จับตากฎหมายลูก: พ.ร.ป.เลือกตั้งฯ ร่างแรกให้อำนาจ กกต. มากขึ้น แต่ไร้การถ่วงดุล

แม้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับผ่านการลงประชามติ จะยังไม่มีผลบังคับใช้อย่างเป็นทางการ แต่การร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ (พ.ร.ป.) ก็เริ่มต้นขึ้นแล้ว โดยคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ได้มอบหมายให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องรับผิดชอบร่างกฎหมายเบื้องต้นเพื่อเป็นแนวทางให้ กรธ.ปรับปรุงแก้ไข

ร่าง พ.ร.ป.ว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ร่าง พ.ร.ป.เลือกตั้งฯ) เป็นหนึ่งในกฎหมายที่คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ส่งร่างให้กับ กรธ. เมื่อวันที่ 19 กันยายน 2559 เป็นที่เรียบร้อยแล้ว โดย สมชัย ศรีสุทธิยากร กกต. ให้คำอธิบายร่างกฎหมายอย่างกระชับๆ ว่า ฉบับ “4 ปฏิรูป” ปฏิรูปการรับสมัคร การหาเสียง การใช้สิทธิ และการประกาศผล

ร่าง พ.ร.ป.เลือกตั้งฯ ฉบับนี้ยังไม่ใช่ร่างสุดท้าย กรธ.ยังคงต้องแก้ไขพร้อมกับรับฟังความคิดเห็นและข้อเสนอแนะจากหลายฝ่ายโดยเฉพาะอย่างยิ่งข้อเสนอจากคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) คณะรัฐมนตรี (ครม.) และสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปแห่งชาติ (สปท.) ก่อนส่งให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) พิจารณาเห็นชอบในท้ายที่สุด

ก่อนจะไปถึงขั้นตอนดังกล่าว เราจะพาไปดูเนื้อหาสำคัญของร่าง พ.ร.ป.เลือกตั้งฯ ฉบับ กกต. และข้อเสนอในประเด็นต่างๆ ที่หลายฝ่ายเสนอมาก่อนหน้านี้มีอะไรบ้าง

 

อำนาจ กกต.ปราบทุจริตเลือกตั้งมาก กระทบการตรวจสอบถ่วงดุล

ในร่าง พ.ร.ป.เลือกตั้งฯ ประเด็นอำนาจในการปราบปรามการทุจริตการเลือกตั้งของ กกต. เป็นที่ถกเถียงอย่างมาก เพราะ กกต.จะมีอำนาจมากขึ้น โดยเฉพาะอำนาจยับยั้งการเลือกตั้ง และตัดสิทธิผู้สมัครรับเลือกตั้ง แต่ขณะเดียวกันการตรวจสอบถ่วงดุลกลับลดลง ในข้อเสนอของ กกต.ที่เรียกว่าการปฏิรูปการประกาศผลมีสาระสำคัญประกอบไปด้วย

1. การแจก “ใบเหลือง” คือ ก่อนหรือในวันเลือกตั้ง หาก กกต.พบว่ามีเหตุสงสัยว่ามีการทุจริตการเลือกตั้ง แต่ไม่เชื่อมโยงผู้สมัครรายใด หรือมีการเลือกตั้งไม่เป็นไปตามกฎหมาย กกต.แต่ละคนมีอำนาจสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่ได้

2. การแจก “ใบส้ม” คือ ก่อนประกาศผล หาก กกต.พบว่ามีหลักฐานการทุจริตการเลือกตั้งโดยเชื่อมโยงกับผู้สมัคร กกต.มีอำนาจสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่ และสามารถนำผู้สมัครคนนั้นออกจากการเลือกตั้งหรือสั่งระงับสิทธิรับสมัครได้เป็นเวลาหนึ่งปี โดยมติ กกต.ถือเป็นที่สุด

กรณีใบส้มถูกวิจารณ์ว่า การให้อำนาจ กกต.สั่งระงับสิทธิรับสมัครเป็นเวลาหนึ่งปี โดยให้มติ กกต.ถือเป็นที่สุดนั้น ส่งผลให้ กกต.มีอำนาจมากเกินไป ผู้สมัครไม่มีสิทธิอุทธรณ์ ไม่มีหน่วยงานอื่นมาคอยช่วยตรวจสอบการใช้อำนาจของ กกต.

