จะ “เขียนรัฐธรรมนูญใหม่” ทำไมต้องส่งศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยก่อน? 

29 มีนาคม 2567 ที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา ซึ่งประกอบด้วยทั้งสภาผู้แทนราษฎร (สส.) และวุฒิสภา (สว.) มีกำหนดการนัดประชุมในประเด็นเรื่องการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ เพื่อพิจารณาว่า จะส่งเรื่องไปให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยอำนาจหน้าที่ของรัฐสภาอีกหรือไม่ กรณีนี้สืบเนื่องมาจากแนวทางของรัฐบาลพรรคเพื่อไทยต้องการให้ทำประชามติ 3 ครั้ง ส่วนสส. พรรคเพื่อไทยเสนอแนวทางทำประชามติ 2 ครั้ง ก่อนไปสู่การมีรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน

ในทางกฎหมาย เมื่อมีข้อขัดแย้งเรื่องอำนาจหน้าที่ของรัฐสภา จึงมีเหตุให้ส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย แต่นี่ไม่ใช่ครั้งแรกที่ต้องถกเถียงกันเรื่องนี้ จึงชวนย้อนดูเกมการเมืองของความพยายามปกป้องรัฐธรรมนูญ 2560 ครั้งแล้วครั้งเล่า และการยืมมือศาลรัฐธรรมนูญให้วินิจฉัยเพื่อ “ต่อเวลา” การพิจารณาที่เกิดขึ้นมาแล้วหนึ่งครั้ง และก็ยังต้องวนกลับมาใช้กระบวนการเดิมอีกครั้ง

ทางหลายแพร่ง ร่างรัฐธรรมนูญใหม่ต้องทำประชามติกี่ครั้ง?

เมื่อพรรคเพื่อไทยกลายเป็นแกนนำจัดตั้งรัฐบาล คณะรัฐมนตรี (ครม.) ของเศรษฐา ทวีสิน ได้แต่งตั้งคณะกรรมการเพื่อพิจารณาศึกษาแนวทางในการทำประชามติ โดยมีภูมิธรรม เวชยชัย รองนายกรัฐมนตรี เป็นประธาน เพื่อพิจารณาว่าจะต้องทำประชามติกี่ครั้งและอย่างไรบ้าง ซึ่งคณะกรรมการชุดนี้ใช้เวลาทำงานไปสามเดือน ก่อนประกาศผลการพิจารณาออกมาเมื่อวันที่ 25 ธันวาคม 2566 ให้ทำประชามติ 3 ครั้ง  ดังนี้ 

1) ครั้งแรก ทำก่อนแก้รัฐธรรมนูญตามคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564

2) ครั้งที่สอง ทำภายหลังร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 ผ่านวาระสาม เนื่องจากมาตรา 256 อยู่ภายใต้การแก้ไขเพิ่มเติมหมวด 15 จึงต้องทำประชามติตามรัฐธรรมนูญมาตรา 256

3) ครั้งที่สาม ทำภายหลังการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดย สสร. แล้วเสร็จ

ภูมิธรรมกล่าวว่า จะรายงานข้อเสนอนี้ต่อคณะรัฐมนตรีและน่าจะมีมติให้ทำประชามติภายในไตรมาสแรกของปี 2567 แต่ระหว่างที่ข้อเสนอดังกล่าวยังไม่ได้ถูกนำเสนอต่อคณะรัฐมนตรีอย่างเป็นทางการ วันที่ 22 มกราคม 2567 ชูศักดิ์ ศิรินิล รองหัวหน้าพรรคเพื่อไทยนำสส. พรรคเพื่อไทย 122 คน เสนอร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญต่อประธานรัฐสภา เพื่อให้บรรจุเข้าสู่วาระการพิจารณา พร้อมแถลงโรดแมปแตกต่างไปจากคณะกรรมการที่รัฐบาลตั้งขึ้น โดยเห็นว่าต้องทำประชามติ 2 ครั้ง ดังนี้ 

1) ครั้งแรก ทำภายหลังร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 ผ่านรัฐสภา

2) ครั้งที่สอง ทำภายหลังการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดย สสร. แล้วเสร็จ และได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาแล้ว

ต่อมาสำนักงานเลขาธิการรัฐสภาได้มีความเห็นเมื่อวันที่ 9 กุมภาพันธ์ 2567 ว่าร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่เสนอโดยพรรคเพื่อไทยนั้น นำไปสู่การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ จึงต้องด้วยคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 ที่จะต้องทำประชามติสอบถามประชาชนก่อนว่าประสงค์จะให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ จึงไม่สามารถบรรจุระเบียบวาระสู่ที่ประชุมของรัฐสภาได้ และกลายเป็นคำถามเกิดขึ้นว่า รัฐสภามีอำนาจพิจารณาเรื่องนี้หรือไม่ 

