วิเคราะห์ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและชุมชนจาก “พ.ร.บ.โรงงาน พ.ศ.2562”

สมนึก จงมีวศิน
ที่ปรึกษาฝ่ายวิชาการ EEC Watch
ทันทีที่ทราบข่าวว่า สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) มีมติเห็นชอบให้ประกาศใช้ร่างพระราชบัญญัติโรงงาน ฉบับแก้ไข เมื่อวันที่ 22 กุมภาพันธ์ ที่ผ่านมา โดย สนช. ได้เร่งพิจารณากฎหมายฉบับนี้ให้ผ่านวาระสองและวาระสาม ภายใน 1 วัน รวมระยะเวลาอภิปรายและออกมติเห็นชอบต่อร่างกฎหมายเพียง 2 ชั่วโมง ด้วยคะแนนเสียงเห็นด้วย 142 เสียง และ งดออกเสียง 1 เสียง เครือข่ายองค์กรภาคประชาชน ภาคประชาสังคม และภาควิชาการด้านสิ่งแวดล้อม แต่ละเครือข่าย ต่างก็ระบุว่า กฎหมายฉบับนี้ขาดซึ่งความรอบคอบในการถูกพิจารณา
ร่างกฎหมายสุดท้ายที่ผ่าน สนช. ออกมา จะยิ่งทำให้ปัญหามลภาวะทางสิ่งแวดล้อมและผลกระทบของมัน ที่มีต่อประชาชนรุนแรงเพิ่มมากขึ้นอีกหลายเท่าตัว เครือข่ายต่างๆมีความเห็นตรงกันว่า กฎหมายฉบับเดิม ที่มีการบังคับใช้อยู่ก่อนหน้านี้ ได้สร้างปัญหาและผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมและฐานทรัพยากรธรรมชาติในพื้นที่ต่างๆของประเทศมากเกินพอแล้ว และหากจำเป็นที่จะต้องแก้ไขกฎหมายฉบับนี้จริงๆ ก็ควรจะแก้ไขให้สามารถนำไปใช้บังคับ กำกับ ควบคุม จำกัด ลด หรือขจัดปัญหาและผลกระทบทางลบต่างๆที่มีอยู่ หรือที่จะเกิดขึ้นในอนาคต ให้ลดน้อยลงจากปัจจุบันนี้มากกว่า
โดยเนื้อหาหลักของกฎหมายที่มีการแก้ไขให้มีความหย่อนยาน สร้างการยกเว้นการบังคับใช้กฎหมาย และเข้าข่ายเอื้ออำนวยประโยชน์ให้กับกลุ่มทุนเอกชน ทั้งที่เป็นทุนภายในประเทศและทุนนอกประเทศ และจะสร้างปัญหาด้านธรรมาภิบาลสิ่งแวดล้อมครั้งใหญ่ให้กับประเทศไทยในอนาคต ซึ่งมีอยู่ 2 เรื่องที่สำคัญมากๆ คือ
1.การให้เอกชนไม่ต้องขออนุญาตต่ออายุใบประกอบกิจการโรงงาน (รง. 4 ) จากเดิมที่ต้องต่ออายุใหม่ทุก 5 ปี เป็นผลให้จำนวนโรงงานไม่ต่ำกว่า 60,000 โรงงานทั่วประเทศที่เข้าข่ายกฏหมายข้อนี้ ได้ประโยชน์จากกฎหมายนี้ไปเต็มๆ ซึ่งเป็นความตั้งใจแต่เดิมของอดีตผู้บริหารกระทรวงอุตสาหกรรมคนที่ผ่านมา ที่ต้องการให้มีการแก้ไขกฎหมายในเรื่องนี้ เพื่อเป็นประโยชน์ในการสร้างความเชื่อมั่นให้กับนักลงทุนทั้งภายในประเทศและต่างประเทศ ไม่ต้องห่วงกังวลกับกระบวนการต่ออายุการประกอบการอุตสาหกรรม โดยรัฐเองกลับไม่ได้มองถึงประชาชนคนไทยเป็นหลักเลย
