ข้อเสนอคณะก้าวหน้า ปลดล็อกท้องถิ่น จัดงบ 50% ทำประชามติเลิกผู้ว่าฯ

คณะก้าวหน้า เปิดตัวข้อเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 ฉบับใหม่ ชื่อว่า “ปลดล็อคท้องถิ่น” เมื่อวันที่ 1 เมษายน 2565 โดยเสนอให้ “รื้อ” รัฐธรรมนูญหมวด 14 ว่าด้วยการปกครองส่วนท้องถิ่นแล้วเขียนเรื่องการกระจายอำนาจใหม่ทั้งหมด ข้อเสนอชุดนี้ได้เปิดให้ประชาชนที่เห็นด้วยเข้าชื่อกันให้ครบ 50,000 ชื่อ เพื่อนำเสนอต่อรัฐสภา

 

ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ ฉบับนี้ เสนอให้เขียนหมวดการปกครองส่วนท้องถิ่นขึ้นใหม่ จากเดิมที่มีความยาวเพียงสองหน้า จำนวนหกมาตรา เป็นหมวดที่เขียนลงรายละเอียดมากขึ้นยาวหกหน้า 12 มาตรา ยังคงไว้ซึ่งองค์กรส่วนท้องถิ่นชื่อเดิม ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) รวมทั้งองค์กรท้องถิ่นรูปแบบพิเศษทั้งกรุงเทพมหานคร และพัทยา

 

โดยหลักการสำคัญของร่างปลดล็อกท้องถิ่นต้องการวางเจตนารมณ์แห่งการปกครองส่วนท้องถิ่นให้เข้มแข็งว่า “รัฐต้องจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินแบบกระจายอำนาจ และต้องให้ความเป็นอิสระแก่ท้องถิ่น” และยัง “พลิก” หลักการปกครองแผ่นดิน ให้กระจายอำนาจเป็นหลัก และให้อำนาจกับราชการส่วนกลางเป็นข้อยกเว้น  มีประเด็นสำคัญ ดังนี้

 

 

 

 

 

 

จากที่รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 250 กำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่และอํานาจในการจัดทําบริการสาธารณะ “ตามที่กฎหมายบัญญัติ” หมายความว่า หากกฎหมายให้อำนาจท้องถิ่นดูแลกิจการใด ก็มีอำนาจดูแลเฉพาะกิจการนั้น แต่สำหรับกิจการอื่นๆ ที่ไม่มีกฎหมายบัญญัติให้เป็นอำนาจขององค์กรปกครองท้องถิ่น ก็เข้าไปจัดทำไม่ได้ ต้องปล่อยให้เป็นอำนาจของราชการส่วนกลาง ซึ่งตลอดระยะเวลากว่า 20 ปีของความพยายามกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นก็ยังมีคำถามและข้อสงสัยที่ตอบไม่ได้ว่า กิจการใดบ้างเป็นอำนาจของท้องถิ่น และกิจการใดบ้างที่ท้องถิ่นไม่สามารถจัดทำได้

 

ข้อเสนอ “ปลดล็อกท้องถิ่น” ของคณะก้าวหน้า ได้เสนอ “พลิก” หลักการนี้แบบหน้ามือเป็นหลังมือ โดยเขียนใหม่ในมาตรา 251 ว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่และอำนาจ “โดยทั่วไป” ในการจัดทำบริการสาธารณะในระดับท้องถิ่นเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น สำหรับราชการส่วนกลางมีอำนาจจัดทำบริการสาธารณะเฉพาะกิจการที่ไม่อยู่ในหน้าที่และอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเท่านั้น

 

เป็นการสร้างหลักการใหม่ ให้องค์กรท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่จัดทำ “ทุกอย่าง” ในระดับพื้นที่ขององค์กรนั้น โดยไม่ต้องมีกฎหมายกำหนดให้อำนาจเป็นการเฉพาะ ยกเว้นกิจการสำคัญของประเทศที่ให้ส่วนกลางจัดทำห้าประเภท ได้แก่ 1) ภารกิจทางทหารและการป้องกันประเทศ 2) ความมั่นคงภายในราชอาณาจักร 3) กิจการระหว่างประเทศ 4) ธนาคารกลางและระบบเงินตรา 5) บริการสาธารณะอื่นที่กระทบต่อประชาชนทั้งประเทศ 

