การลงมติเรื่องการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ เมื่อวันที่ 18 พฤศจิกายน 2563 รัฐสภาไม่รับหลักการร่างฉบับที่ประชาชนเข้าชื่อเสนอ และอีก 4 ฉบับที่พรรคฝ่ายค้านร่วมกันเสนอ แต่รับหลักการร่าง 2 ฉบับที่พรรคเพื่อไทย และพรรคร่วมรัฐบาลเสนอ เอาไว้เพื่อพิจารณาต่อ
หลังจากนั้นก็ตั้ง “คณะกรรมาธิการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช ….” หรือ “กมธ.แก้รัฐธรรมนูญฯ” ขึ้นมา 45 คน เพื่อพิจารณาลงรายละเอียดในวาระที่สอง
กมธ.แก้รัฐธรรมนูญฯ กำหนดเวลาให้ตัวเองทำงาน 45 วัน คาดหมายว่า ไม่เกินปลายเดือนมกราคม 2564 จะได้เห็นร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับสุดท้าย เพื่อนำเข้าสู่การลงมติในวาระที่สามต่อไป แต่ระยะเวลาดังกล่าวนี้ก็ยังสามารถถูกขยายออกไปได้อีก ขึ้นอยู่กับว่า กมธ.จะทำงานได้เสร็จตามเป้าหมายหรือไม่ และแน่นอนว่า บรรยากาศทางการเมืองย่อมมีผลต่อสปีดการทำงานของ กมธ.เช่นกัน
2 ร่าง
ร่างเพื่อไทย-ร่างรัฐบาล เสนอโมเดลตั้ง สสร.ใหม่
ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับที่เข้าสู่การพิจารณาวาระสอง มีอยู่ 2 ฉบับ ได้แก่
1. ร่างที่เสนอโดย ส.ส.พรรคเพื่อไทย เสนอแก้ไข 2 ประเด็นหลัก ดังนี้
ประเด็นแรก เแก้ไขมาตรา 256 ว่าด้วยวิธีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ จากที่ฉบับปัจจุบันกำหนดให้ต้องใช้เสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของสองสภา โดยกำหนดเงื่อนไขเพิ่มเติมด้วยว่าต้องมีเสียงของ ส.ว. 1 ใน 3 และฝ่ายค้านร้อยละ 20 อีกทั้งการแก้ไขในบางประเด็นยังบังคับให้ทำประชามติด้วย ร่างที่เสนอโดยพรรคเพื่อไทยเสนอให้แก้ไขเป็นว่า การแก้รัฐธรรมนูญต้องอาศัยเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของสองสภาเท่านั้น ไม่ต้องมีฝ่ายใดมีเสียงพิเศษและไม่บังคับให้ต้องทำประชามติเสมอไป
ประเด็นที่สอง เสนอให้ตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมาใหม่ โดยมีสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) 200 คน มาจากการเลือกตั้งทุกคน โดยแบ่งเขตเลือกตั้งตามจังหวัด แต่ละจังหวัดมีจำนวนสมาชิกได้ตามสัดส่วนของประชากรในจังหวัดนั้นๆ
2. ร่างที่เสนอโดย ส.ส.พรรคร่วมรัฐบาล เสนอแก้ไข 2 ประเด็นหลัก ดังนี้
ประเด็นแรก แก้ไขมาตรา 256 ว่าด้วยวิธีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ จากที่ฉบับปัจจุบันกำหนดให้ต้องใช้เสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของสองสภา โดยกำหนดเงื่อนไขเพิ่มเติมด้วยว่าต้องมีเสียงของ ส.ว. 1 ใน 3 และฝ่ายค้านร้อยละ 20 อีกทั้งการแก้ไขในบางประเด็นยังบังคับให้ทำประชามติด้วย ร่างที่เสนอโดยพรรคร่วมรัฐบาลเสนอให้แก้ไขเป็นว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญต้องอาศัยเสียงมากกว่า 3 ใน 5 ของสองสภา ไม่มีฝ่ายใดมีเสียงพิเศษ แต่ยังคงบังคับให้ต้องทำประชามติเหมือนเดิมสำหรับการแก้ไขในบททั่วไป หมวดพระมหากษัตริย์ คุณสมบัตินักการเมือง อำนาจองค์กรอิสระ และวิธีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ
ประเด็นที่สอง เสนอให้ตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมาใหม่ โดยมีสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) 200 คน มาจากการเลือกตั้ง 150 คน โดยแบ่งเขตเลือกตั้งตามจังหวัด แต่ละจังหวัดมีจำนวนสมาชิกได้ตามสัดส่วนของประชากรในจังหวัดนั้นๆ ส่วนอีก 50 คนมาจากระบบการคัดเลือก เป็นตัวแทนจากรัฐสภา 20 คน ตามสัดส่วนของ ส.ส. และ ส.ว. เป็นนักวิชาการด้านกฎหมายด้านรัฐศาสตร์ 20 คน จากการคัดเลือกโดยที่ประชุมอธิการบดี และตัวแทนนิสิตนักศึกษา 10 คนจากกระบวนการคัดเลือกของ กกต.