ยังดีที่กฏหมายฉบับนี้ยังบัญญัติให้มีการตรวจสอบโรงงานโดยใช้ผู้ตรวจสอบเอกชนที่มีความสามารถ ซึ่งได้ทำการลงทะเบียนกับกรมโรงงาน เข้ามากำกับตรวจสอบดูแลแทนกรมโรงงาน ผ่านการทำรายงานตรวจสอบโรงงาน หรือที่เรียกกันว่า “Self Declare” ส่งให้กับกรมโรงงานเพื่อเป็นการรับประกันว่า สภาพโรงงานและมาตรฐานในการประกอบการยังอยู่ในเกณฑ์ที่กรมโรงงานกำหนดไว้ เพื่อที่จะให้มีการดำเนินกิจการต่อไป
2. การเปลี่ยนนิยามคำว่า "โรงงาน" เสียใหม่  ให้เริ่มนับตั้งแต่การใช้เครื่องจักรขนาด 50 แรงมาขึ้นไป จากเดิมเคยกำหนดไว้ว่า โรงงานที่ต้องขออนุญาตประกอบกิจการโรงงานตามกฎหมายเดิม จะต้องมีการใช้เครื่องจักรขนาด 5 แรงม้า หรือมีคนงาน 7 คนขึ้นไป ทำให้โรงงานที่ใช้เครื่องจักรขนาดต่ำกว่า 50 แรงม้า หรือใช้คนน้อยกว่า 50 คนลงมา ไม่ได้อยู่ในกำกับของกฎหมายโรงงานอีกต่อไป
นิยามในกฎหมายใหม่นี้จึงมีผลทำให้ การเพิ่มจำนวนโรงงานอุตสาหกรรมขนาดเล็กที่ไม่เข้าข่ายนิยาม “โรงงาน” ในกฎหมายฉบับนี้ สามารถเปิดกิจการได้ทั่วประเทศจะตั้งอยู่ในอาคารหรือสถานที่ใดก็ได้ และไม่ต้องไปขอใบอนุญาตก่อสร้างโรงงาน เพราะขั้นตอนที่ต้องขออนุญาตก่อสร้างอาคารในพื้นที่ของตนเองตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร ได้ถูกตัดออกไปเรียบร้อยแล้วจากนิยามโรงงานในลักษณะนี้
เราสามารถที่จะพยากรณ์ไปในอนาคตได้ว่า โรงงานที่ไม่ใช่โรงงานตามกฎหมาย แต่ไม่ผิดกฎหมายในรูปแบบนี้ จะมีแนวโน้มเพิ่มมากขึ้นในทุกพื้นที่ของประเทศไทย เพราะได้รับการส่งเสริมให้เปิดได้อย่างเสรี ปราศจากการควบคุมจากกรมโรงงานตามกฏหมายใหม่
ส่วนคำนิยามใหม่ของ "โรงงาน" ตามกฎหมายใหม่นี้ ที่จะต้องไปขอใบอนุญาตในการประกอบการกิจการโรงงาน และไปขอใบอนุญาตก่อสร้างอาคารโรงงานในพื้นที่ คือ โรงงานที่มีอาคารสถานที่ ที่ใช้เครื่องจักรมีกำลังรวมตั้งแต่ 50 แรงม้าขึ้นไป หรือใช้คนตั้งแต่ 50 คนขึ้นไป