 

 

และกำหนดให้ราชการส่วนกลางมีอำนาจทำได้เฉพาะกิจการที่เหลือ ที่ไม่ใช่อำนาจขององค์กรท้องถิ่นหรือองค์กรท้องถิ่นไม่สามารถจัดทำได้เท่านั้น หรือกิจการที่องค์กรท้องถิ่นร้องขอให้ทำแทน ในกรณีที่มีกฎหมายกำหนดอำนาจให้ราชการส่วนกลาง และองค์กรท้องถิ่นซ้ำซ้อนกัน ให้อำนาจนั้นเป็นขององค์กรท้องถิ่น 

 

โดยรัฐส่วนกลางยังมีอำนาจกำหนดมาตรฐานในการจัดทำบริการสาธารณะที่อยู่ในอำนาจขององค์กรท้องถิ่นได้ ตามร่างมาตรา 251 วรรคสาม

 

 

 

 

ในร่างมาตรา 252 เกี่ยวกับการกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ กำหนดให้ต้องจัดสรรรายได้ระหว่างราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาคกับ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องเพิ่มขึ้นคิดเป็นสัดส่วนรายได้ต่อรายได้สุทธิของรัฐบาลไม่น้อยกว่าร้อยละ 50 ภายในสามปี ซึ่งเพิ่มขึ้นมากและภายในระยะเวลาสั้นๆ เทียบกับในปัจจุบันที่ พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 มาตรา 30 (4) กำหนดการจัดสรรงบประมาณให้องค์กรท้องถิ่นไว้ที่ร้อยละ 35 จากรายได้สุทธิของรัฐบาล 

 

ร่างปลดล็อกท้องถิ่นยังกำหนดให้มีคณะกรรมการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งประกอบด้วยผู้แทนของหน่วยราชการที่เกี่ยวข้อง ผู้แทนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และผู้ทรงคุณวุฒิ และดำเนินการให้เป็นไปตามกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ 

 

เพื่อให้การกระจายอำนาจเกิดขึ้นได้จริงและรวดเร็ว ร่างฉบับนี้เสนอว่า กรณีที่คณะกรรมการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้กำหนดให้ราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาคถ่ายโอนภารกิจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นภายในระยะเวลาที่กำหนด หากพ้นระยะเวลาดังกล่าวแล้วยังไม่มีการถ่ายโอนภารกิจ ให้ถือว่าภารกิจดังกล่าวถ่ายโอนไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และให้กฎหมายที่ให้หน้าที่และอำนาจเป็นของราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคนั้นสิ้นผลไป

 

ร่างมาตรา 253 ยังกำหนดให้รัฐบาลมีหน้าที่ในการจัดสรรเงินอุดหนุนให้แก่องค์กรท้องถิ่น โดยพิจารณาจากจำนวนประชากร รายได้ ความสามารถในการจัดทำบริการสาธารณะขององค์กรท้องถิ่นแต่ละแห่ง และความเท่าเทียมกัน ตลอดจนการดำเนินการตามวัตถุประสงค์เฉพาะกิจของเงินอุดหนุนหรือตามข้อตกลงที่ได้ทำกับรัฐบาล 

 

 

 

รัฐธรรมนูญ 2560 เขียนเรื่องที่มาของผู้บริหารท้องถิ่นไว้โดยเปิดช่องให้มีวิธีการเข้าสู่ตำแหน่งที่ไม่ใช่การเลือกตั้ง ในมาตรา 252 ว่า “ผู้บริหารท้องถิ่นให้มาจากการเลือกตั้งหรือมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่นหรือ ในกรณีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ จะให้มาโดยวิธีอื่นก็ได้ แต่ต้องคํานึงถึงการมีส่วนร่วมของประชาชนด้วย”

 

ร่างปลดล็อกท้องถิ่นจึงเขียนใหม่ โดยเน้นย้ำหลักการว่า ผู้บริหารท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้งเท่านั้น 

 

ร่างมาตรา 254/1 กำหนดว่า สมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้ง คณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นให้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนหรือมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่น

 

การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและคณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ให้ใช้วิธีออกเสียงลงคะแนนโดยตรงและลับ

 

 

 

 

