“มาตรา 44” ไม่โดดเดี่ยว : เผด็จการในอดีตมีทั้งมาตรา 17, 21, 27 ส่วนใหญ่ใช้อำนาจแทนศาล

ในประวัติศาสตร์การเมืองไทย หลายครั้งที่คณะรัฐประหารยึดอำนาจสำเร็จ ก็จะสร้างอำนาจ “ไม้กายสิทธิ์” คู่กายขึ้นมาเพื่อรวบอำนาจสามฝ่าย ทั้งนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ ให้อยู่ในมือของผู้ยึดอำนาจอย่างเบ็ดเสร็จ และในการรัฐประหาร ของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) โดยการนำของ พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ก็ไม่พลาดที่จะมีไม้กายสิทธิ์ติดตัวมาใช้ข้างกายตลอดเวลาที่อยู่ในอำนาจ ซึ่งก็คือ “มาตรา 44” ของรัฐธรรมนูญชั่วคราว พ.ศ.2557 

            “มาตรา 44 ในกรณีที่หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติเห็นเป็นการจำเป็นเพื่อประโยชน์ในการปฏิรูปในด้านต่างๆ การส่งเสริมความสามัคคีและความสมานฉันท์ของประชาชนในชาติ หรือเพื่อป้องกัน ระงับ หรือปราบปรามการกระทำอันเป็นการบ่อนทำลายความสงบเรียบร้อย หรือความมั่นคงของชาติ ราชบัลลังก์ เศรษฐกิจของประเทศ หรือราชการแผ่นดิน ไม่ว่าจะเกิดขึ้นภายในหรือภายนอกราชอาณาจักร ให้หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติโดยความเห็นชอบของคณะรักษาความสงบแห่งชาติมีอำนาจสั่งการ ระงับยับยั้ง หรือกระทำการใดๆ ได้ ไม่ว่าการกระทำนั้นจะมีผลบังคับในทางนิติบัญญัติ ในทางบริหาร หรือในทางตุลาการ และให้ถือว่าคำสั่งหรือการกระทำ รวมทั้งการปฏิบัติตามคำสั่งดังกล่าว เป็นคำสั่งหรือการกระทำหรือการปฏิบัติที่ชอบด้วยกฎหมายและรัฐธรรมนูญนี้ และเป็นที่สุด  ทั้งนี้ เมื่อได้ดำเนินการดังกล่าวแล้ว ให้รายงานประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติและนายกรัฐมนตรีทราบโดยเร็ว”

มาตรา 44 อาจมีข้อดีในแง่ที่ให้อำนาจ แก่ คสช. ออกคำสั่งใดๆ เพื่อแก้ปัญหาได้อย่างรวดเร็วเด็ดขาด ในทางปฏิบัติ คสช. เคยใช้อำนาจตามมาตราพิเศษนี้ ออกคำสั่งหลายต่อหลายอย่างที่สร้างความแปลกใจโดยที่ไม่มีใครคาดการณ์ได้มาก่อน เช่น การระงับการเลือกตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่วประเทศ ในปี 2557 ส่วนในปี 2558 ปีเดียวมีการออกคำสั่งกำหนดตำแหน่งและแต่งตั้งข้าราชการ กว่า 46 ฉบับ หรือการออกคำสั่งโยกย้ายตำรวจในปี 2559  นอกจากนี้ยังมีการใช้อำนาจออกคำสั่งหลายฉบับให้ทหารเข้าไปปฏิบัติงานและสอบสวนผู้ต้องหาร่วมกับเจ้าหน้าที่ตำรวจ 

