ระบบเลือกสว. แบ่งกลุ่ม “เลือกกันเอง” เผยช่องโหว่เพียบเอื้อนายทุน

ช่วงกลางปี 2567 จะมีการเลือกสมาชิกวุฒิสภา (สว.) ชุดใหม่ 200 คน ตามวิธีการของรัฐธรรมนูญ 2560 จะเป็นครั้งแรกที่ประเทศไทยนำระบบ “แบ่งกลุ่มอาชีพ” และให้ “เลือกกันเอง” ในระหว่างบรรดาผู้สมัครมาใช้อย่างเต็มรูปแบบ

เมื่อพิจารณาว่า ระบบนี้คิดค้นขึ้นโดยคณะของมีชัย ฤชุพันธุ์ ผู้ร่างรัฐธรรมนูญ 2560 ที่มุ่งหมายสืบทอดอำนาจให้คสช. และในทางประวัติศาสตร์อธิบายว่า วุฒิสภา เป็นองค์กรพื้นที่สำหรับการรักษาอำนาจของชนชั้นนำมานานหลายทศวรรษ จึงไม่อาจวางใจกระบวนการที่จะเกิดขึ้นได้

รัฐธรรมนูญ 2560 ออกแบบระบบการคัดเลือกสว. แบบใหม่ ให้ผู้สมัครเป็นสว. มีสิทธิออกเสียงคัดเลือกกันเองในหมู่ผู้ประกอบอาชีพใกล้เคียงกัน ซึ่งมีข้อดีคืออาจทำให้เกิดการคัดสรรบุคคลที่พอเป็นที่ไว้วางใจของเพื่อนร่วมสาขาอาชีพนั้นๆ แต่อย่างไรก็ดี เมื่อพิจารณาหลักเกณฑ์การ “แบ่งกลุ่ม” ตามความรู้ ความเชี่ยวชาญ ประสบการณ์ อาชีพ ลักษณะ หรือประโยชน์ร่วมกัน ที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการได้มาซึ่งวุฒิสภา (พ.ร.ป.สว. ฯ) ก็เห็นปัญหาของระบบการแบ่งกลุ่มได้หลายมิติ

การที่พ.ร.ป.สว. ฯ กำหนดให้ผู้สมัครแบ่งออกเป็น 20 กลุ่ม และให้สว. มาจากกลุ่มละ 10 คนเท่ากัน ก็แทบเป็นไปไม่ได้ที่จะจัดกลุ่มให้เกิดความเท่าเทียมระหว่างคนทุกอาชีพทุกฐานะที่จะส่งตัวแทนไปนั่งในรัฐสภาได้ หลักเกณฑ์ที่ออกแบบมาจึงเต็มไปด้วยความ “ลักลั่น” และ “ช่องโหว่” ระหว่าง 20 กลุ่มนี้ ซึ่งอาจเกิดจากข้อจำกัดตามความจำเป็นเท่าที่จะออกแบบได้ หรืออาจเกิดจากความ “จงใจ” ที่จะเอื้อให้คนบางกลุ่มมีโอกาสเข้าสู่อำนาจได้ง่ายกว่าคนกลุ่มอื่นๆ

ตัวอย่างปัญหาของระบบการ “แบ่งกลุ่มอาชีพ” และให้ “เลือกกันเอง” มีดังนี้

1. กลุ่มข้าราชการ กันที่ไว้ให้ “คนแก่”

แม้ว่าคุณสมบัติของผู้สมัครสว. จะกำหนดให้มีอายุ 40 ปีขึ้นไป ซึ่งตีกรอบให้สว. ต้องเป็นคน “มีอายุ” อยู่แล้ว แต่สำหรับกลุ่มตาม มาตรา 11 (1) กลุ่มบริหารราชการแผ่นดินและความมั่นคง นั้นแทบจะ “ล็อก” ไว้ได้ว่าผู้ที่สมัครและผ่านเข้ารอบจะมีอายุราว 60 ปีขึ้นไป เนื่องจากคุณสมบัติของผู้สมัครสว. ในมาตรา 14 (19) กำหนดไว้ว่า ต้องไม่เป็นข้าราชการ เท่ากับว่าผู้ที่จะสมัครเข้ากลุ่ม (1) ได้ต้อง “ลาออก” จากงานราชการก่อนหรือเป็นข้าราชการที่เกษียณแล้วเท่านั้น ผู้ที่เข้าข่ายจะสมัครในกลุ่มนี้ได้ จึงต้องเป็นผู้ที่เคยเป็นข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ

นอกจากนี้หากข้าราชการครูต้องการสมัครเข้ากลุ่มตาม มาตรา 11 (3) กลุ่มการศึกษา หรือหากแพทย์ พยาบาล เภสัชกร ที่ทำงานในโรงพยาบาลของรัฐ ต้องการสมัครเข้ากลุ่มตาม มาตรา 11 (4) กลุ่มสาธารณสุข ก็ต้องลาออกหรือเกษียณจากราชการก่อนเช่นเดียวกันถึงจะสมัครสว. ได้ ซึ่งเป็นเรื่องยากที่ข้าราชการจะลาออกจากตำแหน่งงานราชการเพื่อมาสมัครเป็นสว. เพราะไม่มีการรับประกันได้ว่าผู้ที่ลาออกมาจะได้รับเลือก ดังนั้น คนส่วนใหญ่ที่มาสมัครในกลุ่มเหล่านี้ อาจมีอายุ 60 ปีขึ้นไปหรือใกล้เคียงเมื่อเกษียณก่อนกำหนดเท่านั้น และเมื่อกฎหมายกำหนดระบบให้ผู้สมัคร “เลือกกันเอง” ก็มีโอกาสที่สว. จากกลุ่มที่ (1) จะเป็นพื้นที่ที่ถูกวางไว้สำหรับผู้สูงอายุซึ่งเติบโตมาในระบบราชการ

2. “แรงงาน” สมัครสว. ได้ 1 กลุ่ม แต่ “นายทุน” มีสว. 3 กลุ่ม

มาตรา 11 (7) เป็นกลุ่มสำหรับ “ลูกจ้าง” ซึ่งกฎหมายใช้คำว่า กลุ่มพนักงานหรือลูกจ้างของบุคคลซึ่งมิใช่ส่วนราชการหรือหน่วยงานของรัฐ ผู้ใช้แรงงาน เท่ากับเป็นการรับประกันว่า ในบรรดาคนที่ประกอบอาชีพเป็นลูกจ้างจะมีตัวแทนเป็นสว. อย่างน้อย 10 คนจากกลุ่มนี้ ซึ่งคนทำงานในฐานะลูกจ้างที่ลงทะเบียนอยู่ในระบบประกันสังคมในปี 2566 มีประมาณ 24 ล้านคน เท่ากับสว. กลุ่มลูกจ้างหนึ่งคน จะเป็นตัวแทนของลูกจ้าง 2.4 ล้านคน

แต่ในมาตรา 11 กลับออกแบบให้มีกลุ่มสำหรับ “นายจ้าง” หรือเจ้าของกิจการถึงสามกลุ่ม คือ มาตรา 11 (9) ผู้ประกอบธุรกิจขนาดกลางและขนาดย่อม หรือ SMEs มาตรา 11 (10) ผู้ประกอบกิจการอื่นที่ไม่ใช่ SMEs และมาตรา 11 (12) กลุ่มผู้ประกอบอุตสาหกรรม เท่ากับว่า ผู้ที่ทำอาชีพเป็น “นักธุรกิจ” หรือกลุ่ม “นายทุน” จะมีตัวแทนเป็นสว. อย่างน้อย 30 คน มากกว่าสว. จากกลุ่มลูกจ้างถึงสามเท่า