การกระจายอำนาจและความเป็นอิสระของท้องถิ่นเป็นหลักการสำคัญที่ต้องคงไว้ แต่ขณะเดียวกันราชการส่วนกลางก็ยังต้องมีบทบาทในการกำกับดูแลบ้าง เพื่อให้มีระบบการตรวจสอบถ่วงดุลการใช้อำนาจ รวมทั้งการบริหารประเทศให้ไปในทิศทางเดียวกันด้วย รัฐธรรมนูญ 2560 จึงกำหนดไว้ในมาตรา 250 วรรคห้าว่า การกํากับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งต้องทําเพียงเท่าที่จําเป็นเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม การป้องกันการทุจริตและการใช้จ่ายเงินอย่างมีประสิทธิภาพ

 

ร่างปลดล็อกท้องถิ่นต้องการคุ้มครองความเป็นอิสระของท้องถิ่นให้มากและชัดเจนยิ่งขึ้น จึงเขียนใหม่ในมาตรา 254/3 ว่า การกํากับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะทำได้ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายบัญญัติไว้ ต้องทําเท่าที่จําเป็น และมีหลักเกณฑ์วิธีการและเงื่อนไขที่ชัดเจนสอดคล้องและเหมาะสมกับรูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

 

การกำกับดูแลจะกระทำได้เฉพาะการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำขององค์กรท้องถิ่น ในกรณีที่ผู้มีอำนาจกำกับดูแลเห็นว่าการกระทำขององค์กรท้องถิ่นใดน่าจะไม่ชอบด้วยกฎหมาย ก็ยังไม่อาจออกคำสั้งเพื่อยับยั้งหรือเพิกถอนการกระทำนั้นได้ แต่ให้ฟ้องต่อศาลปกครองเพื่อขอเพิกถอนการกระทำนั้น

 

นอกจากนี้มาตรา 254/3 ยังกำหนดว่าต้องมีการออกกฎหมายยกเลิกอำนาจของผู้กำกับดูแลที่มีอยู่ก่อนหน้านี้ ยกเลิกอำนาจของผู้กำกับดูแลในการให้ความเห็นชอบในร่างข้อบัญญัติท้องถิ่น และให้กฎหมายซึ่งให้อำนาจกระทรวงมหาดไทยในการออกระเบียบเกี่ยวกับการกำกับดูแลทั้งหลายทั้งปวง และบรรดากฎ ระเบียบ หรือหนังสือเวียนที่ให้อำนาจกำกับดูแลทั้งหลายทั้งปวง สิ้นผลไป

 

 

 

การมีส่วนร่วมของประชาชนในการปกครองท้องถิ่นยังเป็นประเด็นสำคัญที่จะทำให้องค์กรท้องถิ่นมีความเข้มแข็งในระยะยาว รัฐธรรมนูญ 2560 เขียนเรื่องการมีส่วนร่วมไว้เพียงสั้นๆ ในมาตรา 254 ว่า ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีสิทธิเข้าชื่อกันเพื่อเสนอข้อบัญญัติหรือเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่นได้ตามหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขที่กฎหมายบัญญัติ

 

สำหรับการเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นของประชาชน มีพ.ร.บ.การเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น พ.ศ.2565 กำหนดให้ใช้รายชื่อของผู้มีสิทธิเลือกตั้งในท้องถิ่นนั้นไม่น้อยกว่า 3,000 คน หรือ 1 ใน 20 ของผู้มีสิทธิเลือกตั้งในท้องถิ่นนั้น สำหรับการถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่นพ.ร.บ.ว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ.2542 กำหนดให้ใช้จำนวนรายชื่อแตกต่างไปตามขนาดของท้องถิ่นแต่ละแห่ง ท้องถิ่นที่มีผู้มีสิทธิเลือกตั้งเกิน 1,000,000 คน ต้องใช้รายชื่อ 30,000 คน ท้องถิ่นที่มีผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่ถึง 100,000 คน ใช้รายชื่อ 1 ใน 5 ของผู้มีสิทธิเลือกตั้งในท้องถิ่นนั้น และเสนอเรื่องถอดถอนต่อผู้ว่าราชการจังหวัด เพื่อจัดให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งในท้องถิ่นนั้นมาลงคะแนนว่าเห็นด้วยกับการถอดถอนหรือไม่ 

 

