3 ปี ประชามติ: คสช. ร่างรัฐธรรมนูญอย่างไรให้ตัวเองอยู่ต่อหลังเลือกตั้ง

3 ปี ประชามติ: คสช. ร่างรัฐธรรมนูญอย่างไรให้ตัวเองอยู่ต่อหลังเลือกตั้ง

เมื่อ 7 ส.ค. 2562
ย้อนกลับไปเมื่อวันที่ 7 สิงหาคม 2559 ในตอนนั้น คณะรักษาความสงบแห่งชาติได้จัดให้มีการออกเสียงประชามติร่างรัฐธรรมนูญ ที่คสช. เป็นคนจัดทำโดย 'อ้อม' ผ่านคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญที่คสช. เป็นคนแต่งตั้ง และในทันทีที่ได้เห็นร่างรัฐธรรมนูญ สังคมไทยก็พอจะเห็นเค้าลางของความพยายามในการ 'สืบทอดอำนาจ' ของคสช. ผ่านการเขียนรัฐธรรมนูญ ซึ่งพอจะสรุปเป็นข้อๆ ได้ อย่างน้อย 7 ข้อ ดังนี้
 
หนึ่ง ให้ คสช. ยังอยู่ แม้ร่างรัฐธรรมนูญผ่านประชามติ
 
ในหมวดบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ มาตรา 265 ระบุว่า ให้ คสช. อยู่ในตำแหน่งต่อไปจนกว่าจะมีคณะรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกตั้ง โดยระหว่างนี้ คสช. ยังคงมีอำนาจตามรัฐธรรมนูญชั่วคราวฯ ปี 2557 โดยเฉพาะอำนาจพิเศษอย่าง "มาตรา 44" อีกทั้ง บรรดาประกาศและคำสั่ง คสช. ที่เคยประกาศใช้ก็จะยังมีผลต่อไป ตราบที่รัฐบาลชุดใหม่ไม่ได้ออกพระราชบัญญัติมายกเลิก
 
ด้วยบทบัญญัติดังกล่าว ทำให้คสช. มีความได้เปรียบในช่วงการเลือกตั้ง ไม่ว่าจะเป็นการใช้อำนาจตามมาตรา 44 แก้ไขกติกาการเลือกตั้ง เช่น ออกประกาศ คสช. ห้ามพรรคการเมืองเคลื่อนไหวทางการเมืองและกว่าจะ “ปลดล็อก” พรรคการเมืองก็เหลือเวลาประมาณ 3 เดือน ก่อนการเลือกตั้งเท่านั้น หรือ การใช้มาตรา 44 เปลี่ยนเขตเลือกตั้งที่ทับซ้อนกับพื้นที่ยุทธศาสตร์ของพรรคพลังประชารัฐในบางจังหวัดอีกด้วย
 
นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญยังให้สถานะ “รัฐบาลพิเศษ” แก่คสช. เพราะปกติแล้วก่อนการเลือกตั้ง รัฐบาลทั่วไปจะต้องลดสถานะเป็น “รัฐบาลรักษาการ” ถูกจำกัดอำนาจลง เช่น ห้ามก่อภาระผูกพันคณะรัฐมนตรีชุดต่อไป และห้ามใช้ทรัพยากรของรัฐให้เกิดผลในการเลือกตั้ง เป็นต้น แต่บทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ สร้างข้อยกเว้นให้กับรัฐบาลของ คสช. มีอำนาจเต็มรูปแบบ ทำให้ช่วงโค้งสุดท้ายของการเลือกตั้ง รัฐบาล คสช. อนุมัติงบประมาณกว่า 8 หมื่นล้านบาท อ้างว่าแจกของขวัญปีใหม่ให้กับประชาชน ให้เงินผ่านบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ และอุ้มราคาสินค้าเกษตร เป็นต้น
 
สอง ให้ ส.ว. ชุดแรกมาจากการคัดเลือกของคสช.
 
ในบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ มาตรา 269 กำหนดให้สมาชิกวุฒิสภาในวาระเริ่มแรก (ส.ว.ชุดแรก) มีทั้งหมด 250 คน ซึ่งมาจากการคัดเลือกของ คสช. และมาจาก ส.ว.โดยตำแหน่งที่เป็นผู้บัญชาการเหล่าทัพต่างๆ 6 คน ได้แก่ ปลัดกระทรวงกลาโหม ผู้บัญชาการทหารสูงสุด ผู้บัญชาการทหารบก ผู้บัญชาการทหารเรือ ผู้บัญชาการทหารอากาศ และผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ โดย ส.ว. ชุดนี้จะมีวาระดำรงตำแหน่ง 5 ปี และมีอำนาจกำกับดูแลให้รัฐบาลชุดใหม่ต้องทำตามยุทธศาสตร์ชาติ 
 
