สรุปร่างรัฐธรรมนูญ: ที่มาและอำนาจของ ส.ว. แบบไม่ได้ง้อการเลือกตั้ง

ที่มา ส.ว. ในร่างรัฐธรรมนูญมีชัย แบ่งออกเป็นสองช่วงเวลาคือ หนึ่ง ช่วงระยะ 5 ปี นับตั้งแต่รัฐธรรมนูญประกาศใช้ ที่ให้ ส.ว. มาจากการแต่งตั้งของ คสช. ทั้งหมด แล้วหลังจากนั้นค่อยเปลี่ยนที่มาของ ส.ว. ใหม่ ให้มาจากการคัดเลือกกันเองของแต่ละกลุ่มอาชีพโดยไม่มีการเลือกตั้ง แต่ทั้งนี้ทั้งนั้น อำนาจของ ส.ว. ทั้งสองช่วงก็ยังเหมือนเดิม เช่น การตรวจสอบฝ่ายบริหาร การพิจารณากฎหมาย และการแต่งตั้งบุคคลในองค์กรอิสระ เป็นต้น

 

วิธีการได้มาซึ่ง ส.ว. ภายหลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 5 ปีแรก

รัฐธรรมนูญฉบับมีชัยวางลำดับไว้ว่า ในระยะ 5 ปีแรกนับตั้งแต่ร่างรัฐธรรมนูญถูกประกาศใช้ ให้มี ส.ว. 250 คน มาจากการสรรหาโดยอำนาจตัดสินใจสุดท้ายอยู่ที่ คสช. แต่เมื่อพ้นจากระยะเวลา 5 ปี ให้เปลี่ยนที่มาของ ส.ว. เสียใหม่ เป็นการให้แต่ละกลุ่มอาชีพเลือกกันเองตั้งแต่ระดับอำเภอ จังหวัด และประเทศ แถมยังลดจำนวนให้เหลือแค่ 200 คน โดยขั้นตอนการได้มาของ ส.ว. ในช่วงหลังมีดังนี้

ขั้นแรก แบ่งกลุ่มผู้สมัคร ส.ว. ตามความรู้ ความเชี่ยวชาญ ประสบการณ์ หรืออาชีพ โดยการแบ่งกลุ่มดังกล่าวนั้นต้องคำนึงว่า ประชาชนทุกคนสามารถสมัครเข้าสังกัดกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งได้

ทั้งนี้ รายละเอียดเกี่ยวกับการแบ่งกลุ่ม เช่น จำนวนกลุ่ม คุณสมบัติของบุคคลในแต่ละกลุ่ม หรือหลักเกณฑ์และวิธีการเลือก รวมไปถึงจำนวน ส.ว. จากแต่ละกลุ่ม ให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการได้มาซึ่ง ส.ว. ซึ่ง กรธ. จะลงมือร่างออกมาภายหลังร่างรัฐธรรมนูญผ่านการเห็นชอบจากประชาชน

ขั้นที่สอง ให้ผู้สมัคร ส.ว. ทุกกลุ่มเลือกกันเอง โดยจะเริ่มคัดเลือกตั้งแต่ระดับอำเภอ พอได้ตัวแทนระดับอำเภอก็ไปคัดเลือกกันเองต่อในระดับจังหวัด จากนั้นค่อยไปคัดเลือกกันเองต่อในระดับประเทศ จนได้สมาชิกครบ 200 คน

ยกตัวอย่างวิธีการได้มาซึ่ง ส.ว. อย่างง่าย 

‘สันติ’ (นามสมมติ) มีอาชีพเป็นพ่อค้า และอยากจะเป็น ส.ว. ดังนั้น สันติต้องไปสมัครในอำเภอที่ตนพำนักและให้ กกต. เป็นคนจัดว่าสันติจะอยู่ในกลุ่มอาชีพ ความรู้ ความเชี่ยวชาญใด เมื่อได้กลุ่มที่ตนเองสังกัดแล้วก็จะให้สมาชิกในกลุ่ม “คัดเลือกกันเอง” เพื่อหาตัวแทนไปคัดเลือกกันเองต่อในระดับจังหวัดจนถึงระดับประเทศ ซึ่งนั้นหมายความว่า ถ้า ‘สันติ’ อยากเป็น ส.ว. สันติก็ต้องเอาชนะใจคนในกลุ่มอาชีพของตัวเองให้ได้ทังหมดเท่านั้นเอง

