คำถามประชามติไม่ดี ระวังได้ “รัฐธรรมนูญเก่าในขวดใหม่”

การทำประชามติต้องเริ่มคิดตั้งแต่การ “ตั้งคำถาม” เพราะเมื่อไรก็ตามที่มีคำถามแล้ว ประชาชนผู้ออกเสียงจะถูกบีบบังคับให้เลือกได้เพียงเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบกับ “ทั้งคำถาม” เท่านั้น ไม่สามารถเลือกรับหรือไม่รับเป็นบางส่วนได้ นอกจากนี้ คำถามประชามติจะเป็นสิ่งกำหนดว่าการดำเนินการต่อไปที่จะทำให้เจตจำนงของประชาชนที่ออกเสียงนั้นต้องทำอย่างไร

โดยเฉพาะในประเด็นการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ที่อาจจะต้องมีการทำประชามติอย่างน้อยสามครั้ง การทำประชามติครั้งแรกเพื่อถามประชาชนว่าอยากได้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ จึงต้องพิจารณาให้ถี่ถ้วนเพราะคำถามที่ไม่ดีอาจจะทำให้กระบวนการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญทำได้อย่างไม่ราบรื่น หรือไม่เป็นของประชาชนอย่างแท้จริง เลวร้ายที่สุด ก็อาจจะถึงขั้นแพ้ประชามติ และปิดประตูการมีรัฐธรรมนูญใหม่ไปอีกหลายปี

คำถามประชามติที่ถามประชาชนว่าต้องการให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่นั้น ควรจะออกแบบมาเพื่อให้กระบวนการที่จะเกิดขึ้นต่อไป คือ การแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 และการกำหนดกรอบการทำงานและที่มาของสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) สามารถทำได้อย่างเต็มที่ โดยที่คำนึงถึงความชอบธรรมของกระบวนการที่มีประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญเป็นหลัก คำถามประชามติจึงควรระบุอย่างชัดเจนว่าการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องทำได้ทั้งฉบับ และ สสร. ต้องมาจากการเลือกตั้งของประชาชน เพื่อรับประกันว่าการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญนั้นจะไม่มีเงื่อนไขอื่นที่ไม่ได้มาจากประชาชนเข้ามามีส่วนเกี่ยวข้อง

ในทางกลับกัน คำถามประชามติที่อาจจะสร้างปัญหาให้กับกระบวนการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญต่อไปมีสองลักษณะ

คำถามประเภทแรกคือคำถามที่กำหนดเงื่อนไขการร่างรัฐธรรมนูญเอาไว้ เช่น “ท่านเห็นด้วยหรือไม่กับการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยยกเว้น … โดยสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากการสรรหา” การออกแบบลักษณะนี้จะเป็นการ “ล๊อคสเปค” การร่างรัฐธรรมนูญใหม่ไว้ตั้งแต่ในการคำถามประชามติครั้งแรก โดยอาจจะเป็นการห้ามแก้ไขบางหมวดบางมาตราของรัฐธรรมนูญ 2560 โดยขยายข้อจำกัดไปมากกว่าการห้ามแก้ไขระบอบการปกครองหรือรูปแบบของรัฐตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 255 ของรัฐธรรมนูญ 2560 แต่รวมถึงประเด็นอื่น ๆ ด้วย อีกทั้งยังเป็นการเขียนไว้ก่อนว่า สสร. นั้นไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชน

ในอีกทางหนึ่ง และอาจจะเป็นไปได้มากกว่า คือการถามอย่างกว้างที่สุด เช่น “ท่านเห็นด้วยหรือไม่กับการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่” ซึ่งดูเผิน ๆ แล้วอาจจะไม่มีปัญหา แต่จะสร้างปัญหาทันทีที่รัฐสภาพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 เพื่อให้มี สสร. มาจัดทำร่างรัฐธรรมนูญ เพราะในขั้นตอนรัฐสภานั้นประกอบไปด้วยทั้ง สส. และ สว. ซึ่งก็จะมีความเป็นไปได้สูงว่า สว. จะใช้ช่องทางการพิจารณาในรัฐสภา เช่น การแปรญัตติในชั้นกรรมาธิการ หรือใช้เงื่อนไขการผ่านร่างแก้ไชรัฐธรรมนูญที่ต้องมีเสียง สว. อย่างน้อยหนึ่งในสามเป็นอำนาจต่อรอง เพื่อใส่เงื่อนไขบางประการลงไปให้ไม่สามารถร่างรัฐธรรมนูญใหม่ได้อย่างเต็มที่ หรือกำหนดที่มาและคุณสมบัติของ สสร. ในลักษณะที่ไม่ได้มาจากประชาชน

