ในประวัติศาสตร์การต่อสู้บนท้องถนนของประชาชนหลายครั้ง ตั้งแต่เหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516, 6 ตุลาคม 2519, เหตุการณ์พฤษภาคม 2535 ซึ่งพบกับความรุนแรงและความสูญเสีย หลังจากที่ความรุนแรงสิ้นสุดลงแล้ว สิ่งที่เกิดขึ้นตามมาทุกครั้งคือการออกกฎหมายนิรโทษกรรม หลังเหตุการณ์สลายการชุมนุมคนเสื้อแดงปี 2553 ที่มีความรุนแรงและมีผู้เสียชีวิตมากที่สุด ก็มีความพยายามเสนอร่างพ.ร.บ.นิรโทษกรรม ซึ่งได้รับการขนานนามว่าเป็น “ฉบับสุดซอย” ซึ่งไม่ประสบความสำเร็จ
หลังจากความพยายามเสนอร่างพ.ร.บ.นิรโทษกรรมของพรรคเพื่อไทยในปี 2556 ตามมาด้วยเสียงคัดค้านมหาศาลและการชุมนุมขับไล่รัฐบาล จนเป็นที่มาของการทำรัฐประหารในปี 2557 จากนั้นมาการชุมนุมขนาดใหญ่ที่ตามมาด้วยคดีความก็ไม่ได้รับการยกเว้นความผิดอีก และคำว่า “นิรโทษกรรม” กลายเป็นคำที่มีความอ่อนไหวอยู่คู่กับความขัดแย้งทางการเมือง
ระหว่างที่คดีความทางการเมืองจากเหตุการณ์ชุมนุมตั้งแต่ปี 2548 เรื่อยมาเกือบ 20 ปี ยังมีทั้งที่ค้างการพิจารณาอยู่ ตัดสินไปแล้ว และจำเลยต้องรับโทษครบไปแล้ว คดีความชุดใหม่จากเหตุการณ์ชุมนุมระหว่างปี 2563-2565 ก็เพิ่มขึ้นมากที่สุดอย่างไม่เคยมีมาก่อน จึงเป็นที่มาของความพยายามเสนอ ร่างพ.ร.บ.นิรโทษกรรมประชาชน ที่นำทางปฏิบัติในอดีตที่ต้องนิรโทษกรรมหลังเหตุการณ์ชุมนุมใหญ่กลับมาเดินหน้าผลักดันอีกครั้ง
ชวนดูเปรียบเทียบร่างพ.ร.บ.นิรโทษกรรมประชาชน ที่เสนอในปี 2566 ซึ่งมุ่งหมายจะให้ครอบคลุมการดำเนินคดีความทางการเมืองต่อประชาชนที่ยืดเยื้อยาวมาตั้งแต่ปี 2549 กับกฎหมายนิรโทษกรรมผู้ชุมนุมทางการเมืองสามฉบับก่อนหน้านี้ ได้แก่
- พระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่นักเรียน นิสิต นักศึกษาและประชาชน ซึ่งกระทำความผิดเกี่ยวเนี่ยงกับการเดินขบวนเมื่อวันที่ 13 ตุลาคม พ.ศ. 2516 พ.ศ. 2516 (ฉบับ 14 ตุลา)
- พระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้ซึ่งกระทำความผิดเนื่องในการชุมนุมในมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ระหว่างวันที่ 4 ถึงวันที่ 6 ตุลาคม 2519 พ.ศ. 2521 (ฉบับ 6 ตุลา)
- พระราชกำหนดนิรโทษกรรมแก่ผู้กระทำความผิดเนื่องในการชุมนุมกันระหว่างวันที่ 17 พฤษภาคม พ.ศ. 2535 ถึงวันที่ 21 พฤษภาคม พ.ศ. 2535 พ.ศ. 2535 (ฉบับพฤษภา 35)
กรอบเวลาในการนิรโทษกรรม