หมายเหตุ: ในการเลือกกันเองสามารถกำหนดข้อห้ามว่า “ไม่ให้ผู้สมัครในแต่ละกลุ่มเลือกบุคคลในกลุ่มเดียวกัน” หรือจะกำหนด “วิธีอื่นที่ให้ผู้สมัครมีส่วนในการคัดกรอง” ก็ได้

 

ข้อสังเกต: ถึงไม่ง้อการเลือกตั้ง แต่ไม่ได้หมายความว่าจะได้ตัวแทนที่ดี

การได้มาซึ่ง ส.ว. ด้วยวิธีการ “คัดเลือกกันเอง” นับว่าเป็นทางเลือกใหม่ที่แปลกและแหวกแนวที่สุดนับตั้งแต่รัฐธรรมนูญปี 40 เป็นต้นมา โดยวิวัฒนาการของที่ ส.ว. ในปี 40 เริ่มต้นที่ ส.ว. มาจากการเลือกตั้งทั้งหมด จากนั้นในปี 50 จึงเปลี่ยนมาเป็นเลือกตั้งส่วนหนึ่งและสรรหาอีกส่วนหนึ่ง แต่ทว่าที่มา ส.ว.แบบใหม่นี้จะไม่ง้อการเลือกตั้งเลยแม้แต่น้อย ดังนั้น ระบบการได้มาซึ่ง ส.ว. แบบนี้อาจจะมีปัญหาได้ เช่น

หนึ่ง สัดส่วนและจำนวนของ ส.ว. ตามกลุ่มอาชีพ ไม่อาจสะท้อนและครอบคลุมประชาชนทุกคนได้

เหตุที่เป็นอย่างนั้นก็เพราะว่า เรายังไม่เห็นวิธีการแบ่งกลุ่มตามความรู้ ความเชี่ยวชาญ ประสบการณ์ หรืออาชีพ ว่าจะแบ่งออกมาอย่างไร และจะรับประกันอย่างไรว่าประชาชนทุกคนจะมีตัวแทนของตัวเองไปทำหน้าที่ ส.ว. สำหรับคนที่ไม่มีความเชี่ยวชาญเฉพาะทาง หรือไม่ได้ประกอบอาชีพ หรือประกอบอาชีพอิสระ หรือ “ฟรีแลนซ์” หากวันหนึ่งต้องการจะสมัครเป็น ส.ว. จะมีสิทธิสมัครเข้าอยู่ในกลุ่มไหนได้บ้าง หรือจะถูกจัดอยู่ในกลุ่มอื่นที่ไม่เป็นธรรมกับความสามารถของตนเองหรือไม่

สอง ประชาชนทุกคนมีโอกาสเป็น ส.ว. ได้ แต่ว่ามันก็ไม่ได้ง่ายอย่างที่คิด

ที่ผ่านมา กรธ.พยายามจะนำเสนอข้อเด่นของวิธีการได้มาซึ่ง ส.ว. แบบใหม่ ผ่านอินโฟกราฟิกว่า รูปแบบนี้จะเปิดโอกาสให้ประชาชนทั่วไปเป็น ส.ว.ได้ ซึ่งก็นับว่าเป็นเรื่องที่น่ายินดีและน่าสนใจที่ประชาชนทุกคนสามารถเข้าไปสมัครเป็น ส.ว. ได้ง่ายขึ้น เพียงแต่ว่า หนทางของคนคนคนหนึ่งกว่าจะได้เป็น ส.ว. กลับไม่ได้โรยด้วยกลีบกุหลาบ

