สรุปร่างรัฐธรรมนูญ: ที่มาและอำนาจของ ส.ว. แบบไม่ได้ง้อการเลือกตั้ง

สรุปร่างรัฐธรรมนูญ: ที่มาและอำนาจของ ส.ว. แบบไม่ได้ง้อการเลือกตั้ง

เมื่อ 16 ก.ค. 2559
ที่มา ส.ว. ในร่างรัฐธรรมนูญมีชัย แบ่งออกเป็นสองช่วงเวลา คือ หนึ่ง ช่วงระยะ 5 ปี นับตั้งแต่รัฐธรรมนูญประกาศใช้ ที่ให้ ส.ว. มาจากการแต่งตั้งของ คสช. ทั้งหมด แล้วหลังจากนั้น ค่อยเปลี่ยนที่มาของ ส.ว. ใหม่ ให้มาจากการคัดเลือกกันเองของแต่ละกลุ่มอาชีพโดยไม่มีการเลือกตั้ง แต่ทั้งนี้ทั้งนั้น อำนาจของ ส.ว. ทั้งสองช่วงก็ยังเหมือนเดิม เช่น การตรวจสอบฝ่ายบริหาร การพิจารณากฎหมาย และการแต่งตั้งบุคคลในองค์กรอิสระ เป็นต้น
 
 
 
วิธีการได้มาซึ่ง ส.ว. ภายหลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 5 ปีแรก
 
รัฐธรรมนูญฉบับมีชัยวางลำดับไว้ว่า ในระยะ 5 ปีแรกนับตั้งแต่ร่างรัฐธรรมนูญถูกประกาศใช้ ให้มี ส.ว. 250 คน มาจากการสรรหาโดยอำนาจตัดสินใจสุดท้ายอยู่ที่ คสช. แต่เมื่อพ้นจากระยะเวลา 5 ปี  ให้เปลี่ยนที่มาของ ส.ว. เสียใหม่ เป็นการให้แต่ละกลุ่มอาชีพเลือกกันเองตั้งแต่ระดับอำเภอ จังหวัด และประเทศ แถมยังลดจำนวนให้เหลือแค่ 200 คน โดยขั้นตอนการได้มาของ ส.ว. ในช่วงหลังมีดังนี้
 
ขั้นแรก แบ่งกลุ่มผู้สมัคร ส.ว. ตาม ความรู้ ความเชี่ยวชาญ ประสบการณ์ หรืออาชีพ โดยการแบ่งกลุ่มดังกล่าวนั้นต้องคำนึงว่า ประชาชนทุกคนสามารถสมัครเข้าสังกัดกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งได้
 
ทั้งนี้ รายละเอียดเกี่ยวกับการแบ่งกลุ่ม เช่น จำนวนกลุ่ม คุณสมบัติของบุคคลในแต่ละกลุ่ม หรือหลักเกณฑ์และวิธีการเลือก รวมไปถึงจำนวน ส.ว. จากแต่ละกลุ่ม ให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการได้มาซึ่ง ส.ว. ซึ่ง กรธ. จะลงมือร่างออกมาภายหลังร่างรัฐธรรมนูญผ่านการเห็นชอบจากประชาชน
 
ขั้นที่สอง ให้ผู้สมัคร ส.ว. ทุกกลุ่มเลือกกันเอง โดยจะเริ่มคัดเลือกตั้งแต่ระดับอำเภอ พอได้ตัวแทนระดับอำเภอก็ไปคัดเลือกกันเองต่อในระดับจังหวัด จากนั้นค่อยไปคัดเลือกกันเองต่อในระดับประเทศ จนได้สมาชิกครบ 200 คน
 
