“ยกเว้นความรับผิด-ไม่ให้ขึ้นศาลปกครอง” ลักษณะสำคัญของอำนาจพิเศษตาม คำสั่งหัวหน้า คสช.

 

อำนาจพิเศษที่เบ็ดเสร็จ อาจนำไปสู่การทำอะไรก็ได้โดยไม่ต้องกังวลว่าจะต้องรับผิดจากการกระทำนั้น และจะจริงอย่างที่​ ลอร์ดแอกตัน (Lord Acton) นักประวัติศาสต์ชาวอังกฤษ กล่าวหรือไม่ว่า

 

“อำนาจมักจะฉ้อฉล และอำนาจเบ็ดเสร็จย่อมฉ้อฉลสุดประมาณ" 
("Power tends to corrupt, and absolute power corrupts absolutely) 

คณะรักษาความสงบเเห่งชาติ (คสช.) มีอำนาจพิเศษลักษณะนี้ที่เรียกว่า “มาตรา 44” และ “อำนาจรัฏฐาธิปัตย์” ที่สามารถใช้อำนาจออกคำสั่งแทนฝ่ายบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการ ได้อย่างเบ็ดเสร็จโดยไม่ถูกตรวจสอบถ่วงดุลใดๆทั้งสิ้น โดยออกมาในรูปแบบของคำสั่ง/ประกาศ คสช. และคำสั่งหัวหน้า คสช. 
นอกจากคสช.จะใช้อำนาจเหล่านี้ออกกฎหมายและสนองนโยบายของตนแล้ว คสช. ยังออกคำสั่งหัวหน้า คสช. อย่างน้อย 4 ฉบับ เพื่อมอบอำนาจพิเศษที่มีลักษณะเบ็ดเสร็จ ไม่ต้องถูกตรวจสอบถ่วงดุลให้แก่เจ้าหน้าที่ทหาร เรียกได้ว่าเป็นการ ‘ให้ทหารใช้อำนาจโดยไม่ต้องรับผิด’ 
ตามปกติ ประชาชนมีกลไกปกป้องการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่รัฐ
โดยปกติแล้ว กฎหมายมีกลไกปกป้องสิทธิของประชาชนเมื่อเจ้าหน้าที่รัฐใช้อำนาจในทางที่ไม่ถูกต้อง หรือใช้อำนาจเกินขอบเขต เพื่อป้องกันไม่ให้เจ้าหน้าที่รัฐใช้อำนาจตามอำเภอใจจนลุแก่อำนาจ เช่น ภายใต้พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 (วิ.ปฏิบัติ) เมื่อเจ้าหน้าที่ออกคำสั่งต่อประชาชน หรือที่เรียกว่า “คำสั่งทางปกครอง” วิ.ปฏิบัติกำหนดเงื่อนไขมากมาย เช่น เจ้าหน้าที่ต้องระบุเหตุผล ต้องให้โอกาสประชาชนโต้เเย้ง ต้องให้ประชาชนมีสิทธิอุทธรณ์คำสั่งได้ ฯลฯ
หากประชาชนไม่เห็นด้วยต่อคำสั่งก็มีสิทธิยื่นเรื่องไปที่ศาลปกครอง หรือ หากประชาชนได้รับความเสียหาย เช่น ทรัพย์สินของประชาชนถูกทำลาย หรือ ได้รับบาดเจ็บต่อร่างกาย ก็สามารถไปฟ้องต่อศาลปกครอง สามารถเรียกร้องเอาค่าเสียหายได้ หรือถ้าการะทำของเจ้าหน้าที่เข้าข่ายความผิดอาญา ก็ถูกฟ้องต่อศาลอาญาเพื่อลงโทษได้ และถ้าหากตรวจสอบแล้วพบว่า เจ้าหน้าที่ทำผิดทางวินัยด้วย ก็จะถูกลงโทษทางวินัยไปตามกฎระเบียบอีก 
ซึ่งศาลปกครอง เป็นศาลที่ถูกออกแบบมาให้พิจารณาคดีข้อพิพาทระหว่าง "รัฐ" กับ "ประชาชน" ซึ่งมีกระบวนการพิจารณาที่คำนึงถึงความได้เปรียบเสียเปรียบของคู่ความทั้งสองฝ่ายที่สถานะทางกฎหมาย และความสามารถในการต่อสู้คดีไม่เท่าเทียมกันตั้งแต่แรก ศาลปกครองจึงเป็นเหมือนกลไกค้ำยันให้ประชาชนไม่อาจถูกรังแกจากเจ้าหน้าที่รัฐได้ง่ายๆ 