ด้าน บีบีซีไทยรายงานว่า รองศาสตราจารย์ชูศักดิ์ยอมรับว่าการเสนอญัตติร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมต่อประธานรัฐสภา เป็น “แท็กติกทางกฎหมาย” เพื่อให้มีโอกาสส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความอีกครั้งว่าต้องทำประชามติกี่ครั้งกันแน่

คำวินิจฉัยที่ 4/2564 เมื่อสภาไม่อยากได้รัฐธรรมนูญใหม่และศาลรัฐธรรมนูญไม่อยากชี้ให้ชัด

ย้อนกลับไปในสมัยรัฐบาลพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา “การแก้ไขรัฐธรรมนูญ” ได้เข้ามาเป็นวาระสำคัญของประเทศ มีการตั้งคณะกรรมาธิการขึ้นมาเพื่อศึกษารายละเอียดเสียก่อน และในวันที่ 17-18 พฤศจิกายน 2563 รัฐสภาได้พิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งสิ้น 7 ฉบับ รวมทั้งฉบับที่มาจากการเข้าชื่อเสนอของประชาชนเป็นครั้งแรก แต่มีเพียง 2 ฉบับที่ผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภาในวาระที่ 1 คือ ร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่เสนอโดยสส. พรรคพลังประชารัฐฝ่ายรัฐบาล กับร่างฉบับที่เสนอโดยสส. พรรคฝ่ายค้าน ซึ่งมีเนื้อหาทำนองเดียวกันให้จัดตั้งสสร. เพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยไม่ให้แก้ไขหมวด 1 และ หมวด 2

การประชุมในชั้นกรรมาธิการวาระที่สองมีแนวโน้มที่ดีและมีความเห็นที่สอดคล้องกันทุกฝ่าย จนกระทั่งถึงการประชุมร่วมกันของรัฐสภา ในวันที่ 9 กุมภาพันธ์ 2564 ไพบูลย์ นิติตะวัน สส.พรรคพลังประชารัฐ หนึ่งในผู้ยื่นเสนอร่างฉบับแรก และสมชาย แสวงการ สมาชิกวุฒิสภา ได้ตั้งประเด็นว่า รัฐธรรมนูญ 2560 ผ่านการทำประชามติโดยประชาชนมาแล้ว รัฐสภาจึงไม่มีอำนาจลงมติเพื่อให้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ มีเพียงอำนาจแก้ไขเพิ่มเติมเป็นรายมาตราเท่านั้น

ภายหลังถกประเด็นดังกล่าว รัฐสภาได้พิจารณาญัตติขอให้ส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าปัญหาเกี่ยวกับอำนาจและหน้าที่ของรัฐสภาตามมาตรา 210(2) ของรัฐธรรมนูญ และลงมติ 366 ต่อ 316 เสียง เห็นชอบกับญัตติดังกล่าว โดยสส. พรรคเพื่อไทยลงมติ “ไม่เห็นด้วย” 

หลังรับเรื่องไปพิจารณาได้ไม่นานนัก ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยที่ 4/2564 ลงวันที่ 11 มีนาคม 2564 ศาลรัฐธรรมนูญกำหนดประเด็นที่ต้องพิจารณาวินิจฉัยว่า รัฐสภามีหน้าที่และอำนาจจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้หรือไม่ และศาลชี้ว่าการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ด้วยวิธีการร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ให้มีหมวด 15/1 ย่อมมีผลเป็นการยกเลิกรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 อันเป็นการแก้ไขหลักการสำคัญที่ผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญดั้งเดิมต้องการปกป้องคุ้มครองไว้ หากรัฐสภาต้องการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ต้องจัดให้ประชาชนผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญออกเสียงประชามติเสียก่อนว่า สมควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่และเมื่อจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จแล้ว ต้องให้ประชาชนลงประชามติเห็นชอบหรือไม่กับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อีกครั้งหนึ่ง 