ยกตัวอย่างวิธีการได้มาซึ่ง ส.ว. อย่างง่าย 
 
'สันติ' (นามสมมติ) มีอาชีพเป็นพ่อค้า และอยากจะเป็น ส.ว. ดังนั้น สันติต้องไปสมัครในอำเภอที่ตนพำนักและให้ กกต. เป็นคนจัดว่าสันติจะอยู่ในกลุ่มอาชีพ ความรู้ ความเชี่ยวชาญใด เมื่อได้กลุ่มที่ตนเองสังกัดแล้วก็จะให้สมาชิกในกลุ่ม "คัดเลือกกันเอง" เพื่อหาตัวแทนไปคัดเลือกกันเองต่อในระดับจังหวัดจนถึงระดับประเทศ ซึ่งนั้นหมายความว่า ถ้า 'สันติ' อยากเป็น ส.ว. สันติก็ต้องเอาชนะใจคนในกลุ่มอาชีพของตัวเองให้ได้ทังหมดเท่านั้นเอง
 
หมายเหตุ: ในการเลือกกันเองสามารถกำหนดข้อห้ามว่า "ไม่ให้ผู้สมัครในแต่ละกลุ่มเลือกบุคคลในกลุ่มเดียวกัน" หรือจะกำหนด "วิธีอื่นที่ให้ผู้สมัครมีส่วนในการคัดกรอง" ก็ได้
 
ข้อสังเกต: ถึงไม่ง้อการเลือกตั้ง แต่ไม่ได้หมายความว่าจะได้ตัวแทนที่ดี
 
การได้มาซึ่ง ส.ว. ด้วยวิธีการ "คัดเลือกกันเอง" นับว่าเป็นทางเลือกใหม่ที่แปลกและแหวกแนวที่สุดนับตั้งแต่รัฐธรรมนูญปี 40 เป็นต้นมา โดยวิวัฒนาการของที่ ส.ว. ในปี 40 เริ่มต้นที่ ส.ว. มาจากการเลือกตั้งทั้งหมด จากนั้นในปี 50 จึงเปลี่ยนมาเป็นเลือกตั้งส่วนหนึ่งและสรรหาอีกส่วนหนึ่ง แต่ทว่า ที่มา ส.ว.แบบใหม่นี้จะไม่ง้อการเลือกตั้งเลยแม้แต่น้อย ดังนั้น ระบบการได้มาซึ่ง ส.ว. แบบนี้อาจจะมีปัญหาได้ เช่น
 
หนึ่ง สัดส่วนและจำนวนของ ส.ว. ตามกลุ่มอาชีพ ไม่อาจสะท้อนและครอบคลุมประชาชนทุกคนได้
 
เหตุที่เป็นอย่างนั้นก็เพราะว่า เรายังไม่เห็นวิธีการแบ่งกลุ่มตามความรู้ ความเชี่ยวชาญ ประสบการณ์ หรืออาชีพ ว่าจะแบ่งออกมาอย่างไร และจะรับประกันอย่างไรว่าประชาชนทุกคนจะมีตัวแทนของตัวเองไปทำหน้าที่ ส.ว. สำหรับคนที่ไม่มีความเชี่ยวชาญเฉพาะทาง หรือไม่ได้ประกอบอาชีพ หรือประกอบอาชีพอิสระ หรือ "ฟรีแลนซ์" หากวันหนึ่งต้องการจะสมัครเป็น ส.ว. จะมีสิทธิสมัครเข้าอยู่ในกลุ่มไหนได้บ้าง หรือจะถูกจัดอยู่ในกลุ่มอื่นที่ไม่เป็นธรรมกับความสามารถของตนเองหรือไม่
 
สอง ประชาชนทุกคนมีโอกาสเป็น ส.ว. ได้ แต่ว่ามันก็ไม่ได้ง่ายอย่างที่คิด
 
ที่ผ่านมา กรธ. พยายามจะนำเสนอข้อเด่นของวิธีการได้มาซึ่ง ส.ว. แบบใหม่ ผ่านอินโฟกราฟิกว่า รูปแบบนี้จะเปิดโอกาสให้ประชาชนทั่วไปเป็นส.ว.ได้ ซึ่งก็นับว่าเป็นเรื่องที่น่ายินดีและน่าสนใจที่ประชาชนทุกคนสามารถเข้าไปสมัครเป็น ส.ว. ได้ง่ายขึ้น เพียงแต่ว่า หนทางของคนคนคนหนึ่งกว่าจะได้เป็นส.ว. กลับไม่ได้โรยด้วยกลีบกุหลาบ
 