3. การแจก “ใบแดง” คือ หลังการประกาศรับรองผลการเลือกตั้ง ถ้า กกต.มีหลักฐานว่ามีผู้สมัครทุจริตการเลือกตั้ง สามารถเสนอให้ศาลฎีกาสั่งเพิกถอนสิทธิเลือกตั้ง หรือหรือเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งสิบปี

4. การแจก “ใบดำ” คือ การเพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้งตลอดชีวิต ซึ่งร่างรัฐธรรมนูญ มาตรา 98 (11) กำหนดว่า ผู้ที่เคยต้องคำพิพากษาอันถึงที่สุดว่าทุจริตเลือกตั้ง ห้ามดำรงตำแหน่งทางการเมือง แต่เนื่องจาก กกต.เห็นว่า ยังมีความไม่ชัดเจนว่ารัฐธรรมนูญมีเจตนาที่จะให้หมายถึงความผิดลักษณะใดบ้าง จึงยังไม่มีการกำหนดเรื่องดังกล่าวไว้ในร่าง พ.ร.ป.ฉบับนี้

การลงโทษให้ใบดำโดยตัดสิทธิทางการเมืองตลอดชีวิต ถูกวิจารณ์ว่า เป็นการประหารชีวิตในทางการเมือง หมายความว่าบุคคลนั้นจะเสียสิทธิในทางการเมืองไปตลอดชีวิต ซึ่งเป็นโทษที่รุนแรงเพราะเป็นการกันบุคคลนั้นออกไปจากการมีสิทธิมีเสียงในทางการเมือง 

สำหรับข้อเสนอที่น่าสนใจในประเด็นนี้ คือ การตัดสิทธิผู้สมัครไม่ว่ากรณีใดๆ ก็ตาม กกต.ทั้งห้าคนควรต้องเห็นพ้องต้องกัน และทำหน้าที่เพียงแค่เป็นผู้เสนอต่อศาลเท่านั้น ส่วนการตัดสินควรจะเปิดโอกาสให้ผู้ที่กระทำความผิดได้ชี้แจงแสดงเหตุผลและหลักฐานของตนต่อศาล เพราะว่าประเด็นดังกล่าวจะเป็นการกระทบสิทธิของประชาชนด้วย อำนาจการตัดสินใจต้องมีการตรวจสอบถ่วงดุลระหว่าง กกต.กับศาล

 

เพิ่มหน้าที่ กกต. คุมการหาเสียงให้เรียบร้อยยิ่งขึ้น

ประเด็นการหาเสียง เป็นประเด็นที่มีการเสนอกันหลากหลายฝ่าย สำหรับในร่าง พ.ร.ป.การเลือกตั้งฯ ของ กกต. กำหนดเป็นหลักปฏิบัติกว้างๆ เช่น

1. ห้ามไม่ให้เผยแพร่หรือแก้ไขข้อมูลเกี่ยวกับการโฆษณาหาเสียงทางสื่ออิเล็กทรอนิกส์ของผู้สมัครหรือพรรคการเมือง ภายในเจ็ดวันก่อนวันเลือกตั้งจนสิ้นสุดวันเลือกตั้ง
2. ให้ กกต.กำหนดลักษณะต้องห้ามในการหาเสียงเลือกตั้งของผู้สมัครและพรรคการเมืองรวมถึงจำนวนผู้ช่วยหาเสียง
3. ห้ามไม่ให้ติดป้ายหาเสียงในสถานซึ่งเป็นของรัฐหรือเอกชน โฆษณาหาเสียงเลือกตั้งทางวิทยุกระจายเสียงหรือวิทยุโทรทัศน์ หรือกระทำกิจการอื่นที่ กกต.กำหนดให้รัฐสนับสนุน
4. ห้ามไม่ให้ทำป้ายหาเสียงที่มีขนาดหรือจำนวนไม่เป็นไปตามที่ กกต.กำหนด