ตลอดระยะเวลาการปกครองประเทศของ คสช. นับถึงเดือนกรกฎาคม 2560 คสช. ใช้อำนาจมาตรา 44 ออกคำสั่งมากถึง 153 ฉบับ โดย ทั้ง 153 ฉบับนี้ ส่วนใหญ่เป็นการใช้อำนาจนิติบัญญัติ เช่น การออกกฎหมายให้อำนาจเจ้าหน้าที่ การแก้ไขกฎหมาย และอำนาจบริหาร เช่น การแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการ การจัดตั้งหน่วยงานใหม่ แต่ไม่ปรากฎการใช้อำนาจตุลาการที่ชัดเจน เช่น การสั่งลงโทษบุคคล หรือสั่งยึดทรัพย์บุคคล ซึ่งโดยปกติเป็นอำนาจของสถาบันศาลเท่านั้น 

กรณีพิเศษ คือ คำสั่งหัวหน้า คสช. ฉบับที่ 6/2559 ที่สั่งให้การแต่งตั้งโยกย้ายตำรวจที่ได้กระทำไปก่อนหน้านี้เป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งก่อนออกคำสั่งนี้มีผู้ถูกโยกย้ายนำเรื่องไปฟ้องร้องต่อศาลปกครอง คำสั่งฉบับนี้ จึงเป็นการใช้อำนาจมาตรา 44 เพื่อแทรกแซงคดีที่กำลังอยู่ในระหว่างการพิจารณาของศาลปกครองในขณะนั้น แต่ใช้วิธีเขียนแบบอ้อมๆ ให้ครอบคลุมรวมทุกกรณี ไม่ได้เขียนให้เหมือนการใช้อำนาจตัดสินคดีเฉพาะเรื่องแทนตุลาการโดยตรง แต่ก็อาจจะกล่าวได้ว่า คำสั่งนี้จงใจที่จะใช้อำนาจเพื่อให้ผลคดีเป็นไปตามที่ต้องการ 

อำนาจพิเศษของคณะรัฐประหารที่จะออกคำสั่งใดๆ ก็ได้ ไม่ได้ปรากฏขึ้นในยุคของ คสช. เป็นครั้งแรก แต่การใช้อำนาจพิเศษทำนองนี้ปรากฏมาเนิ่นนานแล้ว เมื่อทหารทำการรัฐประหาร อย่างในยุค รัฐบาลของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ จนถึงรัฐบาลของจอมพลถนอม กิตติขจร มีการใช้อำนาจตาม มาตรา 17 ของธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ.2502 ที่บัญญัติว่า 

มาตรา 17 เป็นฐานอำนาจของการออกคำสั่งประหารชีวิตประชาชนถึง 76 คน และสั่งจำคุกอีก 113 คน ในยุคของจอมพลสฤษดิ์ คนที่ถูกลงโทษไม่ใช่เพียงผู้ต้องหาที่ถูกสงสัยว่า กระทำความผิดอาญา อย่างการ ลักทรัพย์ ฆ่าผู้อื่น หรือการวางเพลิงเผาทรัพย์ แต่รวมไปถึงผู้เห็นต่างทางการเมืองที่ออกมาเคลื่อนไหว อย่างการแจกใบปลิวคัดค้านหรือออกความเห็นต่อต้านรัฐบาลด้วย ตัวอย่างเช่น

นอกจากนั้นก่อนที่จะมีการประกาศใช้ธรรมนูญการปกครอง พ.ศ.2502 จอมพลสฤษดิ์ ยังเคยใช้อำนาจในฐานะ หัวหน้าคณะรัฐประหารในขณะนั้นสั่งประหารชีวิตอีกหลายกรณี ตัวอย่างเช่น 

และหลังจากจอมพลสฤษดิ์เสียชีวิต ก็เข้าสู่ยุคการปกครองโดย จอมพลถนอม ซึ่งยังคงมี มาตรา 17 ให้อำนาจแก่จอมพลถนอมทั้งในธรรมนูญการปกครอง พ.ศ.2502 และที่อยู่ในธรรมนูญการปกครอง พ.ศ.2515 ซึ่งจอมพลถนอม ก็ได้เดินรอยตามจอมพลสฤษดิ์ ในการใช้อำนาจ มาตรา 17 ออกคำสั่งแทนอำนาจตุลาการต่อไป โดยจุดเด่นในยุคสมัยนี้ จอมพลถนอม ใช้อำนาจพิเศษสั่งยึดทรัพย์จากกองมรดกของจอมพลสฤษดิ์ด้วย ตัวอย่างเช่น 