หากโรงงานที่ไม่ต้องขออนุญาตเหล่านี้เข้าไปตั้งอยู่ในพื้นที่ที่ไม่เหมาะสม เช่น มีทำเลที่ตั้งอยู่ใกล้ชุมชน แหล่งน้ำของชุมชน วัด โรงเรียน โรงพยาบาล หรือบริเวณพื้นที่อ่อนไหวทางสังคมและสิ่งแวดล้อมของชุมชน ก็ย่อมจะก่อให้เกิดปัญหาจากเรื่องเล็กไปถึงเรื่องใหญ่ได้อย่างง่ายดาย เช่น เหตุเดือดร้อนรำคาญจากเสียงเครื่องจักร การรั่วไหลของกากอุตสาหกรรมจากโรงงานลงสู่แหล่งน้ำ ฝุ่นควันจากการประกอบการที่มีผลต่อระบบทางเดินหายใจของคนและสัตว์ในชุมชน เป็นต้น
และหากจะใช้กฎหมายที่เกี่ยวกับการสาธารณสุขมาบังคับใช้เพื่อลดปัญหาจากโรงงาน เข่น การสั่งการให้มีการปิดโรงงาน แล้วให้ทำการย้ายโรงงานนี้ไปอยู่ที่อื่นที่ปลอดภัยกับชุมชนมากกว่าที่เดิม ก็จะทำได้ลำบากมากๆ เพราะโรงงานเหล่านี้ ต่างก็ไม่ใช่โรงงานตามนิยามกฎหมายโรงงานในกฎหมายฉบับใหม่ ซึ่งมีผลให้กฏหมายขาดความเชื่อมโยงในการบังคับกฏหมายที่จะไปใช้อ้างอิงกับกฎหมายผังเมืองที่มีอยู่ในพื้นที่ ว่าตรงไหนจะสามารถตั้งโรงงานได้ หรือตรงไหนจะไม่สามารถตั้งโรงงานได้
จากการร่วมทำการวิจัยศึกษากระบวนการลักลอบทิ้งกากอุตสาหกรรมอันตรายในพื้นที่ 15 จังหวัดในภาคกลาง ภาคตะวันออก และภาคตะวันตกของประเทศไทยของผู้เขียนร่วมกับหน่วยงานภาคประชาชน ภาคประชาสังคม และภาควิชาการกลุ่มต่างๆ ระหว่างปี พ.ศ. 2556 จนถึงปัจจุบัน พบว่า โรงงานที่มีขนาดเล็กกว่า 50 แรงม้าส่วนใหญ่จะมีการประกอบกิจการส่วนใหญ่ในประเภทโรงงานหล่อหลอมโลหะ โรงงานรีไซเคิล โรงงานคัดแยกขยะ โรงงานฝังกลบขยะ ฯลฯ ซึ่งกลุ่มโรงงานเหล่านี้ เป็นกลุ่มกิจการอุตสาหกรรมที่ก่อให้เกิดอันตรายต่อชุมชนและสิ่งแวดล้อมรอบๆชุมชนได้ง่ายมาก หากไม่มีมาตรฐานการดำเนินกิจการที่ได้มาตรฐาน และไม่มีการกำกับดูแลจากหน่วยงานภาครัฐที่ดีพอ ซึ่งส่วนใหญ่จะพบกลุ่มโรงงานที่กล่าวมานี้ตั้งกระจุกตัวอยู่ในพื้นที่ของจังหวัดฉะเชิงเทรา ชลบุรี ระยอง สมุทรสาคร สมุทรปราการ และบางเขตของจังหวัดกรุงเทพมหานคร เป็นต้น
ซึ่งโรงงานพวกนี้ หลายๆโรงงานมีกระบวนการเผาและหลอมเหลวอยู่ในกระบวนการผลิตและแปรรูป กระบวนการเหล่านี้สามารถที่จะสร้างมลพิษในอากาศ ได้แก่ ฝุ่นขนาดเล็กPM2.5 ไปจนถึงฝุ่นที่มีขนาดใหญ่แบบPM10 อีกทั้งยังสร้างกลิ่นที่เหม็น บางที่ก็มีน้ำเสียออกมาปนเปื้อนนอกเขตโรงงาน