โดยกรณีเหล่านี้ กกต.บอกถึงรายละเอียดเบื้องต้นว่า ในการหาเสียงจะกำหนดขนาด จำนวนป้ายหาเสียง สถานที่ติดป้าย โดยเบื้องต้นป้ายหาเสียงกำหนดขนาดไว้ 60×60 ซม. ติดตั้ง 200 จุดต่อหนึ่งเขตเลือกตั้ง รวมทั้งประเทศ 70,000 จุด ซึ่งจะทำให้เป็นการเมืองต้นทุนต่ำ เพราะอาจจะลดค่าใช้จ่ายในการหาเสียงจากหนึ่งล้านห้าแสนบาทเหลือห้าแสนบาท 

ในส่วนของการหาเสียง ร่าง พ.ร.ป.ฉบับนี้มีส่วนคล้ายกับข้อเสนอของ สปท. ที่ให้กำหนดค่าใช้จ่ายในการเลือกตั้งและวิธีการหาเสียงเลือกตั้ง ให้ลดภาระค่าใช้จ่ายของพรรคการเมือง และผู้สมัครรับเลือกตั้งในการหาเสียง โดยให้รัฐสนับสนุนหรือช่วยเหลือการหาเสียงของผู้สมัคร เช่น การพิมพ์ป้ายโฆษณาหาเสียง การใช้ยานพาหนะ ขณะเดียวกันให้ กกต.จัดทำรวมเล่มข้อมูลผู้สมัครแจกผู้มีสิทธิเลือกตั้งทุกครัวเรือน 

ด้านไพบูลย์ นิติตะวัน อดีตสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) และผู้ก่อตั้งพรรคประชาชนปฏิรูปประเทศไทย ก็ได้เสนอไอเดียการหาเสียงเลือกตั้งแบบ “ญี่ปุ่นโมเดล” โดยการหาเสียงแบบญี่ปุ่นนั้น กกต.จะเป็นคนกำหนดสถานที่กลางในการติดรูปและประวัติผู้สมัคร ส่วนผู้สมัครจะหาเสียงอนุญาตให้มีรถหาเสียงหนึ่งคัน และมีผู้ติดตามได้ห้าคน พร้อมไมค์หนึ่งชุด และต้องไปหาเสียงด้วยตัวเอง ระบบนี้ตอบโจทย์คือ ไม่มีการหาเสียงให้วุ่นวาย ไม่ต้องใช้จ่ายเงินจำนวนมาก เป็นการสร้างความเท่าเทียม ให้ผู้สมัครเสียค่าใช้จ่ายการเลือกตั้งน้อยที่สุด ไม่ต้องมีการแห่หรือจัดเวทีปราศรัย หรือใช้หัวคะแนนเคาะตามประตูบ้าน

อย่างไรก็ตาม โมเดลนี้ถูกมองจากทั้งนักวิชาการและนักการเมืองว่า

1. พรรคการเมืองที่ประชาชนชื่นชอบนโยบายจะได้เปรียบ ปวิน ชัชวาลพงศ์พันธ์ นักวิชาการมหาวิทยาลัยเกียวโต เห็นว่าพรรคการเมืองที่อาศัยความภักดีและความคุ้นเคยของประชาชนต่อนโยบายพรรคจะได้เปรียบในการเลือกตั้ง เพราะการรณรงค์หาเสียงเลือกตั้งอาจไม่มีความจำเป็นมากนัก ในข้อนี้พรรคเพื่อไทยจึงมีโอกาสได้เปรียบในการเลือกตั้ง เนื่องจากมีนโยบายที่ประชาชนคุ้นเคยและเป็นที่ถูกใจประชาชนส่วนใหญ่มาตั้งแต่การเลือกตั้งครั้งก่อนหน้า 