2 ปัญหา
ไม่ให้เลือกตั้ง 100% และไม่ให้แก้หมวด 1 หมวด 2
ในการพิจารณาวาระที่สอง โดย กมธ.แก้รัฐธรรมนูญฯ มีร่างที่เข้าสู่การพิจารณาพร้อมกัน 2 ฉบับ และมีประเด็นที่ต้องพิจารณาหลักๆ 2 เรื่อง ในการประชุมครั้งแรกได้ลงมติให้ใช้ร่างฉบับที่เสนอโดย ส.ส.พรรคร่วมรัฐบาลเป็นร่างหลักในการพิจารณา นั่นหมายความว่า จะใช้ข้อเสนอของรัฐบาลเป็นตัวตั้งและอภิปรายแลกเปลี่ยนกันไปทีละมาตรา ทีละประเด็น หลักการที่อยู่ในร่างของพรรคเพื่อไทยอาจถูกหยิบยกมาอภิปรายและสอดแทรกลงไปได้บ้าง ถ้าหากที่ประชุมของ กมธ.เห็นด้วย
หากดูสัดส่วนคนใน กมธ. เสียงส่วนใหญ่เป็น ส.ส.จากฝ่ายรัฐบาลและ ส.ว. ดังนั้น จึงมีความเป็นไปได้สูงว่า ข้อเสนอจาก ส.ส. พรรคร่วมรัฐบาลจะกลายเป็นข้อเสนอหลักที่ผ่านการรับรองของที่ประชุมออกมาในวาระที่สอง ซึ่งมีประเด็นปัญหาที่ประชาชนต้องช่วยกันติดตามอย่างน้อย 2 เรื่องใหญ่
ปัญหาแรก ที่มาของ สสร.ไม่ได้เลือกตั้ง 100%
ตามข้อเสนอของ ส.ส.ฝ่ายรัฐบาล สสร.จะมีที่มาจากการเลือกตั้ง 150 จาก 200 คน หรือคิดเป็นอัตราส่วนคือ 3 ใน 4 เท่านั้น ส่วนที่เหลือมาจากการคัดเลือก แบ่งออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่ จำนวน 20 คนมาจากการเลือกโดยรัฐสภา การคัดเลือกต้องใกล้เคียงกับอัตราส่วนของจำนวน ส.ส. และ ส.ว. จำนวน 20 คนมาจากที่ประชุมอธิการบดีแห่งประเทศไทยเป็นคนคัดเลือกจากผู้ที่ได้รับคะแนนสูงสุดว่าเป็นผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายมหาชน สาขารัฐศาสตร์ หรือมีประสบการด้านการบริหารราชการแผ่นดิน เป็นต้น และสุดท้าย 10 คน ให้มาจากนักเรียน นิสิต นักศึกษา แต่ให้คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) เป็นผู้คัดเลือกนักเรียน นิสิต นักศึกษาเหล่านั้น
ในระบบการคัดเลือกเช่นนี้จะพบว่า สัดส่วนของสมาชิกรัฐสภา เป็น ส.ส.ฝ่ายรัฐบาลและ ส.ว. รวมกันมากกว่า 2 ใน 3 ซึ่งหมายความว่าจะได้ สสร.ที่เป็นคนจากระบอบ คสช. แน่ๆ แล้วอย่างน้อย 14 คน ประกอบกับกระบวนการคัดเลือกตัวแทนนักเรียน นิสิต นักศึกษาซึ่งยังไม่ได้กำหนดวิธีการให้ชัดเจน แต่ให้อำนาจ กกต. ซึ่งมาจากการคัดเลือกโดย คสช. เป็นผู้ออกแบบในภายหลังก็ยังไม่อาจเชื่อถือได้อีกเช่นกัน
จึงเห็นได้ว่า ที่มาของ สสร.ส่วนที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งตามร่างฉบับนี้มีความตั้งใจที่จะให้ คสช. ส่งคนของตัวเองเข้าไปมีอิทธิพลในกระบวนการร่างได้
