ประเทศไทยเคยมี สสร. สี่ชุด แต่ไม่เคยมีครั้งไหนที่ประชาชนเลือกตั้งมาโดยตรง

เมื่อประเทศเจอวิกฤติปัญหารัฐธรรมนูญ หรือการมีอยู่ของรัฐธรรมนูญไม่ตอบโจทย์ปัญหาสังคมการเมืองที่เปลี่ยนไป การร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ก็กลายเป็นหัวข้อสำคัญที่สังคมไทยร่วมกันถกเถียงทันที อย่างไรก็ตามตลอดระยะเวลากว่า 91 ปีในระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย มีรัฐธรรมนูญมาแล้ว 20 ฉบับ แต่กลับมีสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ หรือ สสร. เพียงสี่ครั้งเท่านั้น 

ในจำนวนสี่ครั้ง มี สสร. จำนวนสองครั้งที่ถูกเลือกตั้งโดยสมาชิกรัฐสภา ขณะที่จำนวนอีกสองครั้งนั้นมาจากการแต่งตั้งโดยคณะรัฐประหาร ทำให้ไม่เคยมีการเลือกตั้ง สสร. เป็นการทั่วไปโดยประชาชนเลยแม้แต่ครั้งเดียว

ปัญหาวิกฤติรัฐธรรมนูญ 2560 ที่กำลังทำให้มีรัฐบาลล่าช้า เอนเอียง แก้ไขยาก และมีกลิ่นอายประชาธิปไตยที่เบาบางกว่าฉบับอื่นๆ จึงทำให้เราควรกลับมาสำรวจลักษณะของ สสร. ในอดีตทั้งสี่ชุดใหม่อีกครั้ง เพื่อหาจุดเด่น จุดด้อย และโอกาสที่เราจะมี สสร. ซึ่งมาจากการเลือกตั้งมาแก้ไขวิกฤติการเมืองในปัจจุบันแบบที่ไม่เคยมีมาก่อนในประวัติศาสตร์การเมืองไทย

ย้อนกลับไปในปี 2502 ประเทศไทยเผชิญกับสภาวะการรัฐประหารโดยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ผู้นำพามาซึ่งธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502 ที่มีเพียง 20 มาตรา โดยมาตรา 6 ระบุว่า ให้มีการตั้ง สสร. ขึ้นมาเพื่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ รวมทั้งยังทำหน้าที่เป็นรัฐสภาไปพร้อมกันด้วย ขณะที่ที่มาของ สสร. ชุดนี้ถูกขยายความไว้ในมาตรา 7 ว่า มีที่มาจากการแต่งตั้งของพระมหากษัตริย์ตามมติของรัฐสภา ซึ่งสมาชิกรัฐสภาชุดนี้ก็ต่างมาจากการแต่งตั้งเช่นเดียวกัน จึงกล่าวได้ว่า สสร. ปี 2502 เป็น สสร. ชุดแรกที่มาจากการแต่งตั้ง โดยที่ไม่ได้มีประชาชนเกี่ยวข้องในสมการแต่อย่างใด 

สสร. ปี 2502 ถูกแต่งตั้งเมื่อวันที่ 3 กุมภาพันธ์ 2502 โดยมีจำนวนสมาชิกทั้งหมด 240 คน เป็นข้าราชการทหารถึง 162 คน ไม่ได้เป็นทหาร 78 คน รวมทั้งยังเป็นหนึ่งใน สสร. ชุดแรกที่มีสมาชิกเป็นเพศชาติทั้งหมดอีกด้วย 

สสร. ชุดนี้มีการประชุมครั้งแรกเมื่อวันที่ 30 มีนาคม 2503 และมีการประชุมทั้งหมด 66 ครั้ง จากระยะเวลาหกปี 10 เดือน และอีก 10 วัน จนกระทั่งได้รัฐธรรมนูญปี 2511 มาประกาศใช้ ถือว่าเป็น สสร. ชุดที่ใช้เวลาทำงานนานที่สุดชุดหนึ่งในประวัติศาสตร์การเมืองไทย อีกด้วย

ในปี 2550 หลังคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข หรือ คปค. ได้ทำการรัฐประหารในวันที่ 19 กันยายน 2549 และนำรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2549 มาบังคับใช้จนกว่าจะมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งมาตราที่ 20 ของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ระบุให้พระมหากษัตริย์แต่งตั้งสมาชิก “สมัชชาแห่งชาติ” จำนวนไม่เกิน 2,000 คน เพื่อนำไปสู่การสรรหา สสร. อีกครั้งหนึ่ง 

