นิรโทษกรรมแบบใด? เปรียบเทียบร่างกฎหมายนิรโทษกรรม-สร้างเสริมสังคมสันติสุข 4 ฉบับ

ในช่วงปลายปี 2566 ถึงช่วงต้นปี 2567 ประเด็นการนิรโทษกรรมคดีทางการเมืองเริ่มเป็นที่พูดถึงของคนในสังคม หลังจากเดือนตุลาคม 2566 สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (สส.) พรรคก้าวไกลเสนอร่างพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่บุคคลซึ่งได้กระทำความผิดอันเนื่องมาจากเกตุการณ์ความขัดแย้งทางการเมือง (ร่างพ.ร.บ.นิรโทษกรรมฯ) ต่อสภา ตามมาด้วยพรรคครูไทยเพื่อประชาชน ที่เสนอร่างกฎหมายมีเนื้อหาคือการนิรโทษกรรมประชาชน แต่ใช้ชื่อว่า ร่างพระราชบัญญัติสร้างเสริมสังคมสันติสุข (ร่างพ.ร.บ.สร้างเสริมสังคมสันติสุข) ซึ่งเสนอต่อสภาเดือนธันวาคม 2566 ตามมาด้วยพรรครวมไทยสร้างชาติ ยื่นร่างเข้าสภาเมื่อ 25 มกราคม 2567 และเทศกาลแห่งความรัก 1-14 กุมภาพันธ์ ภาคประชาชนก็เดินหน้าแคมเปญรวบรวมรายชื่อประชาชน เพื่อเสนอร่างพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมประชาชน เข้าสภาต่อไป

ในกลางเดือนกุมภาพันธ์ 2567 จึงมีร่างกฎหมายนิรโทษกรรมที่มีโอกาสจะเข้าสู่การพิจารณาของสภาจำนวนสี่ฉบับ ไม่เพียงแต่ชื่อของร่างกฎหมายที่เขียนไว้แตกต่างกัน ร่างแต่ละฉบับยังมีเนื้อหาที่แตกต่างกันออกไปในหลายประเด็น โดยเฉพาะประเด็นสำคัญที่เป็นเรื่องถกเถียง คือการนิรโทษกรรมคดีความผิด มาตรา 112

เริ่มนิรโทษกรรม 49 รวมไทยสร้างชาติย้อนไปตั้งแต่ช่วงขับไล่ทักษิณ

สำหรับประเด็นกรอบระยะว่าจะนิรโทษกรรมการกระทำที่เกิดขึ้นในช่วงใดบ้าง ซึ่งจะส่งผลต่อความครอบคลุมในการนิรโทษกรรมคดีที่เกิดขึ้นในช่วงเวลาต่างๆ ไม่เท่ากัน ยิ่งกำหนดช่วงเวลากว้างก็จะมีโอกาสครอบคลุมคดีที่เกิดขึ้นช่วงเวลานั้นๆ มากกว่า