ปัญหาที่สอง ห้ามแก้ไข หมวด 1 หมวด 2
ทั้งข้อเสนอของ ส.ส.ฝ่ายรัฐบาลและข้อเสนอของพรรคเพื่อไทยออกแบบมาตรงกัน คือ สภาร่างรัฐธรรมนูญที่จัดตั้งขึ้นใหม่มีอำนาจเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เพียงส่วนเดียว และมีข้อห้ามไม่ให้จัดทำร่างรัฐธรรมนูญใหม่ที่มีผลเป็นการแก้ไขหมวด 1 บททั่วไป และหมวด 2 พระมหากษัตริย์
หมายความว่า สภาร่างรัฐธรรมนูญที่จะจัดตั้งขึ้นไม่ได้มีอำนาจเต็มในการถกเถียงพูดคุยและเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ “ทุกมาตรา” แต่ต้องเขียนหมวด 1-2 รวม 24 มาตราตามที่รัฐธรรมนูญ 2560 เขียนไว้ซึ่งเป็นการเขียนขึ้นโดยคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ที่ คสช.แต่งตั้งขึ้นบวกกับข้อสังเกตพระราชทานจากพระมหากษัตริย์ รัชกาลที่ 10
ข้อจำกัดนี้ทำให้สภาร่างรัฐธรรมนูญไม่ได้มีอำนาจเต็มที่จะนำปัญหาที่กำลังเป็นที่สนใจของประชาชนเข้ามาพิจารณาและหาทางออก โดยเฉพาะประเด็นข้อเสนอเรื่องการปฏิรูปสถาบันพระมหากษัตริย์ของกลุ่มผู้ชุมนุมในนามคณะราษฎรก็จะไม่ได้นำเข้าสู่กลไกการเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดย สสร.
อย่างไรก็ตาม หาก กมธ.แก้รัฐธรรมนูญฯ พิจารณาแล้วมีความเห็นว่า 1. ควรจะแก้ไขให้ สสร. มาจากการเลือกตั้ง 100% ไม่ว่าจะมีระบบเลือกตั้งเช่นใด 2. สสร.ที่ตั้งขึ้นใหม่ควรมีอำนาจเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ได้ทุกหมวดทุกมาตรา กมธ.แก้รัฐธรรมนูญฯ ก็ยังมีอำนาจที่จะลงมติร่วมกันในวาระที่สองแก้ไขให้เป็นเช่นนั้นได้ เพื่อเปิดทางออกทางการเมืองไปสู่การคืนอำนาจให้ประชาชนร่วมกันตัดสินใจ ซึ่งผลการตัดสินใจของ กมธ.เชื่อว่าขึ้นอยู่กับแรงกดดันทางการเมืองระหว่างการพิจารณาในวาระที่สองด้วย
2 โอกาส
คว่ำข้อเสนอที่ไม่เป็นประชาธิปไตย
การพิจารณาเรื่องแก้ไขรัฐธรรมนูญในรัฐสภาเต็มไปด้วยปัญหา ทั้งเรื่องที่มาของ สสร.ที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง 100% และห้ามแก้ไขหมวด 1 หมวด 2 ดังนั้น การเปิดทางตั้ง สสร. ครั้งนี้อาจไม่ได้เป็นข้อเสนอที่มุ่งฟื้นฟูประชาธิปไตย คืนอำนาจให้ประชาชน คืนระบอบการเมืองที่เป็นปกติ แต่เป็นความพยายามอีกครั้งของ คสช.ที่จะยื้อเวลาและสืบทอดอำนาจตัวเองต่อไป เมื่อรัฐธรรมนูญ 2560 ไม่ได้รับการยอมรับก็สร้างกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่ตัวเองยังควบคุมได้ เพื่อออกแบบกลไกใหม่ให้พวกเขากุมอำนาจนำต่อไป
