เข้าใจ พ.ร.ฎ.อภัยโทษ ก่อนเข้าร่วมสงครามการเมือง

ข่าวลือเรื่องนายเฉลิม อยู่บำรุง รองนายกรัฐมนตรีประชุมเรื่องออกพระราชกฤษฎีกาพระราชทานอภัยโทษ 2554 แบบปิดลับ กำลังกลายเป็นประเด็นร้อน เพราะฝ่ายค้านนำมาเปิดประเด็นว่าเป็น นี่เป็นการออกกฎหมายเพื่อหาช่องให้พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตรพ้นโทษแล้วกลับบ้านได้ ทั้งยังฉวยโอกาสช่วงที่ผู้คนกำลังสนใจเรื่องน้ำท่วมพิจารณาผ่่านออกมา ให้นายกฯยิ่งลักษณ์ ชินวัตรไม่อยู่เพื่อจะได้ไม่มีผลประโยชน์ทับซ้อนให้เรื่องเป็นโมฆะในภายหลัง

ข่าวหลายสำนักรายงานอ้างแหล่งข่าวที่ไม่สามารถเอ่ยนามได้ [1] ว่า ในร่างพระราชกฤษฎีกาอภัยโทษที่ผ่านการพิจารณาของคณะรัฐมนตรีคราวนี้ กำหนดหลักเกณฑ์ของผู้ที่จะได้รับการอภัยโทษให้รวมถึงผู้ต้องโทษที่มีอายุเกิน 60 ปีขึ้นไป และมีโทษจำคุกไม่เกิน 3 ปี ซึ่งหากใช้เกณฑ์นี้ก็จะทำให้พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ซึ่งถูกศาลฎีกาตัดสินให้มีความผิดต้องโทษจำคุก 2 ปี ในคดีการประมูลซื้อที่ดินบนถนนรัชดาภิเษก อยู่ในข่ายพ้นโทษด้วย

เมื่อเป็นการประชุมลับ หาแหล่งข่าวระบุตัวตนไม่ได้ ร่างพ.ร.ฎ.ฉบับที่ว่านี้ก็ยังไม่มีใครเห็น ส่วนร.ต.อ.เฉลิม อยู่บำรุง รองนายกรัฐมนตรี ยิ่งให้สัมภาษณ์ก็ยิ่งทำให้สังคมค้างคาใจอยู่ภายใต้มนตร์สะกดที่ว่า เมื่อพูดถึงการอภัยโทษก็คือการช่วยทักษิณ

แต่ไม่ว่าจะมีสิ่งผิดปกติหรือไม่ เท็จจริงจะเป็นอย่างไร ประเด็นหนึ่งที่ควรทำความเข้าใจกันคือ การอภัยโทษไม่ใช่สิ่งใหม่ในสังคมไทย ไม่ได้เพิ่งมีขึ้นเพื่อช่วยนักการเมืองที่มีคดีติดตัว แม้จะมีข้อถกเถียงทางวิชาการอยู่บ้าง แต่เอาจริงๆ แล้ว การออกพระราชกฤษฎีกาพระราชทานอภัยโทษแทบจะเป็นส่วนหนึ่งของระบบกฎหมายไทยเลยทีเดียว

หากเราย้อนดูความหมายกับประวัติการอภัยโทษที่ผ่านมาสักเล็กน้อย ก็อาจจะทำให้เรามองพระราชกฤษฎีกาฉบับประชุมลับนี้ได้อย่างทะลุทะลวงถึงสิ่งซ่อนเร้นได้มากขึ้น

ที่มาภาพ kaiyanwong223

 

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 รับรองเรื่องการอภัยโทษไว้ ว่าเป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ ดังนี้

มาตรา 187 พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการตราพระราชกฤษฎีกา โดยไม่ขัดต่อกฎหมาย
มาตรา 191 พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษ

และในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ภาค 7 ตั้งแต่มาตรา 259-167 ก็ได้กำหนดขั้นตอนของการอภัยโทษไว้อย่างชัดเจน มีมาตราที่น่าสนใจ คือ