เหตุที่เป็นเช่นนั้นก็เพราะการจะได้เป็น ส.ว. หรือไม่ ขึ้นอยู่กับว่าคนคนนั้นได้รับความนิยมในกลุ่มอาชีพนั้นๆ มากน้อยแค่ไหน ยกตัวอย่าง กรณีของ ‘สันติ’ (นามสมมติ) ที่มีอาชีพเป็นพ่อค้าแต่อยากจะเป็น ส.ว. สันติก็ต้องพิจารณาว่า ส.ว. ที่มาจากกลุ่มอาชีพพ่อค้ามีกี่ที่นั่ง มีโควต้าเท่าไร เช่น ถ้ากลุ่มอาชีพพ่อค้ามีที่นั่งในวุฒิสภา 10 ที่นั่ง แต่มีคนสมัครทั้งประเทศ 1000 คน โอกาสที่สันติจะได้นั่งในสภามีค่าเท่ากับ 1 ใน 100 ทั้งนี้ ต้องไม่ลืมว่าจะมีการคัดเลือกกันเองสามระดับตั้งแต่อำเภอ จังหวัด และประเทศ ซึ่งจำนวนผู้สมัครก็จะแตกต่างมากน้อยไปตามแต่ละพื้นที่ซึ่งเพิ่มความยากลำบากเข้าไปอีก

สาม แม้จะไม่ได้ใช้ระบบการเลือกตั้ง แต่ก็ไม่ได้หมายความว่าจะลดปัญหาการซื้อเสียง

ถึงแม้จะไม่ได้ใช้ระบบเลือกตั้ง แต่สิ่งที่น่าสนใจที่สุดก็คือ มันไม่ได้ลดปัญหาการซื้อเสียง แถมยังเพิ่มโอกาสได้ง่ายขึ้น เพราะจำนวนคนที่ผู้สมัครต้อง “ซื้อ” มีขนาดเล็กลง กล่าวคือ หากเป็นระบบการเลือกตั้ง ผู้สมัครชิงตำแหน่ง ส.ว. จะต้องมั่นใจว่า ตนจะได้รับเสียงจากประชาชนตามจำนวนประชากรในแต่ละพื้นที่ซึ่งมีขนาดใหญ่ แต่พอเปลี่ยนเป็น “การคัดเลือกกันเอง” ในกลุ่มอาชีพ ยิ่งกลุ่มอาชีพใดมีผู้สมัครน้อย การซื้อเสียงก็จะยิ่งทำได้ง่ายมากขึ่นไปอีก

 

อำนาจหน้าที่ของ ส.ว. แบบไม่ง้อการเลือกตั้ง

กรอบการคิดเรื่องอำนาจหน้าที่ของ ส.ว. จะมีส่วนสัมพันธ์กับทที่มาของอำนาจ โดยปกติแล้วฐานคิดก็คือว่า “ถ้า ส.ว.มีอำนาจมากก็ต้องยึดโยงกับประชาชนให้มากที่สุด” เพื่อให้มีความรับผิดชอบต่อการปฏิบัติหน้าที่ซึ่งกันและกัน แต่ในรัฐธรรมนูญมีชัย แม้จะมีที่มาต่างออกไป แต่ทว่าอำนาจของ ส.ว. กลับเพิ่มขึ้นจากเดิมอีก ดังนี้

อำนาจทั่วไป (ใกล้เคียงกับรัฐธรรมนูญปี 40 กับ 50)

หนึ่ง อำนาจตรวจสอบฝ่ายบริหาร เช่น การตั้งกระทู้ถาม หรือ เปิดอภิปรายทั่วไป เพื่อให้ ครม. แถลงข้อเท็จจริงหรือชี้แจงปัญหาสําคัญเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดินโดยไม่มีการลงมติ (ทำได้ไม่เกินปีละหนึ่งครั้ง)

สอง อำนาจพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ และการยับยั้งร่างพระราชบัญญัติ

สาม อำนาจให้ความเห็นชอบเพื่อแต่งตั้งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญและกรรมการในองค์กรอิสระ

สี่ อำนาจให้ความเห็นชอบกรณีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ซึ่งในร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับลงประชามติ เพิ่มเงื่อนไขว่าในการพิจารณาการแก้ไขรัฐธรรมนูญในวาระหนึ่งกับสาม ต้องได้เสียง ส.ว. ไม่น้อยกว่าหนึ่งในสาม