3. กลุ่มสื่อ กันไว้ให้แค่นักข่าวอาวุโส

มาตรา 11 (18) เป็นกลุ่มสื่อสารมวลชน ผู้สร้างสรรค์วรรณกรรม หรือนักเขียน ซึ่งเป็นกลุ่มที่มีจำนวนผู้ประกอบอาชีพไม่ได้สูงเมื่อเทียบกับกลุ่มอื่น แต่ยังติดปัญหาทำให้ผู้ประกอบอาชีพสื่อมวลชนจำนวนไม่น้อยไม่สามารถสมัครเข้ากลุ่มนี้ได้ เพราะคุณสมบัติของผู้สมัครสว. ตามมาตรา 14 (3) กำหนดห้ามเป็นเจ้าของหรือผู้ถือหุ้นในกิจการหนังสือพิมพ์หรือสื่อมวลชนใดๆ หมายความว่า ผู้ประกอบอาชีพสื่อมวลชนที่จะสมัครสว. ได้ต้องเป็นเพียงระดับ “ลูกจ้าง” เท่านั้น ถ้าเป็นเจ้าของหรือเป็นหุ้นส่วนในบริษัทที่ประกอบกิจการสื่อต้องขายหุ้นหรือลาออกจากบริษัทของตัวเองก่อนจึงจะสมัครสว.ได้

คุณสมบัติเหล่านี้ยังสวนทางกับคุณสมบัติของสว. ข้อสำคัญในมาตรา 13 (2) ที่กำหนดว่า ผู้สมัครสว. ต้องมีอายุ 40 ปีขึ้นไป และมาตรา 13 (3) ที่กำหนดว่า ผู้สมัครต้องมีประสบการณ์ทำงานในด้านที่สมัครมาไม่น้อยกว่า 10 ปี เพราะส่วนใหญ่ “ลูกจ้าง” ที่ไม่มีหุ้นส่วนใดๆ ในกิจการก็จะมีอายุการทำงานไม่มาก ผู้ที่จะมีคุณสมบัติครบถ้วนเพื่อสมัครเป็นสว. ในกลุ่มสื่อสารมวลชนได้ จึงเหลืออยู่น้อยมาก หรืออาจจะมีนักเขียนหรือนักข่าวอาวุโสเพียงไม่กี่คนเท่านั้นที่มีคุณสมบัติเข้าข่าย

4. กลุ่มเอ็นจีโอ การันตีโควตามากถึง 10 ที่นั่ง

มาตรา 11 (17) กลุ่มประชาสังคม กลุ่มองค์กรสาธารณประโยชน์ เป็นช่องทางที่วางไว้ให้คนทำงานในแวดวงเอ็นจีโอได้เป็นสว. ถึง 10 ที่นั่ง ทั้งที่จำนวนคนที่ทำงานด้านนี้มีน้อยมากเมื่อเทียบกับจำนวนคนที่ทำอาชีพในกลุ่มอื่นๆ เช่น กลุ่มลูกจ้าง หรือกลุ่มอาชีพทำนาทำไร่

สำหรับบางประเด็นจำเป็นที่จะต้องมีโควตาสำหรับตัวแทนของคนทำงานภาคประชาสังคมในด้านนั้นๆ เช่น คณะกรรมการส่งเสริมความเท่าเทียมระหว่างเพศ ตามพระราชบัญญัติความเท่าเทียมระหว่างเพศ พ.ศ. 2558 ต้องตัวแทนองค์กรสตรีเข้าไปเป็นกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิด้วย หรือคณะกรรมการหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ ตามพระราชบัญญัติหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2545 ต้องมีตัวแทนองค์กรเอกชนด้านคนพิการเข้าไปเป็นกรรมการ การที่กฎหมายออกแบบมาให้โควตาสำหรับบุคคลที่ทำงานด้านนี้ เพราะคนเหล่านี้อาจจะมีความรู้และประสบการณ์ในเรื่องเฉพาะทางเป็นพิเศษสำหรับการพิจารณาและตัดสินใจทางนโยบายให้รอบด้าน แต่สำหรับการเป็นสว. เพื่อตัดสินใจเรื่องในระดับประเทศ ซ้ำยังเป็นระบบที่มีตัวแทนกลุ่มอาชีพอื่นๆ อยู่แล้ว การมีโควตารับประกัน 10 ที่นั่ง เพื่อเป็นตัวแทนของกลุ่มอาชีพนี้น่าจะมากเกินสัดส่วน