              มาตรา 261 รัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมมีหน้าที่ถวายเรื่องราวต่อพระมหากษัตริย์พร้อมทั้งถวายความเห็นว่าควรพระราชทานอภัยโทษหรือไม่

จะเห็นได้ว่า การพระราชทานอภัยโทษโดยพระมหากษัตริย์เป็นเรื่องปกติมากในกฎหมายบ้านเรา และอาจกล่าวได้ว่าเป็นประเพณีทางกฎหมายที่เป็นมรดกมาตั้งแต่สมัยที่ปกครองด้วยระบอบสมบูรณาญาสิทธิราช จนกระทั่งเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นระบอบประชาธิปไตย รัฐธรรมนูญทุกฉบับตั้งแต่ฉบับปี 2475 เรื่อยมาจนถึงปัจจุบันก็กำหนดเรื่องพระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษไว้ทั้งนั้น

การอภัยโทษตามที่กล่าวมานี้ ไม่ใช่การให้บุคคลพ้นจากความผิด หรือลบล้างคำพิพากษาของศาล บุคคลที่ได้รับอภัยโทษยังถือว่าเป็นบุคคลที่มีความผิดอยู่ตามคำพิพากษาของศาล แต่เนื่องจากเหตุผลทางทัณฑวิทยา เพื่อจูงใจให้ผู้ต้องโทษประพฤติตนดีในระหว่างถูกคุมขัง ให้ผู้ต้องโทษมีแรงจูงใจในการกลับตัว ลดความแออัดของเรือนจำ ประหยัดงบประมาณในการดูแลนักโทษ และเพื่อให้สำนึกในพระมหากรุณาธิคุณ จงรักภักดีต่อสถาบันพระมหากษัตริย์ ทำให้นักโทษอาจจะไม่จำเป็นต้องรับโทษเต็มตามคำพิพากษาของศาล

การอภัยโทษในระบบกฎหมายไทยมีอยู่สองลักษณะ คือ หนึ่ง การอภัยโทษเป็นรายบุคคล ขึ้นอยู่กับว่าผู้ต้องโทษจะถวายเรื่องราวขออภัยโทษต่อพระมหากษัตริย์หรือไม่ โดยส่งผ่านไปทางรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม ตามที่ปรากฏในมาตรา 261

และ สอง การพระราชทานอภัยโทษเป็นการทั่วไป แก่นักโทษทุกคนที่เข้าหลักเกณฑ์ ซึ่งริเริ่มโดยคณะรัฐมนตรีเป็นผู้ถวายคำแนะนำ ตามประเพณีการพระราชทานอภัยโทษลักษณะนี้มักจะมีขึ้นเนื่องในโอกาสสำคัญของบ้านเมือง หรือโอกาสสำคัญที่เกี่ยวข้องกับพระมหากษัตริย์ เช่น งานฉลองสิริราชสมบัติครบ 60 ปี วันเฉลิมพระชนมพรรษาครบ 80 พรรษา เป็นต้น ตามที่ปรากฏในมาตรา 261 ทวิ

เพราะฉะนั้น ในปีนี้ซึ่งเป็นวโรกาสที่พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวจะมีพระชนมายุ 84 พรรษา หรือครบ 7 รอบ จึงเป็นโอกาสสำคัญของบ้านเมือง และเมื่อถึงช่วงปลายเดือนพฤศจิกายนการที่คณะรัฐมนตรีจะเสนอพระราชกฤษฎีกาพระราชทานอภัยโทษเพื่อให้พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวลงนามให้ทันก่อนวันที่ 5 ธันวาคม ย่อมเป็นเรื่องปกติประเพณี

ลำพังการเสนอพระราชกฤษฎีกาพระราชทานอภัยโทษในช่วงนี้ยังไม่อาจกล่าวได้ทันทีว่าเป็นการเสนอเพื่อช่วยเหลือ พ.ต.ท.ทักษิณ หรือช่วยเหลือใครเป็นพิเศษ แต่ต้องพิจารณาเนื้อหาด้านในประกอบด้วย