อีกทั้ง ในตอนออกเสียงประชามติ ยังมี "คำถามพ่วง" เพิ่มเติมอีกข้อหนึ่ง ซึ่งเกี่ยวข้องกับอำนาจของ ส.ว. ที่พอจะสรุปใจความคำถามได้ว่า เห็นด้วยหรือไม่กับการให้ ส.ว. 250 คน ที่มาจากการคัดเลือกของ คสช. ลงมติเลือกนายกรัฐมนตรี ร่วมกับ ส.ส. ที่มาจากการเลือกตั้ง
 
ทั้งนี้ เมื่อให้ ส.ว. ร่วมเลือกนายกฯ กับ ส.ส. ได้ ทำให้ ส.ว. กลายเป็นตัวแปรสำคัญในเลือกนายกฯ เนื่องจากรัฐธรรมนูญกำหนดให้มี ส.ส. 500 คน และ ส.ว. 250 คน รวมสมาชิกทั้งสองสภา 750 คน และการลงมติเห็นชอบนายกฯ ต้องใช้เสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของสองสภา หรือ 376 เสียง ดังนั้น หาก ส.ว. ร่วมกับ ส.ส. อีกเพียง 126 คน ก็สามารถเลือกนายกฯ ได้แล้ว และเมื่อถึงการเลือกนายกฯ ทาง ส.ว. ก็ไม่แตกแถว ออกเสียงให้ พล.อ. ประยุทธ์ 249 เสียง (พรเพชร วิชิตชลชัย งดออกเสียงเนื่องจากเป็นรองประธานรัฐสภา) ร่วมกับพรรคร่วมรัฐบาลเป็น 500 เสียง 
 
สาม ให้ นายกฯ ไม่ต้องมาจากการเลือกตั้ง
 
รัฐธรรมนูญปี 2560 ไม่ได้กำหนดคุณสมบัตินายกฯ ให้ต้องเป็น ส.ส. ต่างจากรัฐธรรมนูญตั้งแต่ปี 2540 และ 2550 ซึ่งโดยธรรมเนียม "ว่าที่นายกฯ" ของแต่ละพรรคการเมืองจะเป็น ส.ส. บัญชีรายชื่อลำดับหนึ่งของพรรคนั้น แต่รัฐธรรมนูญปี 2560 กำหนดกติกาใหม่ให้พรรคการเมืองเสนอชื่อ "ว่าที่นายกฯ" ของพรรคไม่เกิน 3 รายชื่อ แยกออกมาอีกบัญชีหนึ่ง โดย "นายกฯ ในบัญชี" ไม่จำเป็นต้องลงสมัครรับเลือกตั้ง ส.ส.
 
แม้ว่ารายชื่อ “นายกฯ ในบัญชี” จะต้องประกาศก่อนการเลือกตั้ง แต่พวกเขาจะลงสู่สนามเลือกตั้งเพื่อหาเสียงหรือไม่ก็ได้ ทำให้ระหว่างเลือกตั้ง พล.อ. ประยุทธ์ ซึ่งเป็น “นายกฯ ในบัญชี” ของพรรคพลังประชารัฐ ไม่ได้ร่วมหาเสียงกับพรรคเลย จนใกล้วันเลือกตั้งจึงขึ้นปราศัยใหญ่ 1 ครั้ง โดยระหว่างนั้นก็ยังคงดำรงตำแหน่งนายกฯ และหัวหน้า คสช. ไปด้วย และเมื่อเลือกตั้งเสร็จและมีการประชุมรัฐสภาเพื่อเลือกนายกฯ พรรคประชารัฐก็เสนอชื่อ พล.อ.ประยุทธ์ เป็นนายกฯ ในที่สุด 
 
นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญยังมี “กลไกพิเศษ” เปิดทางให้มีนายกฯ คนนอกได้อีกด้วยสำหรับ 5 ปีแรกของรัฐสภา หากที่ประชุมรัฐสภาไม่สามรถเลือกนายกฯ ได้ โดยให้ ส.ส. และ ส.ว. ไม้น้อยกว่ากึ่งหนึ่ง หรือ 376 เสียง เสนอให้ยกเลิกรายชื่อ “นายกฯ ในบัญชี” ของแต่ละพรรค แล้วใช้เสียงไม่น้อยกว่า 2 ใน 3 ของรัฐสภา หรือ 500 เสียง เสนอชื่อใครก็ได้ให้เป็นนายกฯ จากนั้นจึงลงมติเห็นชอบอีกครั้งหนึ่ง แม้ว่ากลไกนี้จะไม่ถูกใช้ เพราะ ที่ประชุมรัฐสภาเลือก พล.อ. ประยุทธ์ จากบัญชีของพรรคพลังประชารัฐสำเร็จ แต่ต้องไม่ลืมว่าการเลือกตั้งต่อไป กลไกพิเศษนี้ก็ยังอยู่ ถ้าไม่มีการแก้รัฐธรรมนูญ 
 