โดยเฉพาะกลุ่มโรงงานหล่อหลอมและรีไซเคิล หลายโรงงานสามารถทำให้พื้นที่โดยรอบโรงงานเกิดการปนเปื้อนสารอันตรายที่เกิดจากการเผาไหม้ของกระบวนการในกิจการเหล่านี้ได้ สามารถปนเปื้อนในแหล่งดินและแหล่งน้ำ สสารอันตรายหลายๆตัวที่เกิดขึ้นจากกระบวนการที่ไม่ได้มาตรฐานของโรงงานเหล่านี้ ก็เป็นสารก่อเกิดและสารก่อกลายของโรคมะเร็งทั้งนั้น
อย่างไรก็ตาม ด้วยกระบวนการที่ต้องการเร่งรัด ยกเว้น และหย่อนยาน เพื่อให้ได้มาซึ่งกฏหมายเอื้อทุนอุตสาหกรรม โดยไม่ต้องใช้คำสั่ง คสช. เหมือนหลายๆครั้งที่ผ่านมา โดยไม่ยอมฟังเสียงทัดทานจากประชาชน ตั้งแต่การเปิดให้มีกระบวนการรับฟังความเห็นต่อร่างกฏหมายฉบับนี้ผ่านมาตรา 77 วรรค 2 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ที่บัญญัติไว้ว่า "ก่อนการตรากฎหมายทุกฉบับ รัฐพึงจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง วิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายอย่างรอบด้านและเป็นระบบ รวมทั้งเปิดเผย ผลการรับฟังความคิดเห็นและการวิเคราะห์นั้นต่อประชาชน และนำมาประกอบการพิจารณา ในกระบวนการตรากฎหมายทุกขั้นตอน" โดยมาตรา 77 นี้เดิมทีนั้น มีวัตถุประสงค์ เพื่อประเมินผลกระทบจากการออกกฎหมาย ปรับปรุงกฎหมายให้มีคุณภาพ เกิดความโปร่งใส สร้างการมีส่วนร่วม และสร้างความรับผิดชอบให้กับรัฐในการตรากฎหมาย
แต่ทว่า กระบวนการรับฟังความคิดเห็นต่อ (ร่าง) พรบ.โรงงานฉบับนี้ กลับมีการรับฟังความคิดเห็นเพียง 1 ครั้ง คือระหว่างวันที่ 18 พฤษภาคม พ.ศ.2560 ถึง วันที่ 5 มิถุนายน พ.ศ.2560 รวมระยะเวลาทั้งสิ้นเพียง 18 วัน โดยมีเวทีรับฟังความคิดเห็นทั่วประเทศที่ระบุไว้ในเอกสารของผู้นำเสนอกฏหมายถึง 37 เวทีที่มีผู้เข้าร่วม แต่สุดท้ายแล้ว กลับมีผู้เข้าร่วมนำเสนอความคิดเห็นเพียงแค่ 10 ความเห็นเท่านั้น
ทั้งๆที่กฏหมายนี้เป็นกฏหมายที่สำคัญมากกับชีวิตและความปลอดภัยของประชาชนชาวไทยทุกๆคน ซึ่งต่อมาองค์กรภาคประชาสังคมรวมทั้งหมดมากกว่า 50 องค์กรได้ร่วมทำการเรียกร้องให้ สนช. ระงับการพิจารณาร่างกฎหมายฉบับนี้เป็นการเร่งด่วน หลังจากที่ทราบว่า สนช. มีมติรับหลักการร่าง พ.ร.บ. โรงงาน ไปแล้วอย่างเงียบๆ เมื่อวันที่ 27 ธันวาคม พ.ศ. 2561 โดยเหตุผลขององค์กรที่ร่วมกันเรียกร้อง คือ กฎหมายฉบับนี้กระทบกับประชาชนในวงกว้าง ควรมีการใช้เวลาในการพิจารณา และเปิดการรับฟังความคิดเห็นเพื่อปรับปรุงกฏหมายฉบับนี้ให้ดีขึ้น ไม่ใช่แย่ลงกว่ากฎหมายฉบับเดิม