2. นักการเมืองหน้าเก่าจะได้เปรียบ มุมมองนี้มาจาก อดิศร เนาวนนท์ นักวิชาการมหาวิทยาลัยราชภัฏนครราชสีมา และ นิพิฏฐ์ อินทรสมบัติ รองหัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์ เพราะถ้าไม่มีการรณรงค์หาเสียง นักการเมืองหน้าเก่าก็จะเป็นที่คุ้นหน้าคุ้นตาประชาชนอยู่แล้ว แต่ถ้าเป็นนักการเมืองหน้าใหม่ การที่ไม่มีโอกาสหาเสียงก็จะทำให้ประชาชนไม่รู้จักหน้า ความคิด วิสัยทัศน์ ประวัติ หรือผลงาน ซึ่งเป็นข้อมูลสำคัญที่จะช่วยให้ประชาชนตัดสินใจเลือกผู้แทนของตน

3. กกต.ขาคคุณภาพและความเป็นกลาง อดิศร เนาวนนท์ มองว่า การให้ กกต.เป็นตัวกลางในการส่งข้อมูลการเลือกตั้งไปตามครัวเรือนต่างๆ หรือเป็นผู้จัดเวทีในการหาเสียง ก็เท่ากับเป็นการกำหนดและจำกัดขอบเขตการเลือกตั้ง พรรคการเมืองไม่มีโอกาสมีปฏิสัมพันธ์โดยตรงกับประชาชนในพื้นที่ สำหรับประสิทธิภาพในการเป็นตัวกลางของ กกต. ถ้าวัดจากการลงประชามติร่างรัฐธรรมนูญครั้งที่ผ่านมา กกต.ก็มีปัญหาเรื่องการให้ข้อมูลกับประชาชนได้อย่างไม่ทั่วถึงและเป็นธรรม 

 

ให้แคนดิเดตนายกฯ ดีเบตนโยบายออกทีวี แต่ยังติดขัดถ้าเป็นนายกฯ คนนอก

ข้อกำหนดใหม่ที่ถูกพูดถึงกันมากในร่าง พ.ร.ป.การเลือกตั้งฯ คือ การให้อำนาจ กกต.กำหนดให้พรรคการเมืองที่ส่งผู้สมัครรับเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเลือกตั้งเกินกว่าร้อยละ 50 ของจำนวนเขตเลือกตั้งทั้งหมดนำเสนอนโยบายต่อสาธารณะในรูปแบบการโต้วาที ในประเด็นนี้ กกต.อธิบายว่า จากเขตเลือกตั้งทั้งหมด 350 เขตเลือกตั้ง ถ้าพรรคการเมืองส่งผู้สมัครประมาณ 175 เขตขึ้นไป ผู้ถูกเสนอชื่อเป็นนายกรัฐมนตรีของพรรคนั้นต้องดีเบตนโยบายของพรรค ประมาณ 5-6 ครั้งผ่านสถานีโทรทัศน์

หลังข้อเสนอการจัดดีเบตออกมาก็ถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่า ไม่ควรนำมาบังคับในรูปของกฎหมาย เพราะการจะดีเบตหรือไม่ถือเป็นสิทธิของตัวผู้สมัคร ถ้าเลือกที่จะไม่ไปดีเบตนโยบายต่อสาธารณะก็จะเสียคะแนนไปเอง สิ่งเหล่านี้ควรให้เป็นธรรมชาติและวัฒนธรรมทางการเมืองมากกว่า ทั้งนี้ไม่มีใครปฏิเสธหลักการดีเบต เพราะมีความสำคัญที่จะช่วยทำให้ประชาชนรับทราบนโยบายและความคิดของแคนดิเดตนายกฯ

เนื่องจากร่างรัฐธรรมนูญเปิดโอกาสให้มี “นายกฯ คนนอก” ไม่ต้องมาจากการเลือกตั้งได้ จึงมีข้อสังเกตว่า ถ้ามีการจัดดีเบตแล้วนายกฯ คนนอกจะเอานโยบายที่ไหนไปดีเบต เพราะไม่ได้อยู่ในบัญชีรายชื่อพรรคการเมือง หรือถ้าถึงเวลาเลือกนายกฯ แล้วรัฐสภาไม่ได้เลือกนายกฯ จากพรรคการเมืองที่ได้ที่นั่งมากที่สุดการดีเบตก็จะไม่มีประโยชน์อะไร 