มาตรา 20 ทำให้เกิดสมัชชาแห่งชาติที่ประกอบไปด้วยสมาชิก 1,982 คน จากนั้นให้ลงมติคัดเลือกกันเอง เหลือ 200 คน แล้วให้คณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ (คมช.) ทำการคัดเลือกเข้าไปเป็น สสร. จำนวน 100 คน  และ คมช. คัดเลือกผู้ทรงคุณวุฒิอีก 10 คน ทำหน้าที่ร่วมเป็นกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ

สสร. ปี 2550 ไม่มีกฎหมายระบุสัดส่วนอาชีพหรือพื้นเพที่มาของสมาชิกเอาไว้ แต่สามารถแบ่งจากประวัติออกมาได้เป็นสี่กลุ่มหลักๆ คือ เป็นภาครัฐ 30 คน เป็นภาควิชาการ 27 คน เป็นภาคเอกชน 25 คน และเป็นภาคประชาสังคม 18 คน ซึ่งมีสมาชิกเป็นเพศชาย 90 คน และเป็นเพศหญิงเพียง 10 คนเท่านั้น

สสร. ชุดนี้มีการประชุมครั้งแรกเมื่อวันที่ 8 มกราคม 2550 โดยมีการประชุมทั้งสิ้น 40 ครั้ง จากระยะเวลา 180 วัน จึงได้รัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 มาใช้ต่อไป

ร่างรัฐธรรมนูญปี 2550 นับเป็นครั้งแรกที่ทำให้เกิดการประชามติร่างรัฐธรรมนูญ หลังร่างดังกล่าวผ่านขั้นตอนของ สสร. มาแล้ว

แท้จริงแล้ว สสร. ชุดแรกที่เกิดขึ้นในไทยนั้นไม่ได้มาจากการแต่งตั้งโดยคณะรัฐประหาร แต่เป็น สสร. ที่มาจากการแต่งตั้งโดยรัฐสภา โดย สสร. ชุดแรกของประเทศไทย คือ สสร. ปี 2491 ที่ถูกตั้งขึ้นภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2490 เนื่องจากรัฐบาลได้เสนอให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวต่อรัฐสภา อันเป็นการเปิดทางให้สามารถตั้ง สสร. ขึ้นมาได้

สสร. ปี 2491 ประกอบไปด้วยสมาชิก 40 คน โดยรัฐสภาเลือกมาจากสมาชิกวุฒิสภา หรือ ส.ว. จำนวน 10 คน จากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือ ส.ส. จำนวน 10 คน และจากผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็น สสร. อีกสี่ประเภท คือ 1) ประเภททั่วไป ต้องมีคุณสมบัติเหมือนการสมัครรับเลือกตั้งเป็น ส.ส. 2) ผู้ดำรงตำแหน่งหรือเคยดำรงตำแหน่งปลัดกระทรวง อธิบดี หรือเทียบเท่า 3) ผู้เคยดำรงตำแหน่งเป็น ส.ส. เคยดำรงตำแหน่งใน “พฤฒสภา” (อดีต ส.ว.) หรือเคยดำรงตำแหน่งรัฐมนตรี และ 4) ผู้สำเร็จการศึกษาในระดับปริญญาตรีหรือเทียบเท่า ประเภทละห้าคน

สสร. มีการใช้กฎหมายแบ่งแยกพื้นเพของสมาชิกอย่างชัดเจน พบว่ามีผู้ที่เป็นสมาชิกรัฐสภาทั้งสิ้น 20 คน และผู้ที่ไม่ได้เป็นสมาชิกรัฐสภาอีก 20 คน โดยยังเป็น สสร. ที่สมาชิกทั้ง 40 คนเป็นเพศชายทั้งหมด โดย สสร. ชุดนี้มีการประชุมครั้งแรกในวันที่ 12 กรกฎาคม 2491 และมีการประชุมทั้งสิ้น 81 ครั้ง จากระยะเวลา 167 วัน จนกระทั่งถึงวันประชุมเพื่อพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญ ในวันที่ 25 ธันวาคม พ.ศ. 2491

ที่ประชุมรัฐสภาให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญเมื่อวันที่ 28 มกราคม พ.ศ. 2492 เสนอโปรดเกล้าและประกาศใช้เป็นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2492 เมื่อวันที่ 23 มีนาคม พ.ศ. 2492