ที่มาภาพ null0
คำสั่งหัวหน้า คสช. 3 ฉบับยกเว้นความผิดของเจ้าหน้าที่ อ้างพ.ร.ก.ฉุกเฉิน
เกือบจะกลายเป็นเรื่องปกติไปเสียแล้ว เมื่อในยุค คสช. มีการออกคำสั่งหัวหน้า คสช. อย่างน้อย 4 ฉบับ ได้แก่ ฉบับที่ 3/2558 ฉบับที่ 13/2559 ฉบับที่ 41/2559 และฉบับที่ 5/2560 ในประเด็นแตกต่างกัน แต่ทั้งหมดมีสิ่งร่วมกัน คือ ยกเว้นความรับผิดของเจ้าหน้าที่ ให้เจ้าหน้าที่ที่ปฏิบัติงานตามคำสั่งได้รับการคุ้มครองเป็นพิเศษ
คำสั่งหัวหน้าคสช.ฉบับที่ 3/2558, 13/2559 และ 5/2560 เขียนเรื่องการยกเว้นความรับผิดของเจ้าหน้าที่แบบไม่เห็นชัดตรงไปตรงมามากนัก แต่เขียนโดยอ้างอิงกับหลักการยกเว้นความผิดผิดใน มาตรา 16 และ 17 แห่งพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 หรือ "พ.ร.ก.ฉุกเฉิน"
คำสั่งหัวหน้า คสช. ฉบับที่ 3/2558 ที่กำหนดให้ทหารเข้ามามีอำนาจบุกค้น จับกุม สอบสวน เรียกรายงานตัว และคุมขังบุคคลในคดีการเมืองได้ มีข้อ 13 และ 14 เขียนว่า 
            "ข้อ 13 การกระทําตามคําสั่งนี้ไม่อยู่ในบังคับของกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการ ทางปกครอง และกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดปกครอง
            ข้อ 14 เจ้าพนักงานรักษาความสงบเรียบร้อยและผู้ช่วยเจ้าพนักงานรักษาความสงบเรียบร้อยที่กระทําการไปตามอํานาจหน้าที่โดยสุจริต ไม่เลือกปฏิบัติ และไม่เกินสมควรแก่เหตุหรือไม่เกินกว่ากรณีจําเป็น ย่อมได้รับความคุ้มครองตามมาตรา 17 แห่งพระราชกําหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 แต่ไม่ตัดสิทธิผู้ได้รับความเสียหายที่จะเรียกร้องค่าเสียหายจากทางราชการตามกฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่"
คำสั่งหัวหน้า คสช. ฉบับที่ 13/2559 ที่กำหนดให้ทหารเข้ามามีอำนาจบุกค้น จับกุม สอบสวน เรียกรายงานตัว และคุมขังบุคคลในคดี 27 ฐานความผิด เพื่อการปราบปรามกลุ่มผู้มีอิทธิพล มีข้อ 13 และ 14 เขียนว่า  
            "ข้อ 8 การกระทําตามคําสั่งนี้ไม่อยู่ในบังคับของกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองและกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
