้ ถูกนำมาใช้ในรัฐธรรมนูญอีก 3 ฉบับ ได้แก่ ฉบับที่ 5 (ฉบับปี 2492) ฉบับที่ 6 (ฉบับปี 2495) และฉบับที่ 8 (ฉบับปี 2511) 

จนมาเปลี่ยนอีกครั้งในรัฐธรรมนูญฉบับที่ 10 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 โดยได้สร้างโมเดลการพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญขึ้นมาให้มี 3 วาระเช่นเดิม แต่ให้เสียงของสภาที่ต้องเห็นชอบ จากเดิมใช้เสียง ส.ส. และ ส.ว. รวมกันไม่ต่ำกว่า 2 ใน 3 ในวาระที่ 1 และวาระที่ 3 ลดลงมาเป็นเห็นชอบไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่ง หรือ 50% เท่านั้น ซึ่งอาจทำให้พิจารณาแก้ไขได้ง่ายขึ้น 

โมเดลแบบรัฐธรรมนูญ 2517 ถูกนำมาใส่ในรัฐธรรมนูญหลังจากนั้นทุกฉบับ โดยฉบับสุดท้ายที่ใช้เกณฑ์คะแนนเสียงไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งในการพิจารณา 3 วาระ คือ รัฐธรรมนูญ 2550 

หลังการรัฐประหาร 2557 โดย คสช. ฉีกรัฐธรรมนูญ 2550 แล้วให้กำเนิดรัฐธรรมนูญชั่วคราว พ.ศ. 2557 ซึ่งกำหนดการแก้ไขรัฐธรรมนูญไว้คล้ายกับรัฐธรรมนูญฉบับ 2519 ผสมกับรัฐธรรมนูญฉบับ 2475 โดยกำหนดวาระในการพิจารณาเป็นวาระเดียว และผู้พิจารณาแก้ไขคือสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ใช้เสียงไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่ง 

ต่อมา คสช.โดยคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญทำคลอด รัฐธรรมนูญ 2560 ซึ่งหากดูผ่านๆ อาจคิดว่าเหมือนกับโมเดลรัฐธรรมนูญ 2517 ที่ใช้เกณฑ์คะแนนเสียงไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งในการพิจารณา 3 วาระ แต่หากดูรายละเอียดแล้วจะพบว่าในวาระที่ 1 และวาระที่ 3 มีการเพิ่มเงื่อนไขพิเศษที่ถือว่าทำให้เพิ่มความยากในการพิจารณาเข้าไป 

วาระแรก ขั้นรับหลักการ ต้องได้เสียงเห็นชอบไม่น้อยกว่าครึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งสองสภา และมีเงื่อนไขพิเศษ ในจำนวนนี้ต้องได้เสียงเห็นชอบจาก ส.ว. ไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 โดย ส.ว.ทั้งหมดมาจากการแต่งตั้งของ คสช.

วาระที่สอง พิจารณาเรียงลำดับมาตราใช้ ส.ส.+ ส.ว. เอาเสียงข้างมากของทั้งสองสภา และต้องเปิดให้ประชาชนที่เข้าชื่อแสดงความเห็นด้วย

วาระที่สาม เป็นขั้นสุดท้าย ต้องได้รับเสียงเห็นชอบเกินครึ่งหนึ่งของทั้งสองสภา และมีเงื่อนไขพิเศษ ต้องมี ส.ส. จากพรรคที่ไม่มีสมาชิกเป็นรัฐมนตรี, ประธานสภาผู้แทนราษฎรหรือรองประธานสภาผู้แทนราษฎรเห็นชอบด้วย ไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 ของทุกพรรคการเมืองดังกล่าวรวมกัน