อย่างไรก็ดี หาก กมธ.แก้รัฐธรรมนูญฯ นำเสนอร่างผ่านวาระที่สองออกมาเพื่อสร้างกลไกสืบทอดอำนาจให้กับ คสช.ได้สำเร็จ ประชาชนยังมีโอกาสอีก 2 ช่องทางที่จะไม่ให้ร่างนี้ผ่านการพิจารณา
ช่องทางแรก อำนาจของฝ่ายค้าน เนื่องจากมาตรา 256 เขียนไว้ว่า การลงมติแก้ไขรัฐธรรมนูญในวาระที่สาม นอกจากต้องใช้เสียงเกินกึ่งหนึ่งของรัฐสภา และเสียง ส.ว. อย่างน้อย 1 ใน 3 แล้ว ยังต้องอาศัยเสียงของ ส.ส.ที่พรรคนั้นไม่มีรัฐมนตรี ไม่มีประธานสภาอย่างน้อยร้อยละ 20 หรือหมายถึง ส.ส. ฝ่ายค้าน และ ส.ส.พรรคร่วมรัฐบาลอีกบางส่วนที่ไม่ได้รับโควต้าใดเลย ดังนั้น หาก ส.ส.พรรคฝ่ายค้านร่วมกันลงมติ “ไม่รับ” ร่างรัฐธรรมนูญในวาระที่สามก็จะทำให้ร่างนี้ตกไป โดยไม่ต้องคำนึงว่า เสียงส่วนใหญ่ในสภาจะลงมติอย่างไร
ช่องทางที่สอง อำนาจของประชาชน เนื่องจากมาตรา 256 เขียนไว้ว่า ในการแก้ไขรัฐธรรมนูญในประเด็นวิธีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ซึ่งรวมถึงการตั้ง สสร.ชุดใหม่ ต้องผ่านการทำประชามติ ดังนั้น แม้ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญจะผ่านการพิจารณาของรัฐสภาออกมาได้ ประชาชนยังสามารถลงประชามติไม่ให้ผ่านได้หากมีกลไกที่ไม่สอดคล้องกับหลักการประชาธิปไตย หากกระบวนการเป็นไปตามขั้นตอนที่รัฐบาลเคยเปิดเผยไว้ก็จะมีการทำประชามติในช่วงเดือนเมษายน-พฤษภาคม 2564 โดยประชาชนจะเป็นผู้ตัดสินใจ
โจทย์ยากหลายชั้นของประชาชนก็คือ หากมีการลงมติ “ไม่ผ่าน” การแก้ไขรัฐธรรมนูญไม่ว่าด้วยช่องทางใด ผลที่จะเกิดขึ้นก็คือ เราจะกลับไปอยู่ภายใต้กติกาตามรัฐธรรมนูญ 2560 เท่านั้น และหากจะมีข้อเสนอเพื่อแก้ไขรัฐธรรมนูญในอนาคตก็จะต้องเริ่มต้นกระบวนการใหม่ทั้งหมดซึ่งใช้เวลาพอสมควร
อย่างไรก็ดีเรายังมีโอกาสที่จะหวังอะไรได้อีกหลายเรื่องหากมีการทำประชามติ เพราะการทำประชามติไม่จำเป็นว่า จะต้องมีเพียงคำถามเดียวและมีตัวเลือกเพียง “เห็นชอบ” หรือ “ไม่เห็นชอบ” เสมอไป แต่หากรัฐบาลมีความจริงใจที่จะฟังเสียงประชาชนจริงๆ ก็สามารถกำหนดคำถามประชามติแยกเป็นหลายประเด็นได้ เช่น ในกรณีนี้ที่ทั้งสองร่างมีสองประเด็น ก็อาจจะถามความเห็นต่อการแก้ไขวิธีการแก้ไขรัฐธรรมนูญในมาตรา 256 เป็นคำถามหนึ่ง แล้วถามความเห็นต่อกระบวนการจัดตั้ง สสร. เป็นอีกคำถามหนึ่งได้ เพื่อให้การดำเนินการแก้ไขรัฐธรรมนูญครั้งนี้อาจจะหวังได้เห็นผลลัพธ์อะไรบ้าง