            ข้อ 9 เจ้าพนักงานป้องกันและปราบปรามและผู้ช่วยเจ้าพนักงานป้องกันและปราบปรามที่กระทําการไปตามอํานาจหน้าที่โดยสุจริต ไม่เลือกปฏิบัติ และไม่เกินสมควรแก่เหตุหรือไม่เกินกว่ากรณีจําเป็น ย่อมได้รับความคุ้มครองตามมาตรา 17 แห่งพระราชกําหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 แต่ไม่ตัดสิทธิผู้ได้รับความเสียหายที่จะเรียกร้องค่าเสียหายจากทางราชการตามกฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่"
คำสั่งหัวหน้า คสช. ฉบับที่ 5/2560 ที่กำหนดให้ คสช. มีอำนาจประกาศ "พื้นที่ควบคุม" เพื่อให้อำนาจพิเศษแก่เจ้าหน้าที่เข้าปฏิบัติงาน และใช้กับการบุกวัดพระธรรมกาย มีข้อ 7 และ 8 เขียนว่า
            "ข้อ 7 การกระทําตามคําสั่งนี้ไม่อยู่ในบังคับของกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองและกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
            ข้อ 8 ให้นํามาตรา 17 แห่งพระราชกําหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉินพ.ศ. 2548 มาใช้บังคับกับพนักงานเจ้าหน้าที่ตามคําสั่งนี้"
การจะทำความเข้าใจหลักการยกเว้นความรับผิด ตามอำนาจพิเศษเหล่านี้ จึงต้องเปิดดู มาตรา 17 ของ พ.ร.ก.ฉุกเฉินประกอบอีกชั้นหนึ่ง ซึ่งมาตรา 17 เขียนว่า
            "มาตรา 17  พนักงานเจ้าหน้าที่และผู้มีอำนาจหน้าที่เช่นเดียวกับพนักงานเจ้าหน้าที่ตามพระราชกำหนดนี้ไม่ต้องรับผิดทั้งทางแพ่ง ทางอาญา หรือทางวินัย เนื่องจากการปฏิบัติหน้าที่ในการระงับหรือป้องกันการกระทำผิดกฎหมาย หากเป็นการกระทำที่สุจริต ไม่เลือกปฏิบัติ และไม่เกินสมควรแก่เหตุหรือไม่เกินกว่ากรณีจำเป็น แต่ไม่ตัดสิทธิผู้ได้รับความเสียหายที่จะเรียกร้องค่าเสียหายจากทางราชการตามกฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่"
คำสั่งฯ เหล่านี้ปลดล็อกความรับผิดของเจ้าหน้าที่ทั้งปวง ไม่ต้องรับผิดทางอาญา ทางแพ่ง หรือทางวินัย แม้จะเขียนเงื่อนไขเอาไว้ว่า การได้รับยกเว้นความผิดนั้น เฉพาะกรณีที่กระทำการโดยไม่สุจริต เลือกปฏิบัติ และเกินสมควรเเก่เหตุไม่เกินกว่ากรณีจำเป็น แต่ความผิดโดยทั่วไปก็ต้องเกิดจากการกระทำที่ไม่สุจริตอยู่แล้ว และการจะพิสูจน์ว่าได้กระทำโดยสุจริตหรือไม่ เป็นการเลือกปฏิบัติหรือไม่ เป็นกรณีเกินสมควรหรือไม่ ก็ต้องไปต่อสู้กันถึงรายละเอียดของแต่ละกรณีในชั้นศาล แต่การเขียนยกเว้นความรับผิดไว้ล่วงหน้า มีแนวโน้มที่การกระทำอาจไม่ถูกดำเนินคดีถึงชั้นศาลเลยก็ได้ 