ในยุคต่อมาสถานการณ์การเมืองของประเทศก็ยังไม่เข้าที่เข้าทางเท่าไรนัก เนื่องจากมีกระแสความไม่พอใจทำให้นักศึกษาและประชาชนรวมตัวกันขับไล่รัฐบาลของจอมพลถนอม ในเหตุการณ์วันที่ 13-14 ตุลาคม 2516 ทำให้จอมพลถนอมต้องออกนอกประเทศ พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 9 จึงได้มีพระราชโองการโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมแต่งตั้ง สัญญา ธรรมศักดิ์ อธิการบดีมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์และองคมนตรี ให้เป็นนายกรัฐมนตรี ในขณะที่ยังคงมี มาตรา 17 อยู่ในธรรมนูญการปกครอง พ.ศ.2515 

สัญญา ธรรมศักดิ์ ก็เป็นนายกรัฐมนตรีอีกคนหนึ่งที่ใช้อำนาจพิเศษตาม มาตรา 17 นี้ด้วยเช่นกัน ตัวอย่างเช่น

ในปี 2519 เมื่อพลเรือเอกสงัด ชะลออยู่ ทำรัฐประหารหลังเหตุการณ์ความรุนแรง 6 ตุลาคม 2519 และให้ธานินทร์ กรัยวิเชียร ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรี ก็มีมาตรา 21 ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2519 ที่บัญญัติว่า 

อำนาจพิเศษตามมาตรา 21 ส่วนใหญ่ถูกใช้ในฐานะอำนาจตุลาการเช่นเดียวกับมาตรา 17 ทั้งการลงโทษประหารชีวิต จำคุก หรือริบของกลาง ตัวอย่างเช่น

และในปี พ.ศ.2520 พลเรือเอกสงัด ชะลออยู่ ก็ได้ทำการรัฐประหารอีกครั้งหนึ่ง ให้พลเอกเกรียงศักดิ์ ชมะนันท์ ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรี โดยมีมาตรา 27 ของธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ.2520 เป็นเครื่องมือ ที่บัญญัติว่า

ซึ่งในการใช้มาตรา 27 นี้ส่วนใหญ่ก็จะใช้อำนาจตุลาการในการสั่ง จำคุก ริบของกลาง ในคดีของกลุ่มผู้มีอิทธิพลหรือมาเฟีย ที่ประกอบธุรกิจผิดกฎหมาย เช่น การลักลอบตัดไม้ การแปรรูปไม้หวงห้าม การค้ายาเสพย์ติด ตัวอย่างเช่น

การใช้อำนาจพิเศษของคณะรัฐประหารในอดีต ส่วนใหญ่เน้นไปที่การใช้อำนาจตุลาการ ในการชี้ขาดข้อพิพาท และพิพากษาคดี เพื่อลงโทษบุคคลที่เห็นว่าเป็นภัยต่อรัฐหรือต่อคณะรัฐประหาร มีน้อยมากที่ใช้อำนาจบริหาร เพื่อการบริหารจัดการ การดำเนินกิจการของรัฐ การบังคับใช้กฎหมาย หรือ อำนาจนิติบัญญัติ เพื่อการบัญญัติกฎหมายแก้ไขกฎหมายก็น้อยเช่นกัน 

แต่ในทางกลับกัน การใช้มาตรา 44 ในยุคของ คสช. กลับใช้อำนาจนิติบัญญัติ เน้นการออกกฎหมายเสียส่วนใหญ่ และใช้อำนาจบริหารเป็นลำดับรอง แต่อำนาจตุลาการแทบไม่ได้ใช้เลย

ไฟล์แนบ

• มาตรา 17 มาตรา 21 มาตรา 27 เท่าที่ทราบ (158 kB)