5. กลุ่มอื่นๆ กลายเป็นช่องทางอันตราย

มาตรา 11 (20) กลุ่มอื่นๆ เป็นกลุ่มที่ถูกออกแบบมาเพื่อให้ประชาชนทุกคนไม่ว่าประกอบอาชีพอะไรก็สามารถสมัครสว. ได้ เพราะหากมีผู้ประกอบอาชีพที่ไม่เข้าข่ายกลุ่มใดเลยก็จะสามารถถูกสมัครเข้ามาในกลุ่มนี้ได้ แต่เมื่อคนที่ไม่ได้ประกอบอาชีพทำนองเดียวกัน ไม่มีประสบการณ์ ความสนใจ ผลประโยชน์ใดๆ ร่วมกัน มาอยู่กลุ่มเดียวกันแล้วใช้ระบบ “เลือกกันเอง” ในกลุ่มก่อน ก็จะไม่มีหลักเกณฑ์หรือชุดประสบการณ์ชุดความคิดใดที่จะใช้เป็นฐานในการตัดสินใจเลือกหรือไม่เลือกผู้สมัครคนใด คนที่ได้รับการคัดเลือกผ่านระบบนี้ก็ไม่อาจเป็นตัวแทนของคนกลุ่มใดได้เลย

นอกจากนี้ยังมีมาตรา 15 วรรคสาม ที่กำหนดว่า ผู้สมัครสว. ทุกคน แม้ว่าจะประกอบอาชีพอย่างใดอย่างหนึ่งที่ชัดเจนมีคุณสมบัติที่สามารถสมัครเข้ารับการคัดเลือกในกลุ่มอาชีพของตัวเองได้ก็ยังสามารถมาสมัครเข้า “กลุ่มอื่นๆ” ได้อยู่ เหมือนเป็นการให้โอกาสผู้สมัครทุกคนมีทางเลือกหาช่องลงสมัครได้มากขึ้น ซึ่งการเปิดช่องทางที่กว้างขวางเช่นนี้กลับเป็นอันตรายต่อความโปร่งใสของกระบวนการคัดเลือกสว. เพราะหากมีคนที่ต้องการจะเป็นสว. แต่เห็นว่าการสมัครเข้าในกลุ่มอาชีพที่ตัวเองทำงานอยู่จริงๆ อาจไม่ได้รับเลือกเพราะเพื่อนร่วมอาชีพที่รู้จักกันจริงๆ ไม่พร้อมจะโหวตให้ ก็สามารถใช้วิธี “จัดตั้ง” โดยการเอาคนอื่นๆ อีกหลายคนที่ประกอบอาชีพอะไรก็ได้ต่างๆ กันมาสมัครเข้าในกลุ่มอื่นๆ พร้อมกันเป็นจำนวนมากเพื่อเลือกตัวเองให้เป็นสว. ก็ได้

6. กลุ่มสตรี ไม่ใช่อาชีพ กลุ่มอัตลักษณ์ ไม่ใช่อาชีพ

ขณะที่การจัดกลุ่มทั้ง 20 กลุ่มนั้น มีจำนวน 18 กลุ่มที่จัดแบ่งตามการประกอบอาชีพ ซึ่งอาจสะท้อนถึงความรู้ ความเชี่ยวชาญ ประสบการณ์ ผลประโยชน์ วิถีชีวิต ของคนที่ประกอบอาชีพนั้นๆ อยู่บ้าง แต่ก็มีสองกลุ่ม คือ มาตรา 11 (14) กลุ่มสตรี และ (15) กลุ่มผู้สูงอายุ คนพิการหรือทุพพลภาพ กลุ่มชาติพันธุ์ กลุ่มอัตลักษณ์อื่น ซึ่งเป็นการจัดกลุ่มที่ไม่ได้อิงจากการประกอบอาชีพ แต่อิงเพศกำเนิด เชื้อชาติ อายุ ความสมบูรณ์ของร่างกาย หรืออื่นๆ กลุ่มคนเหล่านี้ควรจะมีโอกาสและมีพื้นที่เข้าสู่รัฐสภาเพื่อมีส่วนร่วมในการตัดสินใจเรื่องกฎหมายและนโยบายที่เกี่ยวข้องกับกลุ่มเฉพาะ แต่การกำหนดมาตรา 11 (4) (5) ทำให้การระบบการคัดเลือกสว. ที่จัดกลุ่มเป็น 20 กลุ่ม มีการจัดกลุ่มสองระบบซ้อนกันอยู่