บริบทในการออกกฎหมายนิรโทษกรรมทั้งสามฉบับ ออกมาหลังจากเหตุการณ์ควารุนแรงเกิดขึ้นและจบลงได้ไม่นาน กฎหมายฉบับ 14 ตุลาฯ ใช้เวลาหนึ่งเดือน กฎหมายฉบับ 6 ตุลาฯ ใช้เวลาเกือบสองปีและฉบับพฤษภา 35 ออกเป็นพระราชกำหนดภายในไม่กี่วันหลังจากเหตุการณ์ความรุนแรงสงบลง จึงทำให้กรอบระยะเวลาในการนิรโทษกรรมสามารถเจาะจงเป็นเหตุการณ์และทุกการการทำที่เกี่ยวข้อกับเหตุการณ์โดยตรงได้ ดังนี้
- ฉบับ 14 ตุลาคม 2516 นิรโทษกรรมระหว่างเหตุการณ์ยาวแปดวัน ตั้งแต่วันที่ 8 – 15 ตุลาคม 2516
- ฉบับ 6 ตุลาคม 2519 นิรโทษกรรมระหว่างเหตุการณ์ยาวสามวัน ตั้งแต่วันที่ 4 – 6 ตุลาคม 2519
- ฉบับพฤษภาคม 2535 นิรโทษกรรมระหว่างเหตุการณ์ยาวห้าวัน ตั้งแต่วันที่ 17 – 21 พฤษภาคม 2535
สำหรับร่างพ.ร.บ.นิรโทษกรรมประชาชนฉบับล่าสุดที่เพิ่งถูกนำเสนอต่อสาธารณะกำหนดให้นิรโทษกรรมคดีที่เกิดขึ้นจากเหตุการณ์ตั้งแต่วันทำรัฐประหาร 19 กันยายน 2549 จนถึงเมื่อวันที่กฎหมายมีผลบังคับใช้ เนื่องจากตั้งแต่ปี 2549 มาจนถึงปัจจุบันมีการออกมาชุมนุม ทำกิจกรรมเรียกร้องประชาธิปไตยหลายระลอก (ในร่างนับเป็นสี่ระลอก) แต่ยังไม่เคยมีการออกกฎหมายนิรโทษกรรมเพื่อละเว้นความผิดให้กับประชาชนที่ใช้สิทธิเสรีภาพเพื่อรักษาประชาธิปไตย จึงมีระยะเวลาครอบคลุมเหตุการณ์ต่างๆ ยาวนานไม่น้อยกว่า 17 ปี
ในอดีตนิรโทษกรรมให้เจ้าหน้าที่รัฐด้วย
กฎหมายนิรโทษกรรม ฉบับ 14 ตุลา ระบุไว้ในคำปรารภ ส่วนบนว่า
“การเดินขบวนของนักเรียน นิสิต นักศึกษาและประชาชน เมื่อวันที่ 13 ตุลาคม พ.ศ. 2516 ได้มีการกระทำที่เป็นความผิดและเป็นอันตรายต่อชีวิตและร่างกายของบุคคล และความเสียหายแก่ทรัพย์สินเกี่ยวเนี่องกับการเดินขบวน และความไม่เข้าใจซึ่งกันและกันระหว่างนักเรียน นิสิต นักศึกษาและประชาชน กับเจ้าหน้าที่ของรัฐบาล สำหรับการกระทำของเจ้าหน้าที่รัฐบาลนั้น เมื่อกระทำตามคำสั่งของผู้บังคับบัญชา ย่อมได้รับการคุ้มครองตามกฎหมายอยู่แล้ว ส่วนการกระทำของนักเรียน นิสิต นักศึกษาและประชาชนมิได้รับการคุ้มครองดังกล่าว”
อีกทั้งยังมีข้อความในมาตรา 3 ที่ระบุไว้ว่า “บรรดาการกระทำทั้งหลายทั้งสิ้นของนักเรียน นิสิต นักศึกษาและประชาชน … หากการกระทำนั้นผิดต่อกฎหมาย ก็ให้ผู้กระทำพ้นจากความผิดและความรับผิดโดยสิ้นเชิง” เมื่ออ้างอิงจากข้อความทั้งสองในกฎหมายฉบับนี้ จะสรุปได้ว่า ฉบับ 14 ตุลา ไม่ได้คุ้มครองเจ้าหน้าที่รัฐ