จะเห็นได้ว่าการกำหนดเงื่อนไขพิเศษเช่นนี้ไม่เคยมีในประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญไทย ทั้งในเรื่องเสียงของ ส.ว. ไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ในการพิจารณาวาระแรก รวมถึงการกำหนดให้ต้องมี ส.ส. จากพรรคที่ไม่มีสมาชิกเป็นรัฐมนตรี ประธานสภาผู้แทนราษฎร หรือรองประธานสภาผู้แทนราษฎร เห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 ของทุกพรรคการเมืองดังกล่าวรวมกัน ซึ่งพูดง่ายๆ ว่าคือ ฝ่ายค้านทุกพรรคนั่นเอง

ในทางปฏิบัติจะเกิดปัญหาตามมาคือ เมื่อฝ่ายรัฐบาลต้องการจะเสนอแก้รัฐธรรมนูญ ส.ส.พรรคที่กำหนดไว้ในเงื่อนไขส่วนใหญ่คือพรรคฝ่ายค้านอาจจะไม่เห็นด้วย นั่นทำให้รัฐธรรมนูญไม่สามารถแก้ได้เลยด้วยเงื่อนไขพิเศษข้อนี้ ดังนั้น อาจนับได้ว่า นี่เป็นการมองการณ์ไกลอย่างยิ่งของรัฐธรรมนูญที่ คสช.เป็นผู้ให้กำเนิด เพราะต่อให้ในสมัยหน้าพรรคพลังประชารัฐเป็นฝ่ายค้าน และรัฐบาลต้องการแก้ไขรัฐธรรมนูญ พรรคพลังประชารัฐก็ยังสามารถจะเป็นผู้ชี้ขาดการ (ไม่)แก้ไขรัฐธรรมนูญได้

 

3. การยับยั้งการแก้ไขรัฐธรรมนูญ

อีกเรื่องที่เป็นส่วนสำคัญในการผ่านร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญหลังจากผ่านกระบวนการพิจารณาในสภาไปแล้ว คือ การยับยั้งการผ่านร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ

ในประเทศไทยมีกำหนดไว้โดยเฉพาะในเรื่องของการยับยั้งร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญตั้งแต่ในอดีต อาจหายไปอยู่ช่วงหนึ่งจนกลับมาในรัฐธรรมนูญ 2560 

เรื่องการยับยั้งการแก้ไขรัฐธรรมนูญนั้น เริ่มกำหนดชัดเจนครั้งแรกในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2492 โดยกำหนดไว้ในมาตรา 174 กำหนดการแก้ไขรัฐธรรมนูญ
         (1) หากพระมหากษัตริย์ทรงเห็นว่าอาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียสำคัญของประเทศชาติหรือประชาชน อาจจัดให้มีการออกเสียงประชามติว่าเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญนั้นก็ได้
         (2) ประกาศให้มีประชามติ ในพระบรมราชโองการ ภายใน 90 วันนับแต่วันที่นำร่างรัฐธรรมนูญขึ้นทูลเกล้าฯ ถวาย
         (3) ต้องจัดทำประชามติ ภายใน 90 วัน หลังประกาศพระบรมราชโองการ

ในเรื่องนี้ถือว่าเป็นพระราชอำนาจยับยั้งร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญของกษัตริย์โดยตรง ซึ่งกระบวนการนี้จะเกิดหลังจากที่ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญผ่านการพิจารณาของสภาแล้วทูลเกล้าฯ ให้พระมหากษัตริย์พิจารณาร่างนั้น ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงกำหนดให้มีการทำประชามติตามกฎหมายได้ 

การกำหนดอำนาจยับยั้งร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญปรากฏในรัฐธรรมนูญอีก 2 ฉบับคือ ฉบับที่ 8 (ฉบับปี 2511) และ ฉบับที่ 10 (ฉบับปี 2517) ซึ่งมีการกำหนดเนื้อหาไว้เหมือนกัน

ข้อสังเกตที่สำคัญคือ ในประโยคที่ว่า “อาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียสำคัญของประเทศชาติหรือประชาชน” นั้นสามารถตีความได้กว้างขวางขนาดไหนในอดีต 