การที่กระแสข่าวรายงานว่า ในร่างพระราชกฤษฎีกาฉบับประชุมลับนี้ กำหนดหลักเกณฑ์ของผู้ที่จะได้รับการอภัยโทษไว้ รวมทั้ง ผู้ต้องโทษที่มีอายุเกิน 60 ปีขึ้นไป และมีโทษจำคุกไม่เกิน 3 ปี ฟังดูอาจจะเป็นการเขียนเพื่อเอื้อประโยชน์ให้กับ พ.ต.ท.ทักษิณ ซึ่งอายุ 62 ปี และต้องคำพิพากษาให้จำคุก 2 ปี แต่กระนั้นก็ดี หากดูพระราชกฤษฎีกาพระราชทานอภัยโทษ ฉบับปี พ.ศ. 2553 หรือฉบับเมื่อปีที่แล้ว (ตามไฟล์แนบ) ซึ่งเสนอโดยรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ก็กำหนดไว้ว่า

มาตรา 6  ภายใต้บังคับมาตรา 8 มาตรา 9 มาตรา 10 มาตรา 11 และมาตรา 12 นักโทษเด็ดขาดดังต่อไปนี้ให้ได้รับพระราชทานอภัยโทษปล่อยตัวไป

(2) ผู้มีลักษณะอย่างใดอย่างหนึ่งดังต่อไปนี้
(ง) เป็นคนมีอายุไม่ตํ่ากว่าหกสิบปีบริบูรณ์ในวันที่พระราชกฤษฎีกานี้ใช้บังคับตามที่ปรากฏในทะเบียนบ้านตามกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎรหรือทะเบียนรายตัวของเรือนจํา ในกรณีไม่มีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้าน และไม่ว่าในกรณีความผิดคดีเดียวหรือหลายคดีต้องเหลือโทษ จำคุกไม่เกินสามปีนับแต่วันที่พระราชกฤษฎีกานี้ใช้บังคับ หรือเป็นคนมีอายุตั้งแต่เจ็ดสิบปีขึ้นไป

เพราะฉะนั้นจะเห็นว่า ข้อกำหนดอภัยโทษให้แก่ผู้ต้องโทษที่มีอายุเกิน 60 ปีขึ้นไป และมีโทษจำคุกไม่เกิน 3 ปี ไม่ได้ปรากฏในร่างพระราชกฤษฎีกาฉบับประชุมลับนี้เป็นครั้งแรก จึงอาจพูดได้ไม่เต็มปากว่าการเขียนข้อกำหนดลักษณะนี้เป็นการจงใจเขียนเพื่อช่วยเหลือ พ.ต.ท.ทักษิณ เสียทีเดียว เพราะเป็นการเขียนในลักษณะเดียวกันกับฉบับก่อนหน้านี้

ซึ่งลักษณะการร่างพระราชกฤษฎีกาพระราชทานอภัยโทษนั้น หากพิจารณาพระราชกฤษฎีกาพระราชทานอภัยโทษหลายๆ ฉบับก่อนหน้านี้ประกอบเข้าด้วยกัน ก็จะพบว่า แต่ละฉบับจะมีรายละเอียดต่างกันไม่มาก มีจำนวนมาตรา การนิยามศัพท์ การจัดเรียงเนื้อหา หลักเกณฑ์ต่างๆ และข้อยกเว้น คล้ายๆ กันในลักษณะที่ลอกแบบกันมา อาจจะมีพัฒนาการหรือมีความแตกต่างกันไปบ้างตามแต่เหตุการณ์บ้านเมือง เช่น พระราชกฤษฎีกาพระราชทานอภัยโทษ ตั้งแต่ฉบับปี 2547 เป็นต้นมา จะมีข้อกำหนดเกี่ยวกับนักโทษในความผิดฐานผลิตหรือจำหน่ายยาเสพย์ติด ที่ละเอียดกว่า ฉบับปี 2542 ทั้งนี้เพราะประเทศไทยประกาศสงครามกับยาเสพย์ติดในปี 2546 เป็นต้น