เพื่อป้องกันปัญหาที่อาจจะตามมาจากคำถามประชามติที่ไม่ดี ก็ควรจะกำหนดไปในคำถามเลยว่ารัฐธรรมนูญต้อง “เขียนใหม่ทั้งฉบับ เลือกตั้ง 100%”

สิ่งสำคัญที่สุดที่ผู้ออกแบบคำถามประชามติต้องคำนึงถึงก็คือ “การทำประชามติก็คือการถามประชาชน” หมายความว่า ประชาชนจะเป็นผู้มีอำนาจสูงสุดในการกำหนดว่าจะเห็นด้วยกับคำถามที่กำหนดมาหรือไม่ โดยไม่มีอะไรการันตีว่าเมื่อทำประชามติร่างรัฐธรรมนูญใหม่แล้วจะ “ชนะ” เสมอไป หากคำถามประชามติมีปัญหา เช่น ตีกรอบเนื้อหาการร่างรัฐรรมนูญฉบับใหม่ไว้ หรือที่มาของ สสร. ไม่ได้มาจากประชาชน ก็มีโอกาสที่ผลประชามติจะออกมาว่าประชาชนส่วนใหญ่ไม่เห็นด้วย ในกรณีที่แพ้ประชามติตั้งแต่ครั้งแรก ก็อาจจะทำให้โอกาสในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องเลื่อนเวลาออกไปหลายปี

หากประชามติครั้งแรกผ่านไปได้ หลังการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 ก็จะต้องทำประชามติอีกครั้งหนึ่งตามมาตรา 256 หากคำถามประชามติครั้งแรกไม่ได้ระบุไว้อย่างชัดเจนพอว่า สสร. ต้องมาจากการเลือกตั้งและมีอำนาจในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เต็มที่ และทำให้ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญมีการกำหนดเงื่อนไขหรือตีกรอบเนื้อหาการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เอาไว้ ก็มีโอกาสอีกครั้งที่ประชาชนอาจจะลงมติไม่เห็นชอบกับร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ ซึ่งก็จะทำให้ต้องไปเริ่มกระบวนการเสนอและพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อีกครั้ง และทอดเวลาที่สังคมไทยจะได้มีรัฐธรรมนูญใหม่ออกไปอีก

แต่ถ้าประชามติในทุกขั้นได้รับเสียงเห็นชอบจากประชาชน จนสามารถประกาศใช้เป็นรัฐธรรมนูญใหม่ได้ รัฐธรรมนูญใหม่นั้นจะมีเนื้อหาได้เท่าเงื่อนไขที่กำหนดโดยคำถามหรือ สว. อยากให้มีเท่านั้น หากมีการตีกรอบห้ามร่างใหม่ในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับองค์กรอิสระหรือยุทธศาสตร์ชาติ หรือ สสร. ไม่ได้มีความยึดโยงกับประชาชน เนื้อหาของรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ก็อาจจะไม่ได้ใหม่อย่างที่ควรจะเป็น แต่เป็นเพียงรัฐธรรมนูญ 2560 ที่มีการปรับแก้ในบางส่วน แต่สาระสำคัญที่ไม่เป็นประชาธิปไตยยังเป็นเช่นเดิม

ดังนั้น ก้าวแรกของการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่จึงต้องให้ความสำคัญกับคำถามประชามติที่ให้อำนาจประชาชนสูงสุด และไม่เห็นประชาชนเป็น “ของตาย” เพราะประชาชนอาจจะไม่เห็นชอบกับคำถามประชามติที่ไม่ดีก็ได้