เหตุที่เป็นเช่นนั้นก็เพราะ การจะได้เป็น ส.ว. หรือไม่ ขึ้นอยู่กับว่า คนคนนั้นได้รับความนิยมในกลุ่มอาชีพนั้นๆ มากน้อยแค่ไหน ยกตัวอย่าง กรณีของ 'สันติ' (นามสมมติ) ที่มีอาชีพเป็นพ่อค้าแต่อยากจะเป็น ส.ว. สันติก็ต้องพิจารณาว่า ส.ว. ที่มาจากกลุ่มอาชีพพ่อค้ามีกี่ที่นั่ง มีโควต้าเท่าไร เช่น ถ้ากลุ่มอาชีพพ่อค้ามีที่นั่งในวุฒิสภา 10 ที่นั่ง แต่มีคนสมัครทั้งประเทศ 1000 คน โอกาสที่สันติจะได้นั่งในสภามีค่าเท่ากับ 1 ใน 100 ทั้งนี้ ต้องไม่ลืมว่าจะมีการคัดเลือกกันเองสามระดับตั้งแต่อำเภอ จังหวัด และประเทศ ซึ่งจำนวนผู้สมัครก็จะแตกต่างมากน้อยไปตามแต่ละพื้นที่ซึ่งเพิ่มความยากลำบากเข้าไปอีก
 
สาม แม้จะไม่ได้ใช้ระบบการเลือกตั้ง แต่ก็ไม่ได้หมายความว่าจะลดปัญหาการซื้อเสียง
 
ถึงแม้จะไม่ได้ใช้ระบบเลือกตั้ง แต่สิ่งที่น่าสนใจที่สุดก็คือ มันไม่ได้ลดปัญหาการซื้อเสียง แถมยังเพิ่มโอกาสได้ง่ายขึ้น เพราะ จำนวนคนที่ผู้สมัครต้อง "ซื้อ" มีขนาดเล็กลง กล่าวคือ หากเป็นระบบการเลือกตั้ง ผู้สมัครชิงตำแหน่ง ส.ว. จะต้องมั่นใจว่า ตนจะได้รับเสียงจากประชาชนตามจำนวนประชากรในแต่ละพื้นที่ซึ่งมีขนาดใหญ่ แต่พอเปลี่ยนเป็น "การคัดเลือกกันเอง" ในกลุ่มอาชีพ ยิ่งกลุ่มอาชีพใดมีผู้สมัครน้อย การซื้อเสียงก็จะยิ่งทำได้ง่ายมากขึ่นไปอีก
 
 
 
อำนาจหน้าที่ของ ส.ว. แบบไม่ง้อการเลือกตั้ง
 
กรอบการคิดเรื่องอำนาจหน้าที่ของ ส.ว. จะมีส่วนสัมพันธ์กับทที่มาของอำนาจ โดยปกติแล้วฐานคิดก็คือว่า “ถ้า ส.ว.มีอำนาจมากก็ต้องยึดโยงกับประชาชนให้มากที่สุด” เพื่อให้มีความรับผิดชอบต่อการปฏิบัติหน้าที่ซึ่งกันและกัน แต่ในรัฐธรรมนูญมีชัย แม้จะมีที่มาต่างออกไป แต่ทว่าอำนาจของ ส.ว. กลับเพิ่มขึ้นจากเดิมอีก ดังนี้
 
อำนาจทั่วไป (ใกล้เคียงกับรัฐธรรมนูญปี 40 กับ 50)
 
หนึ่ง อำนาจตรวจสอบฝ่ายบริหาร เช่น การตั้งกระทู้ถาม หรือ เปิดอภิปรายทั่วไป เพื่อให้ ครม. แถลงข้อเท็จจริงหรือชี้แจงปัญหาสําคัญเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดินโดยไม่มีการลงมติ (ทำได้ไม่เกินปีละหนึ่งครั้ง)
 
สอง อำนาจพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ และการยับยั้งร่างพระราชบัญญัติ
 