การตั้ง สสร.ด้วยกลไกรัฐสภาเกิดขึ้นอีกครั้งหนึ่งในปี 2539 เมื่อมีความพยายามที่จะร่างรัฐธรรมนูญใหม่อีกครั้ง โดยใช้กลไก สสร. จึงมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญปี 2534 ให้อำนาจรัฐสภาในการคัดเลือก สสร. จำนวน 99 คนเข้ามาร่างรัฐธรรมนูญใหม่

สสร. จำนวน 99 คน มีที่มาจากสองส่วน ส่วนที่หนึ่งมาจากการเลือกกันเองของผู้สมัครในแต่ละจังหวัดให้เหลือจังหวัดละสิบคน และส่งรายชื่อให้รัฐสภาพิจารณาเหลือจังหวัดละหนึ่งคน (ในขณะนั้นประเทศไทยมีทั้งสิ้น 76 จังหวัด) ส่วนที่สองรัฐสภาเลือกจากผู้เชี่ยวชาญอีกสามสาขา คือ สาขากฎหมายมหาชนแปดคน สาขารัฐศาสตร์หรือรัฐประศาสนศาสตร์แปดคน และสาขาประสบการณ์ด้านการเมือง การบริหารราชการแผ่นดิน หรือการร่างรัฐธรรมนูญ อีกเจ็ดคน โดย สสร. ชุดนี้มีสมาชิกเพศหญิงจำนวนเพียงหกคน และมีสมาชิกเพศชายมากถึง 93 คน

สสร. ชุดนี้มีการประชุมครั้งแรกเมื่อวันที่ 7 มกราคม 2540 โดยมีการประชุมทั้งสิ้น 30 ครั้ง จากระยะเวลา 222 วันจนถึงวันพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญ เมื่อวันที่ 15 สิงหาคม 2540 จนเกิดเป็นรัฐธรรมนูญปี 2540 ขึ้นมาบังคับใช้

จะเห็นว่าในอดีตการตั้ง สสร. ทั้งสี่ครั้งจะมีที่มาคละกันระหว่างแต่งตั้งโดยรัฐสภาและการแต่งตั้งโดยคณะรัฐประหาร สำหรับในยุคปัจจุบันหลังมีการใช้รัฐธรรมนูญ 2560 และประสบปัญหาทางการเมืองเป็นจำนวนมาก ประเด็นพูดคุยเรื่องการมีอยู่และที่มาของ สสร. ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560 จึงยิ่งพบเห็นได้มากขึ้นทั้งจากภาคประชาสังคมและพรรคการเมือง โดยรูปแบบสำคัญที่ถูกพูดถึงเป็นหลักนั้นมีดังต่อไปนี้

สสร. รูปแบบนี้เกิดขึ้นในร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 ของพรรคเพื่อไทย ซึ่งมีความคล้ายคลึงกับการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาของประเทศไทยในปี 2543 จุดเด่นสำคัญ คือ กำหนดให้มี สสร. จำนวน 200 คนมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนโดยใช้จังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง แต่ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจะเลือกผู้สมัครได้เพียงคนเดียว และผู้ที่ได้คะแนนสูงสุดตามจำนวน สสร. ที่จังหวัดพึงมี ให้ถือว่าเป็นผู้ได้รับเลือกเป็น สสร.

ขั้นตอนการคำนวณ สสร. ในแต่ละจังหวัด มีดังนี้ 

(1) เอาจำนวนราษฎรที่ประกาศในปีสุดท้ายก่อนเลือกตั้ง สสร. มาเฉลี่ยด้วยจำนวน สสร. ทั้งหมด (200 คน)

(2) นำค่าเฉลี่ยตามข้อ (1) มาหารจำนวนราษฎรในแต่ละจังหวัด เพื่อหาจำนวน สสร. ที่แต่ละจังหวัดพึงมี

(3) ถ้าจังหวัดใดมีจำนวนราษฎรน้อยกว่าหรือเท่ากับค่าเฉลี่ยตามข้อ (1) ให้จังหวัดนั้นมี สสร. 1 คน

(4) ถ้าจังหวัดใดมีจำนวนราษฎรมากกว่าค่าเฉลี่ยตามข้อ (1) ให้เพิ่ม สสร. 1 คน ในทุกๆ จำนวนราษฎรที่ครบตามค่าเฉลี่ย

(5) ในกรณีที่ยังได้ สสร. ไม่ครบ 200 คน ให้จังหวัดที่มีเศษเหลือจากการคำนวณมากที่สุด มีสสร. เพิ่ม 1 คน จนกว่าจะครบจำนวน