อย่างไรก็ดี มีข้อน่าสังเกตประการหนึ่งว่า หากพิจารณาพระราชกฤษฎีกาพระราชทานอภัยโทษ 10 ฉบับก่อนหน้านี้ คือ ฉบับปีพ.ศ. 2553, 2550, 2549, 2547, 2542, 2539, 2535, 2533, 2531 และ 2530 ประกอบกัน จะพบว่า ทุกฉบับ ล้วนกำหนดหลักเกณฑ์การอภัยโทษให้นักโทษอายุเกินหกสิบปีขึ้นไปทั้งสิ้น และจะมีหลักเกณฑ์แตกต่างกันเล็กน้อย (ดูตารางประกอบ) กล่าวคือ

ในฉบับปี พ.ศ. 2530 และ 2531 นั้น กำหนดให้นักโทษที่อายุเกินหกสิบปีได้รับอภัยโทษต่อเมื่อรับโทษจำคุกมาแล้วไม่น้อยกว่า 5 ปี หรือครึ่งหนึ่งของโทษตามกำหนด ต่อมา ฉบับปี 2533 – ฉบับปี 2550 รวม7 ฉบับ ขยายหลักเกณฑ์ให้กว้างขึ้น โดยกำหนดให้นักโทษที่อายุเกินหกสิบปี ได้รับอภัยโทษต่อเมื่อรับโทษจำคุกมาแล้วไม่น้อยกว่า 5 ปี หรือหนึ่งในสามของโทษตามกำหนด

เพิ่งมีพระราชกฤษฎีกาพระราชทานอภัยโทษ ฉบับปี พ.ศ.2553 หรือฉบับก่อนหน้านี้เป็นฉบับแรก ที่เปลี่ยนหลักเกณฑ์เกี่ยวกับนักโทษที่อายุเกินหกสิบปี ให้ได้รับอภัยโทษเมื่อเหลือโทษจำคุกไม่เกิน 3 ปี หรือหากอายุเกินเจ็ดสิบปีแล้ว ก็ให้ได้รับอภัยโทษเลย ซึ่งแม้ยังไม่อาจบอกได้ชัดเจนว่าเป็นการเปลี่ยนหลักเกณฑ์ให้นักโทษมีโอกาสได้รับอภัยโทษได้มากขึ้น หรือน้อยลง แต่อาจเห็นได้ว่าหากจะมีการออกพระราชกฤษฎีกาพระราชทานอภัยโทษอีกครั้งในปีนี้ การวางหลักเกณฑ์เช่นเดียวกับ พระราชกฤษฎีกาพระราชทานอภัยโทษ ฉบับปีพ.ศ.2553 ก็ไม่ใช่เรื่องผิดปกตินัก

อย่างไรก็ดี ยังมีอีกประเด็นหนึ่งที่น่าสนใจ คือ ในพระราชกฤษฎีกาพระราชทานอภัยโทษ ฉบับปี พ.ศ.2553 นั้นจะมีหลักเกณฑ์สำคัญ ปรากฏในมาตรา 4 ดังนี้

มาตรา 4 ผู้ซึ่งจะได้รับพระราชทานอภัยโทษตามพระราชกฤษฎีกานี้ ต้องมีตัวอยู่ในความควบคุมของทางราชการ หรือถูกกักขังไว้ในสถานที่หรือที่อาศัยที่ศาลหรือทางราชการกําหนดในวันที่พระราชกฤษฎีกานี้ใช้บังคับติดต่อกันไปจนถึงวันที่ศาลออกหมายสั่งปล่อยหรือลดโทษ หรือ นายกรัฐมนตรีมีคําสั่งปล่อยหรือลดโทษตามที่บัญญัติไว้ในพระราชกฤษฎีกานี้ เว้นแต่ผู้ทํางานบริการสังคมหรือทำงานสาธารณประโยชน์แทนค่าปรับ และผู้ได้รับการปล่อยตัวคุมประพฤติ

นั่นหมายความว่า ผู้ที่จะได้รับการอภัยโทษ ตามพระราชกฤษฎีกาพระราชทานอภัยโทษ ฉบับปี พ.ศ.2553 ต้องถูกคุมขังอยู่ก่อนที่จะออกประกาศพระราชกฤษฎีกา ซึ่งหลักการนี้เป็นหลักการที่มีอยู่ในมาตรา 4 เช่นเดียวกันของพระราชกฤษฎีกาพระราชทานอภัยโทษ ตั้งแต่ฉบับ ปีพ.ศ. 2493 เป็นต้นมา รวม 27 ฉบับ แม้ว่าถ้อยคำรายละเอียดอาจจะถูกแก้ไขเพิ่มเติมบ้าง แต่หลักการยังคงเป็นเช่นนี้ตลอดมา