โดยร่างกฎหมายนิรโทษกรรมทั้งสี่ฉบับกำหนดกรอบระยะเวลาไว้แตกต่างกัน ดังนี้

จะเห็นได้ว่า มีร่างถึงสองฉบับที่กำหนดระยะเวลาเริ่มต้นเหมือนกัน คือ 19 กันยายน 2549 ซึ่งเป็นวันที่คณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (คปค.) ภายใต้การนำของพล.อ. สนธิ บุญยรัตกลิน เข้ารัฐประหารรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร ด้านร่างพ.ร.บ.นิรโทษกรรมฯ ฉบับที่พรรคก้าวไกลเสนอ กำหนดระยะเวลาเริ่มต้นนิรโทษกรรมที่ยาวนานถอยขึ้นไปอีก คือ 11 กุมภาพันธ์ 2549 ซึ่งเป็นช่วงที่การชุมนุมต่อต้านทักษิณ ชินวัตร เริ่มยกระดับเป็นการชุมนุมใหญ่ในนาม ‘พันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย’ ขณะที่ร่างพ.ร.บ.สร้างเสริมสังคมสันติสุข ฉบับที่เสนอโดยพรรครวมไทยสร้างชาติย้อนถอยหลังนิรโทษกรรมไปถึงคดีที่เกิดขึ้นช่วงปี 2548 ซึ่งเป็นช่วงที่พรรคไทยรักไทยชนะการเลือกตั้ง ได้ที่หนึ่งเกิดครึ่งของสภาและได้เป็นรัฐบาลพรรคเดียว หลังจากนั้นจึงเกิดสถานการณ์ชุมนุมกดดันให้ทักษิณ ชินวัตร ออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี จากกรณีขายหุ้นกลุ่มชินคอร์ป

สำหรับกรอบเวลาสิ้นสุด ร่างกฎหมายนิรโทษกรรมแต่ละฉบับกำหนดไว้ต่างกัน โดยร่างฉบับภาคประชาชน และร่างฉบับที่สส. พรรคก้าวไกลเสนอ กำหนดยาวไปถึงวันที่กฎหมายบังคับใช้ (หากผ่านการพิจารณาของรัฐสภาและได้ประกาศใช้บังคับ) ขณะที่ร่างพ.ร.บ.สร้างเสริมสังคมสันติสุข ทั้งฉบับที่เสนอโดยพรรคครูไทยเพื่อประชาชนและพรรครวมไทยสร้างชาติ กำหนดเวลาสิ้นสุดเพียงแค่ปี 2565 เท่านั้น ซึ่งหมายความว่าคดีทางการเมืองที่เกิดขึ้นหลังจากนั้นเป็นต้นมา จะไม่เข้าข่ายที่จะได้รับการนิรโทษกรรม ถึงแม้โดยเงื่อนไขอื่นๆ จะเข้าเกณฑ์ตามร่างกฎหมายสองฉบับนี้ก็ตาม

ตั้งกรรมการพิจารณา ร่างภาคประชาชนเสนอต่าง 6 กรณีนิรโทษกรรมทันที

ร่างกฎหมายนิรโทษกรรมทั้งสี่ฉบับต่างกำหนดกลไกในการจัดตั้งคณะกรรมการขึ้นมาพิจารณาว่าการกระทำหรือคดีใดบ้างที่จะได้รับการนิรโทษกรรม ซึ่งร่างแต่ละฉบับจะมีกำหนดชื่อเรียกของคณะกรรมการแตกต่างกันออกไป แต่ร่างพ.ร.บ.นิรโทษกรรมประชาชน มีข้อแตกต่างที่กำหนดหกกรณีที่จะนิรโทษกรรมได้เลย ด้วยเหตุผลว่าคดีเหล่านั้นถูกใช้เป็นคดีการเมืองหรือเป็นกฎหมายที่มีปัญหา ได้แก่

•  คดีความผิดตามประกาศ คำสั่ง หรือคำสั่งหัวหน้า คสช.
• คดีพลเรือนที่ถูกดำเนินคดีในศาลทหารตามประกาศ คสช. ฉบับที่ 37/57 และประกาศ คสช. ฉบับที่ 38/57
• คดีตามฐานความผิดประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 112
• คดีตามฐานความผิดในพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 (พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ)
• คดีตามฐานความผิดในพระราชบัญญัติออกเสียงประชามติร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2559
• คดีตามฐานความผิดที่เกี่ยวโยงกับข้อดังกล่าว