จากกระบวนการที่ซับซ้อนที่มีอยู่ทำให้การมีส่วนร่วมของประชาชนไม่เกิดขึ้นจริง การตรวจสอบการใช้อำนาจของผู้บริหารท้องถิ่นโดยประชาชนในท้องถิ่นไม่อาจเกิดขึ้นได้ ร่างปลดล็อกท้องถิ่น จึงต้องการเขียนกติกาการมีส่วนร่วมขึ้นใหม่ โดยกำหนดไว้ในร่างมาตรา 254/5 เรื่องการเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นให้เป็นไปตามกฎหมาย ซึ่งก็คือตามหลักเกณฑ์ในพ.ร.บ.การเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น พ.ศ.2565 เช่นเดิม

 

สำหรับการเข้าชื่อถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่น ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้กำหนดไว้ในมาตรา 254/4 ให้ประชาชนเข้าชื่อกันให้ได้ถึงจำนวน 3 ใน 4 ของผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่มาลงคะแนนเสียงเลือกตั้งในท้องถิ่นนั้น และถ้าเป็นจำนวนที่มากกว่าครึ่งหนึ่งของผู้สิทธิเลือกตั้งทั้งหมด ก็มีผลให้ผู้ที่ถูกยื่นถอดถอนพ้นจากตำแหน่งทันที โดยไม่ต้องผ่านการพิจารณาหรือกระบวนการใดอีก

 

 

 

 

นอกจากนี้ ยังกำหนดให้องค์กรท้องถิ่นมีหน้าที่จัดให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครอง ให้มีการศึกษาและรับฟังความคิดเห็นก่อนการดำเนินการที่กระทบต่อชีวิตของประชาชน ให้มีการออกเสียงประชามติในท้องถิ่นเพื่อกำหนดเรื่องสำคัญ ให้จัดทำงบประมาณแบบมีส่วนร่วม ให้ประชาชนตัดสินใจเลือกว่าจะใช้เงินกับเรื่องอะไรก่อน และยังให้จัดตั้งสภาพลเมืองท้องถิ่นโดยให้สมาชิกหมุนเวียนกันทุกปี

 

 

 

 

ในระบบปัจจุบันการบริหารราชการในต่างจังหวัดยังขึ้นอยู่กับระบบการปกครองส่วนภูมิภาค กล่าวคือ ระบบจังหวัด ที่นำโดยผู้ว่าราชการจังหวัด และอำเภอ ที่นำโดยนายอำเภอ ซึ่งเป็นระบบที่ปกครองโดยคนที่ราชการส่วนกลางส่งมารับผิดชอบงานในพื้นที่ และขึ้นตรงต่อราชการส่วนกลางมากกว่าประชาชนในพื้นที่ ซึ่งเมื่อมีการปกครองส่วนท้องถิ่นขึ้นมาทำให้ในแต่ละพื้นที่มีการปกครองสองระบบทับซ้อนกันอยู่

 

หากข้อเสนอปลดล็อกท้องถิ่นผ่านและประกาศใช้ ระบบการปกครองส่วนท้องถิ่นเข้มแข็งขึ้น ได้รับงบประมาณมากขึ้น และมีอำนาจหน้าที่จัดทำบริการสาธารณะแทบทั้งหมดแล้ว ร่างปลดล็อกท้องถิ่งจึงเสนอให้คณะรัฐมนตรีจัดทำแผนเพื่อยกเลิกระบบราชการส่วนภูมิภาคภายในสองปี และให้จัดทำประชามติเรื่องการยกเลิกราชการส่วนภูมิภาคภายในห้าปี นับตั้งแต่ร่างฉบับนี้ประกาศใช้

 

ร่างฉบับนี้ ยังมอบหมายหน้าที่ให้คณะรัฐมนตรีต้องเสนอร่างกฎหมายเพื่อยกเลิกอำนาจหน้าที่ของราชการส่วนภูมิภาคที่ซ้ำซ้อนกับท้องถิ่นภายใน 60 วัน เสนอร่างแก้ไขกฎหมายเกี่ยวกับองค์กรส่วนท้องถิ่นภายใน 60 วัน และเสนอร่างกฎหมายอื่นๆ อีกเพื่อจัดทำระบบการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นใหม่อีกภายใน 240 วันด้วย