นโยบาย “จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน” โดยสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ หรือ สสร. ที่มาจากการเลือกตั้ง เป็นหนึ่งในนโยบายหลักของพรรคเพื่อไทยในช่วงจัดตั้งรัฐบาล ซึ่งพรรคเพื่อไทยก็จัดตั้งรัฐบาลได้สำเร็จ ส่งให้เศรษฐา ทวีสินได้เป็นนายกรัฐมนตรีในวันที่ 22 สิงหาคม 2566 นับถึงเดือนมีนาคม 2567 ก็เข้าเดือนที่หกแล้ว แต่การแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 เพื่อไปสู่การเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ยังไม่ได้เริ่มแม้แต่ขั้นตอนแรก
แม้รัฐบาลใหม่เคยแถลงไว้ว่า คณะรัฐมนตรีจะสั่งให้ทำประชามติ “ทันที” ในการประชุมครั้งแรก ซึ่งก็เกิดการประชุมขึ้นแต่กลายเป็นคำสั่งให้ตั้ง “คณะกรรมการศึกษา” ขึ้นมาเท่านั้น หลังทำงานอีกสามเดือนเต็มผลสรุปที่ได้ของคณะกรรมการชุดนี้ก็คือ จะต้องทำประชามติทั้งหมด 3 ครั้ง โดยครั้งแรกให้ตั้งคำถามพร้อมเงื่อนไข “ไม่แก้ไขหมวด1-2” และไม่ได้ระบุชัดเจนว่า ประชามติจะเกิดขึ้นเมื่อใด
เส้นทางไปสู่การ #เขียนรัฐธรรมนูญใหม่ ภายใต้รัฐบาลเศรษฐา ทวีสิน จึงยังไม่ได้เริ่มขึ้น และท่ามกลางเงื่อนไขกับกระบวนการมากมาย จึงทิ้งคำถามไว้ในใจของผู้คนมากมาย
ทำไมรัฐธรรมนูญแก้ยาก ทำไมเสนอให้ตั้งสสร. ไม่สำเร็จ
การจะได้มาซึ่งรัฐธรรมนูญใหม่ที่มี สสร. จากประชาชนเป็นผู้ยกร่าง จำเป็นต้องเริ่มจากการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ฉบับปี 2560 ที่ใช้อยู่เพื่อเปิดทางให้เกิดกระบวนการนี้ขึ้น ซึ่งการแก้ไขต้องเป็นไปตามขั้นตอนและวิธีการในมาตรา 256 ที่ผู้เสนอต้องเสนอเป็น “ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ” เข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาทั้ง สส. และสว. ร่วมกันสามวาระ โดยต้องมีเสียงสว. เห็นชอบด้วยอย่างน้อย 1 ใน 3 และหากผ่านรัฐสภาได้ ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญนี้จะต้องถูกนำไปทำประชามติก่อนนำขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อบังคับใช้ต่อไป
ก่อนหน้านี้เคยมีการพยายามนำเสนอร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อให้มี สสร. ที่มาจากการเลือกตั้งแล้วหลายฉบับ ทั้งฉบับที่นำโดยพรรคเพื่อไทย ฉบับที่นำโดยพรรคพลังประชารัฐ และฉบับที่มาจากการเข้าชื่อเสนอโดยภาคประชาชน แต่ระหว่างที่ข้อเสนอกำลังอยู่ระหว่างวาระการพิจารณาของรัฐสภา ไพบูลย์ นิติตะวัน สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พรรคพลังประชารัฐ และสมชาย แสวงการ สมาชิกวุฒิสภา ยื่นญัตติขอส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า รัฐสภามีอำนาจในการแก้ไขให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ในวันที่ 9 กุมภาพันธ์ 2564