ฝ่ายโต้แย้งที่เห็นด้วยกับร่างกฎหมายฉบับนี้ ก็ได้มีการใช้วาทกรรมเข้ามาตอบโต้องค์กรภาคประชาสังคมที่ไม่เห็นด้วยในหลากหลายรูปแบบ เช่น การนำเรื่องการคอรัปชั่นในกระบวนการการขอใบอนุญาตและการต่อใบอนุญาตของกรมโรงงานออกมานำเสนอ เพื่อทำให้สาธารณะเข้าใจไปว่า กฏหมายที่ออกมาใหม่นี้มีมาตรฐานการควบคุมดูแลที่โปร่งใส ป้องกันการเก็บ "ค่าน้ำร้อนน้ำชา" ในระบบราชการ
โดยอดีตรัฐมนตรีกว่าการกระทรวงอุตสาหกรรมในรัฐบาล คสช. ได้ระบุถึงแนวคิดในการยกเลิกอายุใบอนุญาต รง. 4 ว่า จะทำให้ผู้ประกอบการโรงงานทั่วประเทศสามารถดำเนินธุรกิจต่อเนื่อง โดยไม่ติดขัด ช่วยลดระยะเวลาการขอใบอนุญาตฉบับใหม่ และลดปัญหาการแสวงหาประโยชน์จากเจ้าหน้าที่รัฐต่อเอกชนที่แอบเรียกเก็บค่าน้ำร้อนน้ำชา ทั้งนี้ยังเป็นการสร้างความเชื่อมั่นให้กับนักลงทุนที่จะเข้ามาลงทุนในประเทศไทยว่า สะดวกรวดเร็ว (Fast Track) และโปร่งใส (Clear and Fair) เพื่อสร้างบรรยากาศที่ดีในการลงทุนในประเทศนี้
และนอกจากนี้ ร่างกฎหมายฉบับนี้ยังถูกอ้างอิงว่า ได้รับการสนับสนุนจากองค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน (ประเทศไทย) ซึ่งในภายหลังได้มีการส่งหนังสือชื่นชมไปถึง รัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรม เพราะเห็นว่าจะเป็นการปิดช่องการเรียกรับสินบน ลดขั้นตอน เป็นปรับปรุงการบริการภาครัฐ และสามารถการแก้ไขปัญหาการคอรัปชันที่ต้นตออย่างแท้จริง
สังคมไทยคิดอย่างไรกับการแก้ไขร่างกฎหมายโรงงานในทิศทางนี้ ซึ่งเป็นการไม่สนใจเรื่องสุขภาพของประชาชนและสิ่งแวดล้อม แต่กลับให้ความสำคัญกับนายทุนอุตสาหกรรม ทั้งทุนภายในและภายนอกประเทศ
สังคมไทยคิดอย่างไรกับการกล่าวอ้างที่ว่า การแก้ไขกฏหมายโดยไม่ต้องมีการต่อใบอนุญาตใหม่ เป็นวิธีการแก้ไขความไม่โปร่งใสของระบบราชการที่ถูกต้องเหมาะสม แก้ปัญหาที่ต้นเหตุ
สังคมไทยคิดอย่างไรกับการออกใบอนุญาตตลอดชีพ เพื่อแก้ไขปัญหาค่าน้ำร้อนน้ำชา แต่กลับ
เปิดช่องให้การกำกับดูแลจากหน่วยงานรัฐที่ต้องทำหน้าที่โดยตรงอ่อนแอลง หรืออาจดูเหมือนว่า เราจะมีหน่วยงานรัฐที่อ่อนแอแบบนี้ทำไม เพราะว่า มีก็เหมือนไม่มี