แต่อย่างไรก็ตาม สำหรับฉบับ 14 ตุลา ที่ไม่ได้มีการระบุการนิรโทษกรรมให้กับเจ้าหน้าที่รัฐที่ใช้กำลังสลายการชุมนุมทำให้ประชาชนบาดเจ็บและเสียชีวิต แต่การกระทำเกินกว่าเหตุในการสลายการชุมนุมในเหตุการณ์นั้นของเจ้าหน้าที่รัฐทุกระดับ แม้ว่าจะปรากฏภาพชัดเจน อย่างเช่นเฮลิคอปเตอร์กราดยิงประชาชน การใช้กระสุนจริง รถถังหรืออื่นๆ ไม่ได้มีการเอาผิดเจ้าหน้าที่รัฐแต่อย่างใดจึงเป็นความซับซ้อน
กฎหมายนิรโทษกรรม ฉบับ 6 ตุลาและพฤษภา 35 ในมาตรา 3 ของทั้งสองฉบับระบุไว้ว่า “บรรดาการกระทำทั้งหลายทั้งสิ้น” ที่เกี่ยวเนื่องกับเหตุการณ์ให้ผู้กระทำพ้นจากความผิดและความรับผิด กล่าวคือเป็นการนิรโทษกรรมให้ทุกคนทุกฝ่ายและการกระทำทุกประเภทโดยไม่แบ่งแยก ทำให้ทั้งสองฉบับนี้คุ้มครองเจ้าหน้าที่รัฐไว้ในการนิรโทษกรรมของกฎหมายด้วย
สำหรับร่างพ.ร.บ. ฉบับ 2566 มีการระบุไว้ในมาตรา 4 ว่า “การกระทำของบรรดาเจ้าหน้าที่รัฐที่เกี่ยวข้องในเหตุการณ์ชุมนุมประท้วง ตลอดการสลายการชุมนุม และไม่ว่าจะกระทำในขั้นตอนใดๆ หากการกระทำนั้นกระทำการเกินกว่าเหตุ … ไม่ได้รับการนิรโทษกรรม” ซึ่งการเขียนเช่นนี้ยังเปิดช่องให้ดำเนินคดีกับเจ้าหน้าที่รัฐได้ แต่อย่างใดก็ได้ การใช้กำลังสลายการชุมนุมหลายครั้งของเจ้าหน้าที่ได้รับการคุ้มครองอยู่แล้ว เช่น การสลายการชุมนุมในช่วงปี 2553 และ 2564 ได้รับการคุ้มครองตามพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ให้ไม่ต้องรับผิดหากกระทำไปโดยไม่เกินกว่าเหตุอยู่แล้ว
ไม่เคยยกเว้น ไม่นิรโทษกรรมให้คดีบางประเภท
กฎหมายนิรโทษกรรมสามฉบับแรกไม่ได้กล่าวถึงคดีที่จะไม่ได้รับการนิรโทษกรรม หมายความว่า ไม่ว่าจะเป็นคดีตามข้อหาใดก็ได้รับการนิรโทษกรรมทั้งหมด ทั้งการฆ่าคนตาย การทำร้ายร่างกาย หรือความผิดต่อพระมหากษัตริย์ รวมทั้งการทำรัฐประหารซึ่งอาจเป็นความผิดฐานกบฏตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา 113 ก็ได้รับการยกเว้นด้วย แต่ในร่างนิรโทษกรรมประชาชน ที่เสนอในปี 2566 ระบุไว้ในมาตรา 4 ว่า ต้องการยกเว้นการนิรโทษกรรมให้กับเจ้าหน้าที่รัฐที่สลายการชุมนุมหรือกระทำการใดที่เกินกว่าเหตุ หรือเป็นความผิดตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา 113 กล่าวคือ ความผิดฐานเป็นกบฏ ซึ่งได้แก่ความผิดฐานล้มล้างรัฐธรรมนูญ อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร หรืออำนาจตุลาการ แบ่งแยกราชอาณาจักรหรือยึดอำนาจปกครอง