อย่างไรก็ดี ตามร่างฉบับที่เสนอโดยพรรคครูไทยเพื่อประชาชนและพรรครวมไทยสร้างชาติ แม้จะมีคณะกรรมการมาพิจารณาเฉพาะ แต่ไม่ได้หมายความว่าคณะกรรมการจะมีอำนาจในการนิรโทษกรรมคดีการเมืองได้ทุกข้อหา คณะกรรมการมีอำนาจในการกำหนดนิรโทษกรรมเฉพาะข้อหา หรือความผิดตามกฎหมายที่กำหนดไว้ในท้ายร่างพ.ร.บ. เท่านั้น โดยในร่างพ.ร.บ.สร้างเสริมสังคมสันติสุข ฉบับที่เสนอโดยพรรคครูไทยเพื่อประชาชน กำหนดความผิดที่จะอยู่ขอบข่ายนิรโทษกรรมไว้ใน 11 กรณี เช่น ความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา เก้าข้อหา อาทิ ความผิดต่อความมั่นคงของรัฐภายในราชอาณาจักร ตามมาตรา 113 (1) หรือ (2) ความผิดเกี่ยวกับการก่อการร้อย ความผิดตามกฎหมายว่าด้วยการกระทำความผิดเกี่ยวกับคอมพิวเตอร์ ความผิดตามกฎหมายชุมนุมสาธารณะฯลฯ ด้านร่างฉบับที่พรรครวมไทยสร้างชาติเสนอกำหนดข้อหาที่คณะกรรมการจะนิรโทษกรรมได้ไว้คล้ายๆ กับร่างพรรคครูไทยเพื่อประชาชน แต่มีความผิดหนึ่งที่เพิ่มขึ้นมาในร่างที่พรรครวมไทยสร้างชาติเสนอ คือความผิดตามกฎหมายว่าด้วยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร

รวมไทยสร้างชาติ-ครูไทยเพื่อประชาชน เขียนชัดเจนไม่นิรโทษกรรมคดี มาตรา 112

สำหรับข้อหาหรือความผิดที่จะไม่สามารถนิรโทษกรรมได้ ร่างกฎหมายแต่ละฉบับก็กำหนดไว้แตกต่างของ โดยร่างพ.ร.บ.นิรโทษกรรมประชาชน ที่ภาคประชาชนเสนอ และร่างพ.ร.บ.นิรโทษกรรมฯ ที่พรรคก้าวไกลเสนอ กำหนดชัดว่าจะไม่นิรโทษกรรมคดีความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 113 ความผิดฐานเป็นกบฏ และความผิดที่เกิดจากการกระทำของเจ้าหน้าที่รัฐในเหตุการณ์ชุมนุมรวมถึงการสลายการชุมนุมที่กระทำเกินกว่าเหตุ แม้จะมีจุดร่วมบางส่วนเหมือนกัน แต่ร่างที่พรรคก้าวไกลเสนอก็กำหนดต่างออกมาประการหนึ่งคือไม่นิรโทษกรรมให้กับการกระทำความผิดต่อชีวิตตามประมวลกฎหมายอาญา (เช่น ความผิดฐานฆ่าผู้อื่น) ยกเว้นเสียแต่ว่าจะเป็นการกระทำโดยประมาท

ฟากฝั่งร่างพ.ร.บ.สร้างเสริมสังคมสันติสุข ทั้งฉบับพรรครวมไทยสร้างชาติและพรรคครูไทยเพื่อประชาชน เขียนชัดไม่นิรโทษกรรมให้คดีทุจริตหรือประพฤติมิชอบ และคดีมาตรา 112 ร่างฉบับพรรคครูไทยเพื่อประชาชนเสนอไม่นิรโทษกรรมให้กับการกระทำที่ละเมิดสิทธิมนุษยชนร้ายแรง ส่วนร่างฉบับพรรครวมไทยสร้างชาติ ไม่นิรโทษกรรมความผิดที่ทำให้ผู้อื่นถึงแก่ความตาย ไม่ว่าจะเจตนาหรือโดยประมาทก็ตาม