ซึ่งคำวินิจฉัยดังกล่าว ไม่ได้ระบุชัดเจนว่า รัฐสภามีอำนาจ “ทำได้” หรือ “ทำไม่ได้” โดยเด็ดขาด แต่ตั้งเงื่อนไขว่าต้องมีการทำประชามติ “เสียก่อน” โดยไม่ได้ระบุว่า ก่อนหรือหลังสิ่งใด จึงกลายเป็นคำวินิจฉัยที่สร้างข้อถกเถียงใหม่มากขึ้น และเปิดทางให้คนที่ไม่อยากได้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่นำไปอ้างอิง และทำให้หลังจากนั้น สส. กับ สว. จำนวนมากใช้วิธี “ไม่ลงมติ” ทำให้ข้อเสนอจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ในยกแรกตกไป 

ยืมมือศาลรัฐธรรมนูญเล่นเกม “ต่อเวลา” ครั้งแล้วครั้งเล่า

ข้อเสนอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญหรือข้อเสนอใดๆ ที่รัฐสภามีอำนาจรับไว้พิจารณา ศาลรัฐธรรมนูญ องค์กรอิสระ หรืออำนาจตุลาการ ไม่อาจเข้ามาก้าวก่ายอำนาจของรัฐสภาได้ แต่เนื่องจากมี “คนบางกลุ่ม” ที่ไม่ต้องการให้การเขียนรัฐธรรมนูญใหม่เกิดขึ้น และต้องการคงอยู่กับรัฐธรรมนูญ 2560 ต่อไป คนเหล่านี้จึงใช้กลไกทางกฎหมาย และใช้ศาลรัฐธรรมนูญมาเป็นเครื่องมือเพื่อ “ต่อเวลา” การพิจารณาข้อเสนอจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่โดยรัฐสภา

แม้ว่าศาลรัฐธรรมนูญ ไม่มีอำนาจที่จะก้าวก่ายการทำงานของรัฐสภาได้ แต่คนเหล่านี้ก็ได้พยายาม “สร้างเงื่อนไข” ให้เกิดข้อขัดแย้งเพื่อให้มีประเด็นที่เข้าข่ายอำนาจที่ศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยได้ โดยพยายามสร้างเงื่อนไขทำให้เกิดความเห็นที่ “ไม่ตรงกัน” ภายในรัฐสภา เพื่อจะอ้างว่า มีปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจของรัฐสภาเกิดขึ้น และอาศัย “เสียงส่วนใหญ่” ของสส. และสว. ร่วมกันลงมติเพื่อส่งเรื่องไปให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยความเห็นที่ไม่ตรงกันเหล่านั้น โดยอ้างอิงข้อกฎหมายดังต่อไปนี้

รัฐธรรมนูญ มาตรา 210 วางหลักว่า ศาลรัฐธรรมนูญมีหน้าที่และอำนาจดังต่อไปนี้

(1) พิจารณาวินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายหรือร่างกฎหมาย
(2) พิจารณาวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจของสภาผู้แทนราษฎรวุฒิสภารัฐสภาคณะรัฐมนตรีหรือองค์กรอิสระ
(3) หน้าที่และอำนาจอื่นตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ

พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 (พ.ร.ป.ศาลรัฐธรรมนูญฯ) มาตรา 7 อันวางหลักว่า ให้ศาลมีหน้าที่และอํานาจพิจารณาวินิจฉัยคดี ดังต่อไปนี้ 

(1) คดีเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายหรือร่างกฎหมาย
(2) คดีเกี่ยวกับหน้าที่และอํานาจของสภาผู้แทนราษฎรวุฒิสภารัฐสภาคณะรัฐมนตรีหรือองค์กรอิสระ

อย่างไรก็ดีการที่ศาลจะวินิจฉัยเรื่องใดเรื่องหนึ่งได้นั้นศาลรัฐธรรมนูญไม่สามารถริเริ่มคดีได้ด้วยตัวเอง จึงต้องมีขั้นตอนการยื่นคําร้อง การที่สมาชิกรัฐสภาสามารถยื่นเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญได้นั้นพ.ร.ป.ศาลรัฐธรรมนูญฯ มาตรา 41 วรรคสอง ที่วางหลักว่า การขอให้ศาลพิจารณาวินิจฉัยคดีตามมาตรา 7 ให้กระทําเป็นคําร้องตามแบบที่กําหนดในข้อกําหนดของศาล เว้นแต่การขอให้ศาลพิจารณาวินิจฉัยคดีในกรณีดังต่อไปนี้ ให้จัดทําเป็นหนังสือขอให้ศาลพิจารณาวินิจฉัย

(4) สภาผู้แทนราษฎรวุฒิสภารัฐสภาคณะรัฐมนตรีหรือองค์กรอิสระขอให้ศาลพิจารณาวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอํานาจ

สำหรับความพยายามในปี 2567 ชูศักดิ๋ ศิรินิล จึงเล่นบทบาทเป็นผู้เสนอญัตติเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 41 (4) เพื่อยื่นเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย ประกอบกับ มาตรา 44 อันวางหลักว่า การยื่นขอให้ศาลพิจารณาวินิจฉัยคดีตามมาตรา 7 (2) ต้องเป็นปัญหาซึ่งเกี่ยวกับหน้าที่และอํานาจที่เกิดขึ้นแล้ว โดยในกรณีที่ปัญหานั้นเกิดขึ้นกับหน่วยงานใด ให้หน่วยงานนั้นเป็นผู้มีสิทธิยื่นหนังสือต่อศาลขอให้ศาลพิจารณาวินิจฉัย ในกรณีที่เป็นปัญหาโต้แย้งระหว่างหน่วยงานให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องมีสิทธิยื่นหนังสือต่อศาลเพื่อขอให้ศาลพิจารณาวินิจฉัย

เมื่อเกิดปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของรัฐสภา การยื่นเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญจึงต้องมาจากการพิจารณาและลงมติร่วมกันระหว่างสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา ซึ่งเป็นไปตามข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ.2563 ข้อ 31 ที่วางหลักว่า ญัตติขอให้รัฐสภามีมติว่ากรณีมีปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจของรัฐสภาตามมาตรา 210 (2) ของรัฐธรรมนูญ ถ้าสมาชิกรัฐสภาเป็นผู้เสนอต้องมีจำนวนสมาชิกรัฐสภารับรองไม่น้อยกว่าสี่สิบคน ซึ่งในกรณีนี้ปรากฎรายชื่อผู้รับรองท้ายเอกสารเสนอญัตติ 108 คน 

ยืมมือศาลรัฐธรรมนูญครั้งที่สองเพื่อไทยขอถามให้ละเอียดขึ้น

สำหรับประเด็นคำร้องที่เตรียมจะส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย ตั้งคำถามไว้สองประเด็น คือ

1) “รัฐสภาจะบรรจุวาระและพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่มีบทบัญญัติให้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยยังไม่มีผลการออกเสียงประชามติว่าประชาชนประสงค์จะให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ได้หรือไม่” และ

2) ถ้าหากว่ารัฐสภาสามารถบรรจุร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่มีบทบัญญัติให้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้แล้ว การจัดให้ประชาชนผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญออกเสียงประชามติเสียก่อนว่าสมควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ จะสามารถกระทำในขั้นตอนที่รัฐสภาลงมติให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมในวาระสามแล้ว โดยสอบถามไปพร้อมกับกรณีตามมาตรา 256 (8) ได้หรือไม่เพื่อให้สอดคล้องกับคำวินิจฉัยที่ 4/2564 หากไม่ได้จะต้องสอบถามในขั้นตอนใด หรือ คำถามนี้อาจพอสรุปได้ว่า จะทำประชามติแค่สองครั้งได้หรือไม่?

ในวันที่ 29 มีนาคม 2567 ที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภากำหนดให้เป็นวันที่จะพิจารณาและลงมติว่า จะส่งคำถามทั้งสองนี้ให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยหรือไม่ โดยต้องการเสียงเห็นชอบไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของผู้ที่มาลงชื่อเข้าร่วมการประชุม หรือกล่าวได้ว่ารัฐสภาต้องมีมติเสียงข้างมากเห็นชอบกับญัตติดังกล่าวนั้นและจะส่งผลให้ต้องส่งคำร้องให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความต่อไป

หากย้อนกลับไปยังเหตุการณ์ 9 กุมภาพันธ์ 2564 การประชุมร่วมกันของรัฐสภาเพื่อพิจารณาญัตติขอให้ส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยในครั้งแรกพรรคเพื่อไทยซึ่งเป็นฝ่ายค้านได้ช่วยกันอภิปรายคัดค้านอย่างหนัก โดยชี้ว่าเป็น “เจตนาแอบแฝง” “เตะถ่วง” “ยื้อเวลา” “เปิดโอกาสให้องค์กรอื่นขัดขวางการแก้ปัญหาของประเทศ” แต่ทว่าตอนนี้เหมือนทุกอย่างเวียนวนกลับมายังที่เดิม เพียงแค่เปลี่ยนตัว “ผู้เล่น” ที่จะต้องลงสนามก็เท่านั้น