สี่ ระบบเลือกตั้งแบบบัตรใบเดียว ตัดที่นั่งพรรคใหญ่
 
รัฐธรรมนูญ ปี 2560 ได้เปลี่ยนมาใช้ระบบการเลือกตั้งแบบใหม่ ที่มีชื่อว่า "ระบบจัดสรรปันส่วนผสม" โดยระบบการเลือกตั้งดังกล่าว จะใช้บัตรเลือกตั้งเพียงใบเดียว แต่ใช้เป็นคะแนนในการเลือกทั้ง ส.ส. แบบแบ่งเขตและแบบบัญชีรายชื่อ ซึ่งระบบเลือกตั้งดังกล่าวทำให้พรรคที ส.ส.แบบแบ่งเขตมาก มีโอกาสได้ ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อน้อยล ดังเช่นที่เกิดกับพรรคเพื่อไทยในการเลือกตั้ง ปี 2562 ที่ไม่ได้ ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อแม้แต่คนเดียว 
 
อีกทั้ง ระบบเลือกตั้งดังกล่าวยังทำให้ พรรคการเมืองขนาดกลาง ที่มีฐานเสียงในท้องถิ่น ได้ ส.ส. จากระบบบัญชีรายชื่อเพิ่มขึ้น ยกตัวอย่าง พรรคภูมิใจไทยที่ได้ ส.ส.เพิ่มขึ้น 24 ที่นั่ง จากการเลือกตั้งเมื่อปี 2554
 
อย่างไรก็ดี ระบบเลือกตั้งดังกล่าวทำให้ไม่มีพรรคการเมืองใดครองเสียงข้างมากเด็ดขาด และด้วยระบบเลือกตั้งที่ไปเพิ่มที่นั่งให้พรรคขนาดกลาง ทำให้พรรคขนาดกลางมีอำนาจต่อรองในการจัดตั้งรัฐบาลสูง ด้วยเหตุนี้จึงทำให้การจัดตั้งรัฐบาลเป็นเรื่องยาก ใช้เวลานาน และรัฐบาลกลายเป็นรัฐบาลผสมหลายพรรคไม่มีเอกภาพในการบริหารงานหรือดำเนินนโยบาย อันจะเห็นได้จากการแบ่งกระทรวงสำคัญให้กับพรรคร่วมรัฐบ
 
ยิ่งไปกว่านั้น ด้วยระบบเลือกตั้งดังกล่าว ทำให้ จำนวน ส.ว. ที่มาจากการคัดเลือกโดยคสช. ครองเสียงข้างมากที่สุดในสภา เพราะมีเสียงเป็นครึ่งหนึ่งของสภาผู้แทนราษฎร และกลายเป็นตัวแปรสำคัญในการเลือกนายกรัฐมนตรี
 
ห้า องค์กรอิสระอยู่เหนือตัวแทนประชาชน
 
ตามรัฐธรรมนูญใหม่ มีการเพิ่มอำนาจให้กับองค์กรอิสระและศาลรัฐธรรมนูญเพื่อควบคุมสภาและรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง โดยมีการกำหนดให้องค์กรอิสระสามารถยื่นเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยได้ว่า รัฐมนตรีคนใดขาดคุณสมบัติ อาทิ ไม่มี "ความซื่อสัตย์สุจริต" เป็นที่ประจักษ์ หรือฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตาม "มาตรฐานทางจริยธรรม" ที่องค์กรอิสระและศาลรัฐธรรมนูญจะเขียนขึ้น นอกจากนี้ ยังมีกลไกควบคุมอื่นๆ อีก เช่น ให้ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินควบคุมการใช้จ่ายของรัฐบาลให้เป็นไปตาม "กฎหมายว่าด้วยวินัยทางการเงินการคลัง" ซึ่งรัฐบาล คสช. และสนช. จะเขียนขึ้น
 
ยิ่งไปกว่านั้น ตลอดห้าปีหลังการรัฐประหาร คสช. ได้เข้าไปเกี่ยวข้องกับการแต่งตั้งองค์กรอิสระทุกองค์กร บางองค์กรแต่งตั้งใหม่ยกชุด เช่น กกต. คณะกรรมการสิทธิฯ และมีบางองค์กรแต่งตั้งบางส่วนแต่ก็เป็นเสียงข้างมากในองค์กรอิสระ เช่น ศาลรัฐธรรมนูญ ดังนั้น การทำหน้าที่ขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ จึงถูกครหาว่า ทำงานไปในทิศทางที่ตอบสนองผลประโยชน์ของคสช.
 