การนิรโทษกรรมคดีมาตรา 112 กำลังเป็นที่ถกเถียงกันและเป็นจุดตัดของร่างทั้งสี่ฉบับ มีเพียงสองฉบับเท่านั้นที่เปิดช่องทางให้กับการนิรโทษกรรมคดีมาตรา 112 คือร่างฉบับภาคประชาชนที่ชัดเจนในการนิรโทษกรรมและพรรคก้าวไกลที่ไม่ได้ห้ามการนิรโทษกรรมคดีมาตรา 112

สำหรับประเด็นการนิรโทษกรรมเจ้าหน้าที่รัฐ ร่างพ.ร.บ.สร้างเสริมสังคมสันติสุข ทั้งฉบับพรรครวมไทยสร้างชาติและพรรคครูไทยเพื่อประชาชน ไม่ได้เขียนเจาะจงว่าจะไม่นิรโทษกรรมให้กับเจ้าหน้าที่รัฐ เท่ากับว่า หากเจ้าหน้าที่รัฐกระทำความผิดตามข้อหาที่ร่างกฎหมายทั้งสองฉบับกำหนดไว้ และการกระทำนั้นเกี่ยวเนื่องกับการชุมนุมทางการเมือง หรือการกระทำมีมูลเหตุจากการขัดแย้งทางการเมือง ก็อาจเข้าข่ายได้รับการนิรโทษกรรม

ร่างภาคประชาชน ให้โควตาประชาชนเป็นกรรมการ รวมไทยสร้างชาติไม่เปิดช่องมีกรรมการจากประชาชน

ร่างกฎหมายนิรโทษกรรมทั้งสี่ฉบับเสนอให้มีการตั้งคณะกรรมการขึ้นมาเพื่อพิจารณาการนิรโทษกรรมหากร่างกฎหมายผ่านการพิจารณาของรัฐสภา ซึ่งร่างแต่ละฉบับกำหนดรูปแบบของคณะกรรมการแตกต่างกัน ทั้งในแง่จำนวน ที่มาของคณะกรรมการ รวมถึงสัดส่วนของประชาชนในคณะกรรมการ ดังนี้

ร่างพ.ร.บ.นิรโทษกรรมประชาชน เสนอให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการนิรโทษกรรมประชาชน โดยมีสมาชิกในคณะกรรมการนี้ 20 คน ประกอบไปด้วย

• ประธานสภาผู้แทนราษฎร เป็นประธานคณะกรรมการ
• เลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรเป็นกรรมการและเลขานุการ
• ผู้นำฝ่ายค้าน
• ประธานคณะกรรมการประสานงานพรรคร่วมรัฐบาล
• ·สส. 10 คนตามสัดส่วนที่นั่งในสภา
• ตัวแทนผู้ถูกดำเนินคดีจากปี 2549, 2553, 2557 และ 2563 ช่วงเวลาละหนึ่งคน
• องค์กรภาคประชาชนที่ทำงานเกี่ยวข้องกับการค้นหาความจริงและอำนวยความยุติธรรม สองคน

ร่างพ.ร.บ.นิรโทษกรรมฯ ฉบับที่เสนอโดยพรรคก้าวไกล กำหนดให้มีคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดการกระทำเพื่อนิรโทษกรรม จำนวนเก้าคน มาจากการแต่งตั้งของประธานรัฐสภา ดังนี้

• ประธานสภาผู้แทนราษฎร เป็นประธานกรรมการ
• ผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร เป็นรองประธานกรรมการ
• บุคคลซึ่งได้รับเลือกโดยคณะรัฐมนตรี หนึ่งคน
• สส. ซึ่งได้รับเลือกโดยที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรสองคน โดยต้องมาจากพรรคการเมืองที่สส. ในสังกัดของพรรคดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีหนึ่งคน และต้องมาจากพรรคการเมืองที่จำนวนสส. ในสังกัดของพรรคมากที่สุดซึ่งมิได้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีจำนวนหนึ่งคน
• ผู้พิพากษาหรืออดีตผู้พิพากษาในศาลยุติธรรมซึ่งได้รับเลือกโดยที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา หนึ่งคน
• ตุลาการหรืออดีตตุลาการในศาลปกครองซึ่งได้รับเลือกโดยที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด หนึ่งคน
• พนักงานอัยการหรืออดีตพนักงานอัยการซึ่งได้รับเลือกโดยคณะกรรมการอัยการ หนึ่งคน
• เลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร เป็นกรรมการและเลขานุการ