ต่อมา ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยในวันที่ 11 มีนาคม 2564 ว่า หากรัฐสภาต้องการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องจัดประชามติถามประชาชนเสียก่อนว่าสมควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ จึงค่อยดำเนินการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต่อไป เมื่อยกร่างรัฐธรรมนูญเสร็จแล้วต้องจัดทำประชามติร่างรัฐธรรมนูญฉบับนั้นอีกครั้งหนึ่ง แล้วจึงนำขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมเพื่อลงพระปรมาภิไธยบังคับใช้ต่อไป
แม้ผลของคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญจะไม่ได้หยุดยั้งการเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แต่ก็เป็นเหตุผลเพียงพอให้กลุ่มคนที่ได้ประโยชน์จากรัฐธรรมนูญ 2560 อยู่พร้อมใจกัน “คว่ำ” ให้กระบวนการพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญที่เดินทางมาไกลแล้วต้องยุติลง และต้องกลับไปเริ่มต้นกระบวนการทั้งหมดใหม่อีกครั้ง โดยความพยายามที่จะเสนอร่างใหม่ก็ถูกฝ่ายสว. ยกคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญขึ้นมาอ้างว่าจะไม่ออกเสียงให้ จนทำให้เรื่องนี้ไม่ได้เดินหน้าภายใต้รัฐบาลพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา อีกเลย จนกระทั่งมีการเลือกตั้ง จัดตั้งรัฐบาลชุดใหม่ และสว. ก็กำลังจะหมดอายุไป
แม้มีการจัดตั้งรัฐบาลใหม่แล้ว แต่รัฐบาลที่นำโดยพรรคเพื่อไทยก็ยังคงไม่กล้าเสนอร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 เพื่อจัดตั้งสสร. โดยทันทีด้วยความหวั่นกลัวว่า สว. จะยังคงไม่โหวตให้ จึงจะพยายามจะเดินเส้นทางที่ให้มีการทำประชามติ “ก่อน” โดยรวมแล้วจะให้ทำประชามติสามครั้ง และใช้เวลาไปกับการศึกษา “แนวทางการทำประชามติ” และยังไม่ได้เดินหน้าไปไหน
ประชามติอยู่ไหน? รายชื่อ #Conforall อยู่ไหนแล้ว?? ทำไมยังไม่ได้เริ่มก้าวแรก
ตามนโยบายที่พรรคเพื่อไทยเคยแถลงไว้ ก้าวแรกของกระบวนการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ ก็คือ การจัดทำประชามติ โดยการออกมติคณะรัฐมนตรี แม้ภูมิธรรม เวชยชัย ผู้ได้รับมอบหมายให้ศึกษาเรื่องนี้เคยกล่าวไว้ว่า จะเสนอแนวทางประชามติให้คณะรัฐมนตรีภายในไตรมาสแรกของปี 2567 แต่จนถึงช่วงใกล้สิ้นเดือนมีนาคม คณะรัฐมนตรีของเศรษฐา ทวีสิน ก็ยังไม่มีท่าทีใดๆ ต่อเรื่องนี้ออกมา
ด้านฝ่ายภาคประชาชนที่รวบรวมรายชื่อเสนอคำถามประชามติ ให้ “เขียนรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับด้วย สสร. ที่มาจากการเลือกตั้ง100%” ของ #Conforall สามารถรวบรวมรายชื่อประชาชนในรูปแบบกระดาษได้ถึง 211,904 รายชื่อภายในระยะเวลาสามวัน และยื่นรายชื่อตั้งแต่วันที่ 30 สิงหาคม 2566 ผ่านการตรวจสอบโดยคณะกรรมการการเลือกตั้ง หรือ กกต. และส่งต่อไปยังคณะรัฐมนตรีเป็นที่เรียบร้อยแล้ว แต่คณะรัฐมนตรีก็ไม่ได้นำคำถามของ #Conforall เข้าไปพิจารณาในที่ประชุม และไม่ได้มีการตอบกลับว่าเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยกับข้อเสนอของประชาชนแต่อย่างใด