สสร. ในรูปแบบนี้ยังต้องมีหน้าที่ตั้งคณะกรรมการยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมาหนึ่งคณะ ประกอบไปด้วยสมาชิก 45 คน ที่มาจากการแต่งตั้งจากสมาชิก สสร. จำนวน 30 คน และให้มีตัวแทนจากผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายมหาชนจำนวน 5 คน ผู้เชี่ยวชาญสาขารัฐศาสตร์หรือรัฐประศาสตรศาสตร์ 5 คน และ ผู้มีประสบการณ์ด้านการเมือง การบริหารราชการแผ่นดิน และการร่างรัฐธรรมนูญจำนวน 5 คน ทำหน้าที่ยกร่างรัฐธรรมนูญเพื่อให้ สสร. พิจารณาต่อไป

อย่างไรก็ตาม ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีการบัญญัติเพิ่มมาตรา 256/9 เข้าไป โดยระบุให้ การจัดทำร่างรัฐธรรมนูญที่มีผลเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมหมวด 1 และหมวด 2 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยจะกระทำมิได้ และให้อำนาจรัฐสภาเข้ามาตรวจสอบว่า ร่างรัฐธรรมนูญที่จัดทำโดย สสร. เป็นการแก้ไขเพิ่มเติมหมวด 1 และ หมวด 2 ของรัฐธรรมนูญหรือไม่ หากไปแก้ไขหมวดดังกล่าว ให้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนั้นเป็นอันตกไป

ข้อเสนอที่มาของ สสร. ชนิดนี้เริ่มจากร่างรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนที่ผู้มีสิทธิเลือกตั้งกว่า 100,732 คน ได้ร่วมกันเสนอ ว่า “ให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญทำหน้าที่จัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ตามหมวดนี้ ประกอบด้วยสมาชิกจำนวนสองร้อยคน มาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยให้ใช้ประเทศเป็นเขตเลือกตั้ง”

ระบบเลือกตั้ง สสร. ชนิดนี้จึงคล้ายคลึงกับการเลือกตั้งในระบบบัญชีรายชื่อที่นำคะแนนทั้งประเทศมาคำนวณจำนวนที่นั่งของ สสร. ซึ่งทำให้ประชาชนเลือก สสร. ของตนเองได้โดยไม่ต้องติดข้อจำกัดเรื่องเขตเลือกตั้ง ทำให้ผลการเลือกตั้งที่ได้สะท้อนความต้องการของประชาชนในระดับประเทศ และเป็นระบบที่ทำให้มีตัวแทนตามสัดส่วนที่แท้จริงของกลุ่มประชากรได้ เช่น กลุ่มชาติพันธุ์ กลุ่มผู้สนับสนุนความเท่าเทียมและความหลากหลายทางเพศ ก็มีโอกาสที่จะมีตัวแทนของตัวเองมากขึ้น

ปัญหาสำคัญของรัฐธรรมนูญไทย คือ รัฐธรรมนูญหลายฉบับมีที่มาจากการกระทำรัฐประหาร แม้แต่สาเหตุของการมี สสร. ทั้งสี่ครั้งต่างก็ตามมาหลังการเกิดรัฐประหารขึ้นมาทั้งสิ้น ประชาชนไทยยังไม่เคยได้เข้าไปมีส่วนร่วมในการร่างรัฐธรรมนูญดังกล่าวโดยตรงแต่อย่างใด

สสร. ครั้งที่มีการสร้างการมีส่วนร่วมได้มากที่สุดของไทย ยังมีแค่ สสร. ในปี 2539 ที่ทำให้มีการกระจายจำนวน สสร. ออกไปยังพื้นที่ทั่วประเทศไทยมากขึ้นผ่านระดับจังหวัด แม้ว่ายังใช้บทบาทของสมาชิกรัฐสภาในการเลือก สสร. แทนประชาชนอยู่ก็ตาม

ดังนั้น การเสนอให้ สสร. ต้องมาจากการเลือกตั้งทั่วไปเหมือน ส.ส. จึงเป็นข้อเสนอใหม่ที่มีความท้าทายสูง เนื่องจากยังไม่เคยเกิดขึ้นจริงได้ในประเทศไทยมาก่อน แต่ก็เป็นรูปแบบการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่น่าสนใจที่สุดในปัจจุบัน และเป็นโอกาสสำคัญที่จะเปิดให้ตัวแทนเสียงของประชาชนแต่ละกลุ่มได้เข้าไปมีส่วนร่วมในการกำหนดอนาคตของตนเองภายใต้กระบวนการที่กฎหมายรองรับ