ในระบบนี้ทำให้คนที่มีเพศตามทะเบียนราษฎรเป็นเพศหญิงสามารถเลือกสมัครในกลุ่มอาชีพอย่างใดอย่างหนึ่งของตัวเองได้ เช่น หากประกอบอาชีพแพทย์ สามารถเลือกสมัครสว. กลุ่มสาธารณสุข หรือจะเลือกสมัครกลุ่มสตรีได้ หรือจะสมัครกลุ่มอื่นๆ ตามมาตรา 11 (20) ก็ได้ แต่หากสมัครในกลุ่มสตรีแล้วก็จะต้องเลือกกันเองในระหว่างผู้ที่เป็นเพศหญิงแต่ไม่ได้มีประสบการณ์หรือความรู้ความเชี่ยวชาญใดร่วมกันเลย สว. ที่มาจากกลุ่มมาตรา 11 (14) จึงเป็นตัวแทนของเพศกำเนิดหญิง ไม่ได้เป็นตัวแทนของกลุ่มคนด้านอื่น ขณะที่สว. ที่มาจากกลุ่มอื่นอีก 18 กลุ่ม เป็นตัวแทนของคนที่มีประสบการณ์หรือความรู้ความเชี่ยวชาญบางเรื่อง โดยไม่เกี่ยวกับเพศกำเนิด

7. เลือกไขว้ เท่ากับให้ตัดสินตำแหน่งสว. โดยคนที่ “ไม่รู้อะไรเลย” 

การใช้ระบบ “เลือกกันเอง” เพื่อสรรหาสว. อาจพออธิบายได้ว่า คนที่ประกอบอาชีพเดียวกัน หรือทำงานมาในประเด็นเดียวกันอาจพอรู้จักกัน หรือเคยได้ยินชื่อเสียงด้านความสามารถหรือความซื่อสัตย์สุจริตของผู้คนในแวดวงเดียวกันมาบ้าง หรือพอสามารถแสวงหาข้อเท็จจริงและเหตุผลเพียงพอที่จะตัดสินใจได้ว่าใครควรจะเป็นตัวแทนของคนในกลุ่มนั้นๆ ได้บ้าง โดยเฉพาะการคัดเลือกในระดับอำเภอหรือจังหวัด ที่คนทำงานในประเด็นเดียวกันและพื้นที่เดียวกันก็อาจพอมีพื้นฐานให้ตัดสินใจเลือกคนในกลุ่มเดียวกันได้ไม่มากก็น้อย

แต่ขั้นตอนหลังการ “เลือกกันเอง” ภายในกลุ่มแล้วจะต้องเป็นการ “เลือกไขว้” คือ การจับสลากแบ่งกลุ่มต่างๆ ออกเป็นสาย ในหนึ่งสายมีสามถึงห้ากลุ่ม และผู้สมัครที่ผ่านการเลือกกันเองได้ก็จะไปโหวตเลือกผู้สมัครในกลุ่มอื่นๆ ที่อยู่ในสายเดียวกัน ซึ่งสาเหตุที่ใช้วิธีจับสลากก็เพื่อป้องกันการจัดตั้งและการล็อกผลโหวต แต่เมื่อใช้การจับสลากและให้ผู้สมัครลงคะแนนเลือกคนในกลุ่มอื่นที่ไม่เคยรู้จักกันมาก่อน โดยผู้สมัครไม่อาจตัดสินใจเลือกตามความรู้ ประสบการณ์ ความสนใจของตัวเองได้ แต่ก็ยังมีหน้าที่ที่จะต้องออกเสียงให้ “ใครก็ได้” ที่ไม่เคยมีพื้นฐานใดๆ ร่วมกันมาก่อน และผลลัพธ์สุดท้ายว่า ใครจะได้เป็นสว. ที่เป็นตัวแทนของกลุ่มหนึ่งๆ ก็จะถูกตัดสินใจโดยการโหวตของคนจากกลุ่มอื่นๆ ในสายเดียวกันที่ไม่มีพื้นฐานใดๆ เกี่ยวกับกลุ่มนั้นๆ เลยและไม่มีความรับผิดชอบหรือไม่มีส่วนได้เสียใดๆ กับกลุ่มนั้นๆ ต่อไปในอนาคต