สังคมไทยอาจตั้งคำถามว่า ในกฎหมายฉบับนี้ เปิดช่องทางการตรวจสอบโดยใช้ผู้ตรวจสอบเอกชนที่ลงทะเบียนกับกรมโรงงาน มากำกับตรวจสอบดูแลแทนกรมโรงงาน (Self Declare) ซึ่งถือว่าเป็นการกระจายอำนาจการกำกับดูแลไปให้กับตัวแทนเอกชนที่ทางกรมโรงงานรับรอง 
คำถามที่ควรถามต่อไปคือ การโอนอำนาจหน้าที่และการจัดทำรายงานการตรวจสอบให้เอกชนที่ได้รับการรับรอง โดยการโอนอำนาจหน้าที่ไปทั้งหมดในลักษณะนี้ คือ วิธีการแก้ไขปัญหาที่ถูกฝาถูกตัวหรือไม่ เป็นการแก้ไขปัญหาค่าน้ำร้อนน้ำชา เป็นการแก้ไขปัญหาการคอรัปชั่น การติดสินบนได้จริง
หรือในมุมกลับกัน กลับกลายเป็นว่าไปเพิ่มปัญหาการติดสินบนเจ้าหน้าที่รัฐ เพิ่มปัญหาการรับเงินใต้โต๊ะ เป็นการเพิ่มปัญหาใหม่อีกปัญหาหนึ่งขึ้นมา นั่นคือการทำรายงานตรวจสอบโรงงานที่เป็นเท็จ เพื่อให้โรงงานผ่านการพิจารณา ได้ดำเนินการต่อไป ซึ่งหากเป็นอย่างหลังความรุนแรง ความเสียหาย ทั้งต่อตัวคนที่อยู่ในโรงงาน ชุมชนและสิ่งแวดล้อมโดยรอบ รวมไปถึงระบบการกำกับดูแลที่มีเครื่องมือในการติดตามตรวจสอบที่โกงได้ง่ายกว่าเดิมแค่พลิกฝ่ามือ และจะสร้างความเสียหายได้มากกว่าเดิม อย่างไม่อาจคาดเดาปลายทางของหายนะนี้ได้เลย
สุดท้ายนี้ สังคมไทยอาจตั้งคำถามว่า แล้วในส่วนของบทลงโทษต่อผู้ตรวจสอบโรงงานมีบทบัญญัติไว้ไหมในกฏหมายใหม่ คำตอบคือ“มี” แต่ว่าไม่เข้มงวดเอาเสียเลย ซึ่งหากพิจารณาบทลงโทษตามกฎหมายใหม่นี้ มีการบัญญัติการกำหนดโทษเพียงแค่ให้เพิกถอนใบอนุญาตเป็นเวลา 2 ปีสำหรับผู้กระทำผิด 
แต่ทว่าความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นจากการทำรายงานตรวจสอบโรงงานที่เป็นเท็จต่อสิ่งแวดล้อมนั้น ถ้าเกิดขึ้นจริงในอนาคต และมีจำนวนมากพออย่างมีนัยสำคัญ 
การทำรายงานเท็จในลักษณะนี้ มูลค่าความเสียหายที่เกิดขึ้นจะมีความรุนแรงกว่าบทกำหนดโทษมากมายนัก เพราะเรากำลังพูดถึงการโกหกที่มีความเสี่ยงต่อชีวิต ทรัพย์สิน สิ่งแวดล้อม และรวมไปถึงชื่อเสียงของประเทศชาติเป็นเดิมพัน
ที่สำคัญที่สุดคือ การให้อำนาจเต็มนี้กับตัวแทนผู้ตรวจสอบเอกชนกลุ่มนี้ ทางกรมโรงงานจะมีมาตรการอะไรเข้าไปกำกับดูแลพวกเขา เพื่อไม่ให้เกิดการโกงซ้ำซ้อนอีก เพราะว่าตัวเองยังแก้ปัญหา”ค่าน้ำร้อนน้ำชา”ในระบบของกรมโรงงานไม่ได้เลย ซึ่งเรื่องนี้อดีตรัฐมนตรีกระทรวงอุตสาหกรรม ในรัฐบาล คสช. ก็เป็นผู้ยอมรับเองว่ามันมีอยู่จริงๆ ..