ระหว่างที่รอความเคลื่อนไหวจากคณะรัฐมนตรีอยู่นั้น วันที่ 18 มกราคม 2567 สส. พรรคเพื่อไทยจำนวน 122 คน จึง “เริ่มก้าวแรก” ไปอีกแนวทางหนึ่ง โดยการยื่นร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 พร้อมระบบเลือกตั้งให้ได้มาซึ่งสสร. ชุดใหม่ ต่อประธานรัฐสภา ซึ่งแนวทางนี้จะเป็นการเดินหน้าไปโดยทำประชามติสองครั้ง แตกต่างจากแนวทางของคณะรัฐมนตรีจากพรรคเดียวกัน ด้าน ชูศักดิ์ ศิรินิล รองหัวหน้าพรรคเพื่อไทยระบุว่า ต้องการให้ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับนี้สามารถผ่านรัฐสภาไปได้จนถึงขั้นตอนการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่โดย สสร. แล้วค่อยกลับมาถามประชาชนผ่านการทำประชามติว่าต้องการให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่
เท่ากับว่า แนวทางการเริ่มก้าวแรกของพรรคเพื่อไทยมีสองแนวทาง คือ คณะรัฐมนตรีประกาศว่าจะเริ่มจากการทำประชามติ ส่วนสส. ของพรรคเห็นว่าเริ่มจากการแก้ไขมาตรา 256 ก่อน และทำประชามติหลังรัฐสภารับรองการแก้ไขแล้ว และเมื่อสส. ของพรรคเริ่มการก้าวเดินในอีกแนวทางหนึ่ง แนวทางการทำประชามติโดยคณะรัฐมนตรีก็ดูเหมือนจะไม่มีใครยกมาพูดถึงอีก
จะทำประชามติหรือไม่ เมื่อไรถึงจะได้รู้?
แต่แนวทางของสส. พรรคเพื่อไทยก็ยังไม่ได้ไปต่อ เพราะเมื่อวันที่ 9 กุมภาพันธ์ 2567 สำนักงานเลขาธิการรัฐสภาได้ส่งความเห็นกลับมาว่า ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญของพรรคเพื่อไทยเป็นการนำไปสู่การมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ทำให้อยู่ภายใต้คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่จะต้องกลับไปจัดทำประชามติสอบถามความคิดเห็นของประชาชนก่อน และไม่บรรจุร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับนี้เข้าสู่ระเบียบการประชุมของรัฐสภา หมายความว่า ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญที่เปิดให้ตั้งสสร. จะยังไม่ถูกพิจารณา
สส. ของพรรคเพื่อไทยจึงเสนอญัตติต่อประธานรัฐสภาในวันที่ 29 กุมภาพันธ์ 2567 ให้ประธานรัฐสภาส่งเรื่องกลับไปให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยอีกครั้งว่า สามารถมีคำถามประชามติสองคำถามหลังการแก้ไขมาตรา 256 ได้หรือไม่ โดยจะพ่วงคำถามตามที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยไว้เข้าไปเป็นคำถามที่สอง รองจากคำถามขอความเห็นชอบกับร่างแก้ไขมาตรา 256
กระบวนการหลังจากนี้ต้องรอให้มีการประชุมร่วมกันของทั้งสองสภา เพื่อลงมติว่า จะส่งเรื่องไปให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยตีความจากคำวินิจฉัยเดิมอีกได้หรือไม่ และหากต้องส่งเรื่องไป ก็อาจใช้เวลารออีกอย่างน้อย 3-4 เดือนกว่าที่ศาลรัฐธรรมนูญจะมีคำวินิจฉัยออกมา และส่งเรื่องกลับมายังรัฐสภา หากศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่า ข้อเสนอของสส. พรรคเพื่อไทยให้ทำประชามติสองครั้งนั้นถูกต้องแล้ว ก็ค่อยเริ่มกระบวนการบรรจุร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญมาตรา 256 เข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา แต่หากศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่า ต้องทำประชามติ “ก่อน” เริ่มกระบวนการทั้งหมด รวมเป็นทำประชามติสามครั้ง ก็ต้องกลับไปตั้งต้นที่คณะรัฐมนตรีออกมติให้มีการทำประชามติ “ก่อน” ที่จะเริ่มกระบวนการทั้งหมด