อำนาจใหม่ตามในร่างรัฐธรรมนูญมีชัย

หนึ่ง ส.ว. 1 ใน 10 มีอำนาจตรวจสอบการเสนอ แปรญัตติ หรือการใดที่เกี่ยวข้องกับการใช้เงินงบประมาณของนักการเมือง หากพบว่ามีการส่วนเกี่ยวข้องไม่ว่าโดยตรงหรือโดยออ้มกับการใช้เงินงบประมาณ ก็สามารถยื่นเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัยให้พ้นจากตำแหน่งและเพิกถอนสิทธิลงเลือกตั้ง นอกจากนี้ ถ้า ครม. เป็นผู้กระทำหรือมีส่วนรู้เห็นแต่มิได้ยับยั้ง ก็สามารถร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัยให้พ้นจากตำแหน่งไปทั้งคณะและเพิกถอนสิทธิลงเลือกตั้งได้

สอง ประธานวุฒิสภามีหน้าที่เข้าร่วมประชุมกับองค์กรอื่นๆ เพื่อแก้วิกฤติทางการเมือง (วางลิงก์ศาลรัฐธรรมนูญ) ในสถานการณ์ที่ไม่มีบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญเขียนทางออกไว้

สาม การแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญ ต้องได้เสียงจาก ส.ว. ไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ของจำนวน ส.ว. ทั้งหมด 

 

ข้อสังเกต: ส.ว. และศาลรัฐธรรมนูญ คู่หูใหม่เพื่อจัดการนักการเมือง

เป็นที่น่าสนใจ เมื่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับมีชัยดัดแปลงกระบวนการถอดถอนนักการเมืองใหม่ จากกติกาตามรัฐธรรมนูญฉบับก่อน ที่ให้ ส.ว. เป็นผู้มีอำนาจหลักในการถอดถอน ก็เปลี่ยนเป็นให้ ส.ว. เป็นเพียงผู้ยื่นเรื่องและให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นผู้วินิจฉัย แถมยังเพิ่มอำนาจใหม่ให้กับ ส.ว. นั่นก็คือ อำนาจตรวจสอบว่านักการเมืองคนใดมีส่วนเกี่ยวข้องกับการใช้เงินงบประมาณแผ่นดิน หรือการตรวจสอบว่ารัฐมนตรีคนใดไม่มีความซื่อสัตย์สุจริตเป็นที่ประจักษ์บ้าง

อย่างไรก็ดี ประเด็นดังกล่าวมีข้อสังเกตว่า บทลงโทษมีความรุนแรงแต่ข้อความที่ใช้กำหนดว่าการกระทำใดเป็นความผิดกลับมีความคลุมเครือ เช่น การใช้วลี “ไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อม” หรืออย่างการลงโทษ ครม. ที่อนุมัติให้กระทําการหรือรู้ว่ามีการกระทําดังกล่าวแล้วแต่มิได้สั่งยับยั้งซึ่งการกำหนดแบบนี้จะก่อให้เกิดการตีความและอาจจะไม่สอดคล้องกับความเป็นจริง เพราะในการพิจารณางบประมาณในชั้นคณะกรรมาธิการย่อมมีรัฐมนตรีและตัวแทนของกระทรวงเป็นกรรมาธิการด้วย เท่ากับว่า ถ้าบุคคลดังกล่าวไม่ได้ทราบการกระทำความผิดของผู้อื่นก็พลอยมีโอกาสโดนลูกหลงไปด้วย และต้องไม่ลืมว่า บทโทษตามมาตรานี้กำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญอาจวินิจฉัยให้คณะรัฐมนตรีพ้นไปทั้งคณะได้อีก

และบทบาทสุดท้ายที่สำคัญไม่แพ้กัน ก็คือ การลงมติเห็นชอบเรื่องการแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญ หากไม่ได้เสียง ส.ว. มากกว่า 1 ใน 3 ในวาระแรกและวาระสุดท้าย การแก้ไขรัฐธรรมนูญก็แถมจะเป็นไปไม่ได้  ซึ่งต่างจากรัฐธรรมนูญทั้งปี 40 และ 50 ที่ไม่มีเงื่อนไขลักษณะนี้ ซึ่งสะท้อนเป็นภาพเดียวกับที่ผู้มีอำนาจ เคยออกมากล่าวว่า “ส.ว.มีหน้าที่พิทักษ์รัฐธรรมนูญ” ไม่ให้แก้ไขได้(ง่าย)นั้นเอง