ร่างพ.ร.บ.สร้างเสริมสังคมสันติสุข ที่สส.พรรครวมไทยสร้างชาติเสนอ ระบุให้มีคณะกรรมการสร้างเสริมสังคมสันติสุข ซึ่งมาจากการแต่งตั้งโดยนายกรัฐมนตรี จำนวนเก้าคน ดังนี้

• นายกรัฐมนตรี เป็นประธานกรรมการ
• รัฐมนตรีซึ่งได้รับเลือกโดยคณะรัฐมนตรี หนึ่งคน
• อดีตผู้พิพากษาศาลฎีกาซึ่งได้รับเลือกโดยที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาจำนวน หนึ่งคน
• อดีตตุลาการศาลปกครองสูงสุดซึ่งได้รับเลือกโดยที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด หนึ่งคน
• สส. ซึ่งได้รับเลือกโดยที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร หนึ่งคน
• สมาชิกวุฒิสภา (สว.) ซึ่งได้รักเลือกโดยที่ประชุมวุฒิสภา หนึ่งคน
• ผู้ทรงคุณวุฒิด้านนิติศาสตร์ซึ่งได้รับเลือกโดยคณะรัฐมนตรี หนึ่งคน
• ปลัดกระทรวงการคลัง
• ปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี เป็นกรรมการและเลขานุการ

ร่างพ.ร.บ.สร้างเสริมสังคมสันติสุข ฉบับที่เสนอโดยพรรคครูไทยเพื่อประชาชน เสนอให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมแต่งตั้ง “คณะกรรมการกลั่นกรองคดีที่จะได้รับการนิรโทษกรรม” จำนวนไม่เกินเจ็ดคน โดยไม่ได้กำหนดรายละเอียดไว้อย่างเฉพาะเจาะจง เท่ากับว่ารัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมสามารถใช้ดุลยพินิจตั้งผู้ที่จะมาเป็นคณะกรรมการได้

จะเห็นได้ว่า จากร่างกฎหมายนิรโทษกรรมทั้งสี่ฉบับนี้ กำหนดที่มาและจำนวนของคณะกรรมการแตกต่างกันออกไป ข้อสำคัญคือพื้นที่การมีส่วนร่วมของประชาชนในฐานะคณะกรรมการ มีเพียงร่างกฎหมายจากภาคประชาชนเท่านั้นที่รับรองแน่ชัดว่ามีประชาชนส่วนหนึ่งเข้าไปมีส่วนร่วมกับการพิจารณา ขณะที่ร่างฉบับที่พรรคก้าวไกล รวมถึงร่างฉบับพรรคครูไทยเพื่อประชาชน แม้ทางปฏิบัติคณะรัฐมนตรี (ร่างฉบับพรรคก้าวไกล) และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม (ร่างฉบับพรรคครูไทยเพื่อประชาชน) จะสามารถใช้ดุลยพินิจตั้งตัวแทนจากภาคประชาชนเข้าไปเป็นกรรมการได้ แต่การไม่กำหนดให้ชัดเจนไว้ในร่างกฎหมายก็เปิดช่องให้สามารถแต่งตั้งบุคคลจากกลุ่มอื่นที่ไม่ได้สะท้อนเสียงจากภาคประชาชนได้เช่นกัน ขณะที่ร่างฉบับพรรครวมไทยสร้างชาติ ไม่ได้กำหนดให้คณะกรรมการมีตัวแทนจากภาคประชาชนเลย