อย่างไรก็ดี การทำรัฐประหารทั้งสองครั้งในปี 2549 และ 2557 ต่างก็มีบทบัญญัตินิรโทษกรรมไว้แล้ว โดยคณะรัฐประหารเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญ ทั้งฉบับชั่วคราว และฉบับถาวรที่ร่างขึ้นเอง
คดีที่ได้รับนิรโทษกรรมทันที
กฎหมายนิรโทษกรรม ฉบับ 14 ตุลากับฉบับพฤษภา 35 ไม่ได้ระบุถึงรายละเอียดประเภทคดีหรือข้อหาที่ได้รับการนิรโทษกรรม โดยใช้การอ้างอิงถึงเหตุการณ์ความขัดแย้งและนิรโทษกรรมครอบคลุมคดีที่เกิดจากเหตุการณ์เหล่านั้น ซึ่งในทางปฏิบัติเนื่องจากปริมาณคดีมีไม่มากนักจึงยังไม่เกิดปัญหาในการตีความว่า คดีแบบใดจะเข้าข่ายได้รับนิรโทษกรรมหรือไม่
สำหรับ ฉบับ 6 ตุลา ก็ไม่ได้ระบุประเภทคดีที่ได้รับการนิรโทษกรรมไว้อย่างชัดเจนเช่นกัน แต่มีการระบุถึงคดีสองคดีว่าให้ปล่อยตัวนักโทษและนิรโทษกรรมทันที คือ คดีหมายเลขดำที่ 253ก/2520 ในศาลทหารกรุงเทพและคดีหมายเลขดำที่ 4418/2520 ของศาลอาญา ซึ่งเป็นคดีที่นักศึกษาและประชาชนที่ถูกจับกุมที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 19 คน ถูกคัดเลือกมาและดำเนินคดีตั้งข้อหาฐานกระทำการอันเป็นคอมมิวนิสต์ เช่น สุธรรม แสงประทุม, สุรชาติ บำรุงสุข, ธงชัย วินิจจะกูล, สมศักดิ์ เจียมธีรสกุล ฯลฯ โดยดำเนินคดีที่ศาลทหาร ขณะที่บุญชาติ เสถียรธรรมณี เป็นคนเดียวที่ถูกแยกมาดำเนินคดีที่ศาลอาญา
เนื่องจากร่างกฎหมายนิรโทษกรรมประชาชน ฉบับ 2566 ครอบคลุมระยะเวลาที่ยาวนานมาก จึงไม่ได้นำเสนอร่างเพื่อให้นิรโทษกรรมรายคดีแบบที่สามารถระบุลงไปได้ครบทั้งหมดในกฎหมาย แต่เสนอให้มีการตั้งคณะกรรมการเพื่อพิจารณาการนิรโทษกรรมในคดีที่มีมูลเหตุจูงใจทางการเมือง ซึ่งคดีที่จะเข้าข่ายการนิรโทษกรรมอาจต้องพิจารณาเป็นรายคดีโดยคณะกรรมการ และมีการนิรโทษกรรมทันทีสำหรับคดี 6 ประเภทซึ่งมีความชัดเจนว่าเป็นคดีทางการเมือง ได้แก่
- คดีความผิดตามประกาศและคำสั่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติหรือคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ
- คดีพลเรือนที่ถูกดำเนินคดีในศาลทหารตามประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติฉบับที่ 37/57 และประกาศคณะรักษาความสงบฉบับที่ 38/57
- คดีตามฐานความผิดในมาตรา 112 ประมวลกฎหมายอาญา
- คดีตามฐานความผิดในพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ.๒๕๔๘
- คดีตามฐานความผิดในพระราชบัญญัติออกเสียงประชามติร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๕๙
- คดีตามฐานความผิดที่เกี่ยวโยงกับข้อดังกล่าวด้านบน