 

ข้อเสนอที่แปลกและน่าสนใจ

สามประเด็นข้างต้นเป็นข้อเสนอที่มีการพูดถึงและวิจารณ์กันมาก นอกจากนี้ยังมีประเด็นที่ถูกนำเสนออีกจำนวนมากในช่วงที่ผ่านมา ซึ่งหลายข้อเสนอดูจะพิสดารและแปลกใหม่และยากที่จะเอามาใช้ได้จริง เช่น

• เพิ่มค่ารับสมัคร ส.ส. กกต.เสนอในร่าง พ.ร.ป.เลือกตั้งฯ เพิ่มเงินค่าสมัคร ผู้สมัคร ส.ส.เขต เป็น 10,000 บาท จากเดิม 5,000 บาท กรณีผู้สมัครมีคะแนนเกินร้อยละห้า จะคืนเงินครึ่งหนึ่ง ดังนั้นผู้สมัครจะได้เงินคืนคือต้องได้คะแนน จำนวน 4,000 – 5,000 คะแนนขึ้นไป 
• เสนอนโยบายพรรคต่อ กกต.ก่อน กกต.เสนอว่า ให้พรรคการเมืองเสนอนโยบาย โดยวิเคราะห์ที่มางบประมาณ ระยะเวลาในการดำเนินการ ประโยชน์ ความคุ้มค่า ผลกระทบและความเสี่ยง ต่อ กกต. เพื่อให้ กกต.นำไปประกาศต่อสาธารณะ 
• ยุบ กกต.จังหวัด สปท.เสนอให้ยกเลิก กกต.จังหวัด เพื่อให้ กกต. มีประสิทธิภาพมากขึ้น ด้วยการมีอำนาจสั่งให้ฝ่ายทหาร ตำรวจ และฝ่ายปกครองของกระทรวงมหาดไทย รวมถึงข้าราชการอื่นช่วยเหลือ กกต. ระหว่างเวลาการเลือกตั้ง โดยมี กกต.เป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุด
• ตัดสิทธิผู้ไม่ไปเลือกตั้ง หากเป็นข้าราชการรับโทษมากกว่าประชาชน สปท.เสนอว่า ควรกำหนดโทษตัดสิทธิบางประการแก่ผู้ไม่ไปใช้สิทธิเลือกตั้ง โดยเฉพาะข้าราชการ พนักงาน และเจ้าหน้าที่รัฐ ที่ต้องรับโทษมากกว่าประชาชนทั่วไป ด้วยการต้องรับโทษทางวินัยด้วย
• ผู้สมัครรับเลือกตั้งต้องแสดงตนก่อนเลือกตั้งหนึ่งปี และอบรมความเป็นพลเมือง สปท.เสนอว่า ผู้สมัครและการรับสมัครเลือกตั้งควรกำหนดให้ผู้สมัครรับเลือกตั้งทุกระดับต้องแสดงตนก่อนมีพระราชกฤษฎีกาการเลือกตั้งไม่น้อยกว่าหนึ่งปี และผู้สมัครต้องเข้าร่วมอบรมหลักสูตรที่จัดโดย กกต. เช่น บทเรียนเรื่องความเป็นพลเมืองในระบอบประชาธิปไตย
• ให้ คสช.มีบทบาทสำคัญจัดการเลือกตั้ง สปท.เสนอว่า บทเฉพาะกาลควรกำหนดให้การเลือกตั้ง ส.ส.ครั้งต่อไป ในปี 2560 คสช.ในฐานะผู้ทำรัฐประหารจะต้องมีบทบาทอย่างสำคัญ เพื่อป้องกันคำครหาว่าเป็นการปฏิวัติที่ล้มเหลว จะต้องร่วมมืออย่างใกล้ชิดกับ กกต.ในการควบคุมและดำเนินการการเลือกตั้ง