ไม่ว่าจะเป็นแนวทางใด กระบวนการจัดทำประชามติหรือการเปิดทางไปสู่การมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะต้องยืดระยะเวลาออกไปอีก และน่าจะไม่ได้ “เริ่มก้าวแรก” ในครึ่งแรกของปี 2567
ประเทศไทยจะมีรัฐธรรมนูญใหม่ ภายใต้รัฐบาลชุดนี้ได้หรือไม่
การประเมินระยะเวลา “อย่างเร็วที่สุด” หากไม่มีอุปสรรคใดขัดขวาง และเดินหน้าตามแนวทางทำประชามติสามครั้งของคณะรัฐมนตรีทันทีที่รัฐบาลใหม่เริ่มทำงาน จะมีการทำประชามติครั้งแรกในช่วงสามเดือนแรกหรือตั้งแต่ปลายปี 2566 และใช้เวลาเสนอร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาประมาณสี่เดือน ใช้เวลาทำประชามติครั้งที่สองประมาณสามเดือน ใช้เวลาในการจัดตั้งสสร. และการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่อีกประมาณสิบเดือน และทำประชามติครั้งที่สามประมาณสามเดือน รวมแล้วก็ใช้เวลาประมาณ 23 เดือน หรืออย่างเร็วจะเสร็จภายในสองปีเศษๆ
แต่ถ้าประเมินระยะเวลาแบบ “กลางๆ” ที่เป็นไปได้จริง ชูศักดิ์ ศิรินิล เคยประเมินว่า รัฐบาลเพื่อไทยจะใช้เวลาในการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ “ไม่น้อยกว่าสามปี” โดยต้องอาศัยเสียงประชาชนสนับสนุนให้เกิดขึ้น ซึ่งหมายความว่า มีโอกาสที่จะทำรัฐธรรมนูญใหม่เสร็จได้ภายใต้รัฐบาลนี้ก่อนการเลือกตั้งครั้งหน้า แต่หากมีอุปสรรคทำให้ระยะเวลาต้องยืดออกไปก็มีโอกาสที่จะเสร็จไม่ทันอายุของรัฐบาลสี่ปี
อย่างไรก็ตาม นับจนถึงเดือนมีนาคมปี 2567 ยังไม่มีการประกาศวันจัดทำประชามติและยังต้องรอคอยคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญอีกหลายเดือน ทำให้ “ก้าวแรก” ยังไม่ได้เริ่ม และอาจจะได้เริ่มนับกันอย่างเร็วก็ไตรมาสที่สามของปี 2567 หรือเริ่มช้าไปประมาณหนึ่งปี ตามการประเมินระยะเวลาของชูศักดิ์ ศิรินิล จึงมีโอกาสสูงที่จะไม่ได้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่สำเร็จขึ้นภายใต้รัฐบาลชุดนี้ ซึ่งจะมีอายุอยู่ถึงเดือนพฤษภาคมปี 2570
การคาดคะเนข้างต้นนี้ยังไม่รวมปัจจัยที่รัฐบาลไม่สามารถควบคุมได้อีกเป็นจำนวนมาก เช่น ทิศทางการลงมติของ สว. ในญัตติประชุมร่วมว่าจะส่งเรื่องไปให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยหรือไม่ ผลลัพธ์ของการเลือก สว. ชุดใหม่ ที่จะเป็นตัวแปรต่อการพิจารณาแก้ไขมาตรา 256 และระบบที่มาของสสร. การแก้ไขพระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. 2564 หรือ พ.ร.บ.ประชามติฯ ที่อาจจะกำลังมาถึง รวมทั้งผลการลงมติของประชาชนในการทำประชามติแต่ละครั้ง ยังมีปัจจัยชุดใหญ่ที่อาจจะส่งผลให้การมีรัฐธรรมนูญใหม่เร็วขึ้นหรือช้าลงได้อีกมาก