หก รัฐธรรมนูญแก้ไขยากกว่ารัฐธรรมนูญทุกฉบับ
 
รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ได้กำหนดให้การแก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นเรื่องที่ทำได้ยาก โดยเฉพาะภายในห้าปีแรกนับตั้งแต่รัฐธรรมนูญประกาศใช้ เนื่องจากในการพิจารณาเห็นชอบการแก้ไขรัฐธรรมนูญจำเป็นจะต้องอาศัยเสียงของ ส.ว. ที่มาจากการคัดเลือกของคสช. ทั้งในวาระรับหลักการ และวาระเห็นชอบให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 และในชั้นเห็นชอบการแก้ไขรัฐธรรมนูญวาระสุดท้ายต้องได้รับเสียงเห็นชอบไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 ของพรรคการเมืองที่ไม่มีสมาชิกเป็นรัฐมนตรี ประธานสภา หรือรองประธานสภา
 
อีกทั้ง การแก้ไขที่เป็นการแก้ไขเกี่ยวกับหมวด 1 บททั่วไป หมวด 2 พระมหากษัตริย์ หรือหมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หรือเกี่ยวกับคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามของผู้ดำรงตำแหน่งต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญ หรือเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของศาลหรือองค์กรอิสระ หรือเรื่องที่ทำให้ศาลหรือองค์กรอิสระไม่สามารถทำหน้าที่ได้ ให้จัดทำประชามติก่อน หากผลประชามติเห็นชอบ จึงจะสามารถประกาศใช้ได้
 
เจ็ด คสช. สถาปนาอำนาจนำทางเศรษฐกิจและการเมือง
 
รัฐธรรมนูญ 2560 กำหนดให้ยุทธศาสตร์ชาติเป็นวาระเร่งด่วนที่ต้องจัดทำให้เสร็จภายในรัฐบาล คสช. โดยขั้นตอนการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ ถูกกำหนดไว้ตาม พ.ร.บ.การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ โดยกำหนดให้รัฐบาล คสช. นำโดย พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็นต้นสายของทุกอย่าง เริ่มตั้งแต่การแต่งตั้งคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ ที่ พล.อ.ประยุทธ์ เป็นประธานตามตำแหน่ง และมีคณะกรรมตามตำแหน่งรวมแล้ว 18 คน ซึ่งคณะกรรมการตามตำแหน่งหลายตำแหน่งก็เป็นบุคคลที่ใกล้ชิดกับคสช. เช่น ผู้นำเหล่าทัพ ซึ่งควบตำแหน่งเป็น ส.ว. ด้วย
 
อีกทั้ง ในสัดส่วนของคณะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ พล.อ.ประยุทธ์ ในฐานประธานคณะกรรมการยุทธศาสตร์ ได้ดำเนินการแต่งตั้งไปแล้ว 12 ตำแหน่ง ซึ่งคณะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิจะมีวาระการดำรงตำแหน่งถึง 5 ปี และการเปลี่ยนตัวผู้ทรงคุณวุฒิที่ได้รับการแต่งตั้งก็เป็นเรื่องยาก รายชื่อของคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ เต็มไปด้วยคนที่เคยทำงานให้กับ คสช. และมีตำแหน่งในรัฐบาลชุดนี้ เช่น คสช., รมต., สนช., ป.ย.ป. และคณะกรรมการโครงการประชารัฐ 
 
บุคคลในเครือข่ายเดียวกันเหล่านี้ จะมีบทบาทในการวางแผนยุทธศาสตร์ให้ทุกรัฐบาลเดินตาม หากรัฐบาลไม่ทำตามจะมีบทลงโทษ คือ ให้ ครม. พ้นไปจากหน้าที่ และถูกเพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้ง หรือสิทธิเลือกตั้งไม่เกิน 10 ปี โดยผู้ที่ถูกเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งจะไม่มีสิทธิดำรงตำแหน่งทางการเมืองอีกต่อไป 
 
หรือพูดง่ายๆ ว่า ภายใต้โครงการอำนาจดังกล่าวจะเป็นการสถาปนาให้คสช. มี 'อำนาจนำ' หรืออำนาจในการกำหนดทิศทางเศรษฐกิจและการเมืองของประเทศ ไม่ว่าคสช. จะได้เป็นรัฐบาลเองหรือไม่ก็ตาม