นอกจากนี้การเขียนว่า การกระทำของเจ้าหน้าที่ไม่ต้องอยู่ภายใต้กฎหมายว่าด้วยกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง กฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาลปกครอง และวิธีพิจารณาคดีปกครอง ก็คือ การตัดอำนาจศาลปกครองออก ทำให้เมื่อเจ้าหน้าที่ใช้อำนาจ ประชาชนจะไปฟ้องต่อศาลปกครองไม่ได้ ซึ่งประชาชนยังอาจยื่นฟ้องคดีต่อศาลแพ่งได้อยู่ โดยที่กระบวนการของศาลแพ่งไม่ได้ออกแบบมาเหมาะสมกับคดีระหว่างประชาชนกับรัฐ และด้วยบทบัญญัติที่ตัดความรับผิดของเจ้าหน้าที่ไว้แล้ว จึงยิ่งยากที่ประชาชนจะหวังความยุติธรรมจากกระบวนการของศาลได้ 
คำสั่งหัวหน้า คสช. คุ้มครอง กสทช. ให้อำนาจปิดสื่ิอเต็มที่
เดือนเมษายน 2559 กสทช. สั่งปิดช่องพีซทีวี และทีวี 24 เป็นเวลา 7 วัน ทำให้ผู้บริหารสถานีทั้งสองแห่งยื่นฟ้องศาลปกครองให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าว ต่อมาวันที่ 16 กรกฎาคม 2559 แต่ก่อนหน้าคำสั่งของศาลปกครองเล็กน้อย วันที่ 14 กรกฎาคม 2559 หัวหน้า คสช. ใช้อำนาจมาตรา 44 ออกคำสั่งที่ 41/2559 ให้อำนาจเพิ่มพิเศษแก่ กสทช. เป็นผู้วินิจฉัยกรณีที่สื่อนำเสนอเนื้อหาขัดต่อ ประกาศของ คสช. ด้วย
แต่คำสั่งที่ 41/2559 ยังมีบทบัญญัติยกเว้นความรับผิดของ กรรมการ กสทช. และเจ้าหน้าที่ทุกคนที่สั่งลงโทษ หรือปิดสื่อที่รายงานเนื้อหาขัดต่อประกาศ คสช. ด้วย โดยเขียนว่า
            "ข้อ 2 ในกรณีที่คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ คณะกรรมการกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ เลขาธิการคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ เจ้าหน้าที่ของสํานักงานคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ หรือบุคคลที่ได้รับมอบอํานาจจากบุคคลดังกล่าว ได้กระทําการไปตามอํานาจหน้าที่โดยสุจริต ไม่เลือกปฏิบัติและไม่เกินสมควรแก่เหตุหรือไม่เกินกว่ากรณีจําเป็น เพื่อควบคุมดูแลมิให้มีการเสนอข้อมูลข่าวสาร หรือการออกอากาศรายการที่มีลักษณะตามข้อ 1 นับแต่วันที่ประกาศตามข้อ 1 มีผลใช้บังคับ ย่อมได้รับความคุ้มครองไม่ต้องรับผิดทั้งทางแพ่ง ทางอาญา และทางวินัย แต่ไม่ตัดสิทธิผู้ได้รับความเสียหายที่จะเรียกร้องค่าเสียหายจากทางราชการตามกฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่"
ถึงแม้ คำสั่งที่ 41/2559 จะไม่ได้อ้างอิงการยกเว้นความรับผิดตาม พ.ร.ก.ฉุกเฉิน เช่นเดียวกับคำสั่งอีกสามฉบับ แต่ถ้อยคำและเงื่อนไขที่ทำให้เจ้าหน้าที่ไม่ต้องรับผิดก็เขียนไว้ในลักษณะเดียวกัน