หากร่างพระราชกฤษฎีกาพระราชทานอภัยโทษฉบับประชุมลับนั้น ยังคงยืนยันหลักการดังกล่าวอยู่ในมาตรา 4 เช่นเดิมตามปกติประเพณี พ.ต.ท.ทักษิณ ซึ่งยังไม่เคยต้องโทษจำคุกเลย และอาจจะไม่ได้อยู่ในความควบคุมของราชการในวันที่มีการออกประกาศพระราชกฤษฎีกา ย่อมไม่เข้าข่ายบุคคลที่ได้รับอภัยโทษอย่างแน่นอน การกำหนดเรื่องหลักเกณฑ์การอภัยโทษให้แก่นักโทษที่อายุเกินหกสิบปีนั้น ย่อมเป็นเพียงการลอกแบบมาจากพระราชกฤษฎีกาพระราชทานอภัยโทษฉบับก่อนๆ ซึ่งไม่ได้มีความหมายอะไรในทางการเมือง

แต่หากร่างพระราชกฤษฎีกาพระราชทานอภัยโทษ ฉบับประชุมลับนั้น มีการตัดหลักการในมาตรา 4 ออก กล่าวคือ เป็นการวางหลักการอภัยโทษให้กับคนที่ไม่ได้อยู่ในความควบคุมของทางราชการ หรือไม่เคยติดคุกมาก่อนเลย รวมถึงนักโทษหลบหนีนั้น นอกจากจะไม่ใช่การอภัยโทษที่เป็นไปเพื่อวัตถุประสงค์ว่าด้วยหลักการทางทัณฑวิทยาดังที่กล่าวไว้ในตอนต้นแล้ว ยังอาจกล่าวได้ว่าร่างพระราชกฤษฎีกาพระราชทานอภัยโทษ ฉบับนี้ อาจมีนัยยะสำคัญที่ตั้งใจเอื้อประโยชน์เพื่อช่วยเหลือบุคคลใดบุคคลหนึ่งเป็นการเฉพาะ โดยประพฤติแหกคอกไปจากปกติประเพณีในการอภัยโทษที่เคยมีมา

ทั้งนี้ ท่ามกลางความร้อนแรงของการเมืองในช่วงที่น้ำกำลังเริ่มลด ทางที่ดีที่สุดคือ ต้องเห็นหลักการทั้งหมดที่ชัดเจน ในร่างพระราชกฤษฎีกาพระราชทานอภัยโทษ ฉบับประชุมลับดังกล่าวก่อน จึงจะมองเห็นเจตนาของการร่างและการเสนอได้ ซึ่งเป็นหน้าที่ที่ผู้เกี่ยวข้องต้องเปิดเผยกับสาธารณะ เพราะประชาชนย่อมมีสิทธิรับรู้ข้อมูลอันมีผลสำคัญกับภาวะทางการเมืองในระยะอันใกล้นี้ ไม่ใช่กระทำไปโดยปิดลับ

ในระหว่างที่ความจริงยังอยู่หลังม่านละครของนักการเมืองนี้ ประชาชนย่อมแสดงออกถึงความกังวลและความคิดเห็นที่แตกต่างกันได้ ขณะที่สิ่งที่ทำได้ดีไม่แพ้กันคือศึกษาหลักการและประวัติศาสตร์ของการอภัยโทษในประเทศไทยให้เข้าใจควบคู่กันไปด้วย

 

อ้างอิง:

• ครม.ถกลับผ่านกม.อภัยโทษ"ทักษิณ" จาก โพสต์ทูเดย์
• บทความ พระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษ โดย ศาสตราจารย์ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ จากเว็บไซต์สนุกดอทคอม
• ข้อมูลเรื่อง การพระราชทานอภัยโทษ จากเว็บไซต์ทัณฑสถานบำบัดพิเศษกลาง