จากการสืบค้นพบว่า ในระหว่างการบังคับใช้รัฐธรรมนูญที่มีข้อบังคับดังกล่าวทั้ง 3 ฉบับ ไม่เคยมีการทำประชามติเกิดขึ้นในประเทศไทย จึงทำให้ไม่สามารถทราบถึงการตีความข้อความดังกล่าวได้

หลังจากนั้นการทำประชามติเกี่ยวกับร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญก็ได้หายไปจากประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญไทย จนกระทั่งรัฐธรรมนูญ 2560 กลับมามีข้อกำหนดเกี่ยวกับการยับยั้งร่างรัฐธรรมนูญหลังจากผ่านสภา โดยกำหนดวิธีการเพิ่มขึ้นมาเป็นสองแบบ คือ

1) ตามมาตรา 256 (8) กำหนดให้ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญต้องมีการทำประชามติก่อนทูลเกล้าฯ หากเป็นการแก้ไขในเรื่องเหล่านี้

  • หมวด 1 บททั่วไป
  • หมวด 2 พระมหากษัตริย์ 
  • หมวด 15 การแก้ไขรัฐธรรมนูญ
  • เรื่องที่เกี่ยวกับคุณสมบัติ หรือลักษณะต้องห้ามของผู้ดำรงตำแหน่งต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญ
  • เรื่องที่เกี่ยวข้องกับหน้าที่ หรืออำนาจของศาล หรือองค์กรอิสระ
  • เรื่องที่ทำให้ศาลหรือองค์กรอิสระไม่อาจปฏิบัติตามหน้าที่ หรืออำนาจใด 

2) มาตรา 256(9) ก่อนนายกทูลเกล้าฯ 

  • ส.ว.เข้าชื่อกันไม่น้อยกว่า 1 ใน 10
  • ส.ส. เข้าชื่อกันไม่น้อยกว่า 1 ใน 10
  • ส.ส.+ส.ว. เข้าชื่อกันไม่น้อยกว่า 1 ใน 10

ส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาว่าเป็นเรื่องที่ห้ามแก้ หรือเป็นเรื่องที่ต้องทำประชามติหรือไม่ ศาลรัฐธรรมนูญต้องพิจารณาภายใน 30 วัน

จะเห็นได้ว่าในรัฐธรรมนูญ 2560 มีการเพิ่มอำนาจยับยั้งร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ หลังจากที่หายไปจากรัฐธรรมนูญไทยกว่า 40 ปี หากพิจารณาจากที่มาของศาลรัฐธรรมนูญและ ส.ว.แล้ว ทั้งสององค์กรตามรัฐธรรมนูญ 2560 แทบจะไม่ได้มีที่มาจากประชาชนเลย แต่มีสิทธิยับยั้งการแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ แง่นี้ถือว่าเป็นรัฐธรรมนูญที่แก้ไขได้ยากที่สุดในประวัติศาสตร์ไทยก็ว่าได้

 

ข้อห้ามแก้ไขรัฐธรรมนูญเกิดขึ้นในรัฐธรรมนูญปี 2540

ในเรื่องของการกำหนดข้อห้ามในการแก้ไขรัฐธรรมนูญนั้น จากที่ศึกษารัฐธรรมนูญทั้ง 20 ฉบับพบว่า การห้ามแก้ไขรัฐธรรมนูญที่กำหนดเป็นลายลักษณ์อักษรอย่างชัดเจนในรัฐธรรมนูญเกิดขึ้นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญ 2540 โดยกำหนดให้ 

ญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่มีผล 1) เป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือ 2) เปลี่ยนแปลงรูปของรัฐ จะเสนอมิได้ 

ข้อกำหนดนี้มีกำหนดต่อเรื่อยมาในรัฐธรรมนูญ 2550 และรัฐธรรมนูญ 2560 

ข้อสังเกตคือ ในอดีตไม่เคยมีการกำหนดข้อห้ามในการเสนอญัตติแก้ไขรัฐธรรมนูญอย่างชัดเจนในรัฐธรรมนูญทุกฉบับก่อนรัฐธรรมนูญ 2540 มีเพียงมาตรา 1 และมาตรา 2 ของรัฐธรรมนูญทุกฉบับที่จะกำหนดรูปแบบของรัฐและรูปแบบการปกครองเท่านั้น 