การให้อำนาจโดยไม่ต้องรับผิดเสี่ยงต่อการละเมิดสิทธิมนุษยชน
ฝ่าย คสช. มักให้เหตุผลในการให้อำนาจเจ้าหน้าที่เป็นพิเศษ โดยไม่ต้องรับผิดว่า กระบวนการปกติไม่มีประสิทธิภาพและเพื่อคุ้มครองเจ้าหน้าที่ในการปฏิบัติงาน เนื่องจากเจ้าหน้าที่มักถูกประชาชนข่มขู่ว่าจะฟ้องกลับ จึงกลัวการใช้อำนาจ จึงไม่อาจทำงานได้อย่างรวดเร็วดังใจของ คสช. แต่ดูเหมือนว่า การไปเพิ่มความคุ้มครองให้แก่เจ้าหน้าที่ในการปฏิบัติงาน ในอีกทางหนึ่งก็ไปลดการคุ้มครองสิทธิประชาชนเพราะทำให้ประชาชนไม่มีกลไกปกป้องการใช้อำนาจจากเจ้าหน้าที่รัฐเลย
ยิ่งไปกว่านั้น การให้อำนาจเจ้าหน้าที่เพิ่มขึ้นเป็นพิเศษ แต่ลดความรับผิดให้น้อยลงเป็นพิเศษสุ่มเสี่ยงอย่างมากที่เจ้าหน้าที่รัฐจะใช้อำนาจตามอำเภอใจจนลุแก่อำนาจ อย่างเช่นกรณี สิริวิชญ์ เสรีธิวัฒน์ หรือ “จ่านิว” นักกิจกรรมและนักศึกษามหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ถูกชายฉกรรจ์แปดคนเเต่งกายคล้ายทหารบังคับให้ขึ้นรถยนต์ส่วนตัวที่ปกปิดป้ายทะเบียน หน้าประตูทางเข้ามหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และหายตัวไปกว่า 5 ชั่วโมง จากกรณีนี้จะเห็นได้ว่าเจ้าหน้าที่ได้ใช้อำนาจเกินไปจากจากคำสั่งหัวหน้าคสช.แล้วทั้งฉบับที่ 3/2558 และ 13/2559 แล้ว และถึงวันนี้ก็ยังไม่มีผู้ใดที่รับผิดชอบกับเหตุการณ์นี้
เมื่อเจ้าหน้าที่ลุแก่อำนาจ ประชาชนก็เสี่ยงต่อการถูกละเมิดสิทธิมนุษยชน เช่น การบังคับให้สูญหาย การซ้อมทรมาน หรือเสียชีวิตระหว่างถูกควบคุมตัว อย่างเช่น กรณีของ ชัชวาล ปราบบำรุง ที่ถูกเจ้าหน้าที่ทหารกว่า 50 คน พร้อมอาวุธครบมือ คุมตัวพร้อมภรรยากลางสี่แยกในจังหวัดเชียงใหม่ แล้วถูกซ้อมและข่มขู่ว่าจะข่มขืนภรรยาของเขา เพื่อบังคับให้สารภาพว่าซ่อนอาวุธไว้ที่ใด ซึ่งต่อมาเขาถูกเเจ้งข้อหาเกี่ยวข้องกับเหตุการณ์ยิงระเบิด M79 หลายเหตุการณ์
‘ผู้ยิ่งใหญ่ทั้งหลายจึงมักเป็นคนเลว’
ประโยคต่อมาของคำกล่าวลอร์ดแอกตัน คือ
“ผู้ยิ่งใหญ่ทั้งหลายจึงมักเป็นคนเลว”
(Power tends to corrupt and absolute power corrupts absolutely. Great men are almost always bad men) 
จากคำกล่าวของลอร์ดแอกตัน ปัญหาไม่ได้อยู่ที่ว่าเจ้าหน้าที่รัฐ เขาเป็นคนดีหรือคนเลว ปัญหาอยู่ตรงที่อำนาจที่เบ็ดเสร็จต่างหากที่อันตราย การมอบหรือได้รับอำนาจที่ไม่ต้องรับผิดและไม่ถูกตรวจสอบถ่วงดุลสุ่มเสี่ยงอย่างมากที่ใช้อำนาจนั้นตามอำเภอใจจนลุแก่อำนาจ ซึ่งผู้ที่จะเดือดร้อนที่สุดก็คือประชาชนที่ไม่มีสิ่งใดคุ้มครองเขาได้เลย