ทั้งหมดนี้เป็นผลงานของคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญที่แต่งตั้งโดย คสช. จึงขอจารึกนามไว้ดังนี้

รายนามกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญ 2560

  • มีชัย ฤชุพันธุ์ ประธานกรรมการ
  • สุพจน์ ไข่มุกด์ รองประธานกรรมการ คนที่หนึ่ง
  • อภิชาต สุขัคคานนท์ รองประธานกรรมการ คนที่สอง
  • นรชิต สิงหเสนี โฆษกกรรมการ
  • อุดม รัฐอมฤต โฆษกกรรมการ
  • อมร วาณิชวิวัฒน์ กรรมการ
  • ชาติชาย ณ เชียงใหม่ กรรมการ
  • กีระณา สุมาวงศ์ กรรมการ
  • จุรี วิจิตรวาทการ กรรมการ
  • เธียรชัย ณ นคร กรรมการ
  • ธิติพันธุ์ เชื้อบุญชัย กรรมการ
  • ประพันธ์ นัยโกวิท กรรมการ
  • ภัทระ คำพิทักษ์ กรรมการ
  • ภุมรัตน์ ทักษาดิพงศ์ กรรมการ
  • พลตรี วิระ โรจนวาศ กรรมการ
  • ศุภชัย ยาวะประภาษ กรรมการ
  • อัชพร จารุจินดา กรรมการ
  • พลเอกอัฎฐพร เจริญพานิช กรรมการ
  • ปกรณ์ นิลประพันธ์ เลขานุการกรรมการ คนที่หนึ่ง
  • ธนาวัฒน์ สังข์ทอง เลขานุการกรรมการ คนที่สอง
  • กาญจนารัตน์ ลีวิโรจน์ ที่ปรึกษาประจำคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ
  • เจษฎ์ โทณะวณิก ที่ปรึกษาประจำคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ
  • สมคิด เลิศไพฑูรย์ ที่ปรึกษาประจำคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ
  • วุฒิสาร ตันไชย ที่ปรึกษาประจำคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ
  • ศาสตราจารย์พิเศษ หม่อมหลวง ไกรฤกษ์ เกษมสันต์ ที่ปรึกษาประจำคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ
  • ศาสตราจารย์พิเศษ วิชา มหาคุณ ที่ปรึกษาประจำคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ
  • อธิคม อินทุภูติ ที่ปรึกษาประจำคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ 
You May Also Like
อ่าน

ข้าราชการลาออกชั่วคราวเพื่อลงสมัคร สว. 67 ได้

กฎหมายหลายฉบับได้เปิดช่องให้ข้าราชการปัจจุบันสามารถลาออกเพื่อสมัครเป็น สว. ได้โดยมีผลทันทีนับแต่วันที่ยื่นลาออก และหากไม่ได้รับการเลือกเป็น สว. ก็ยังมีทางเลือกสามารถกลับไปรับราชการได้ตามเดิมเช่นกัน
อ่าน

ลาออกสมาชิกพรรค ไปสมัคร สว. 67 ต้องทำยังไง?

สำหรับการสมัคร สว. ชุดใหม่ ที่จะเริ่มสมัครได้เร็วสุดในช่วงกลางเดือนพฤษภาคม 2567 มีการกำหนดไว;jkผู้สมัคร สว. ทุกคนจะต้องไม่สังกัดพรรคการเมือ สำหรับผู้ที่อยากสมัคร สว. ที่ยังคงเป็นสมาชิกพรรคการเมืองอยู่ หากต้องการลาออกจากพรรคการเมืองต้องทำอย่างไร ชวนดูวิธีการลาออกสมาชิกพรรคการเมือง