สาม อำนาจให้ความเห็นชอบเพื่อแต่งตั้ง ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญและกรรมการในองค์กรอิสระ
 
สี่ อำนาจให้ความเห็นชอบกรณีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ  ซึ่งในร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับลงประชามติ เพิ่มเงื่อนไขว่าในการพิจารณาการแก้ไขรัฐธรรมนูญในวาระหนึ่งกับสาม ต้องได้เสียง ส.ว. ไม่น้อยกว่าหนึ่งในสาม
 
อำนาจใหม่ตามในร่างรัฐธรรมนูญมีชัย
 
หนึ่ง ส.ว. 1 ใน 10 มีอำนาจตรวจสอบว่า นักการเมืองคนใด ขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้าม โดยยื่นเรื่องผ่านประธานวุฒิสภาเพื่อขอให้ยื่นเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยการสิ้นสุดการเป็นสมาชิกภาพ
 
สอง ส.ว. 1 ใน 10 มีอำนาจตรวจสอบการเสนอ แปรญัตติ หรือการใดที่เกี่ยวข้องกับการใช้เงินงบประมาณของนักการเมือง หากพบว่ามีการส่วนเกี่ยวข้องไม่ว่าโดยตรงหรือโดยออ้มกับการใช้เงินงบประมาณ ก็สามารถยื่นเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัยให้พ้นจากตำแหน่งและเพิกถอนสิทธิลงเลือกตั้ง นอกจากนี้ ถ้า ครม. เป็นผู้กระทำหรือมีส่วนรู้เห็นแต่มิได้ยับยั้ง ก็สามารถร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัยให้พ้นจากตำแหน่งไปทั้งคณะและเพิกถอนสิทธิลงเลือกตั้งได้
 
สาม ประธานวุฒิสภามีหน้าที่เข้าร่วมประชุมกับองค์กรอื่นๆ เพื่อแก้วิกฤติทางการเมือง (วางลิงก์ศาลรัฐธรรมนูญ) ในสถานการณ์ที่ไม่มีบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญเขียนทางออกไว้
 
สี่ การแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญ ต้องได้เสียงจาก ส.ว. ไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ของจำนวนส.ว. ทั้งหมด 
 
ข้อสังเกต: ส.ว. และศาลรัฐธรรมนูญ คู่หูใหม่เพื่อจัดการนักการเมือง
 
เป็นที่น่าสนใจ เมื่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับมีชัยดัดแปลงกระบวนการถอดถอนนักการเมืองใหม่ จากกติกาตามรัฐธรรมนูญฉบับก่อน ที่ให้ ส.ว. เป็นผู้มีอำนาจหลักในการถอดถอน ก็เปลี่ยนเป็นให้ ส.ว. เป็นเพียงผู้ยื่นเรื่องและให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นผู้วินิจฉัย แถมยังเพิ่มอำนาจใหม่ให้กับ ส.ว. นั่นก็คือ อำนาจตรวจสอบว่านักการเมืองคนใดมีส่วนเกี่ยวข้องกับการใช้เงินงบประมาณแผ่นดิน หรือการตรวจสอบว่ารัฐมนตรีคนใดไม่มีความซื่อสัตย์สุจริตเป็นที่ประจักษ์บ้าง
 
อย่างไรก็ดี  ประเด็นดังกล่าวมีข้อสังเกตว่า บทลงโทษมีความรุนแรงแต่ข้อความที่ใช้กำหนดว่าการกระทำใดเป็นความผิดกลับมีความคลุมเครือ เช่น การใช้วลี “ไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อม” หรืออย่างการลงโทษ ครม. ที่อนุมัติให้กระทําการหรือรู้ว่ามีการกระทําดังกล่าวแล้วแต่มิได้สั่งยับยั้งซึ่งการกำหนดแบบนี้จะก่อให้เกิดการตีความและอาจจะไม่สอดคล้องกับความเป็นจริง เพราะในการพิจารณางบประมาณในชั้นคณะกรรมาธิการย่อมมีรัฐมนตรี และตัวแทนของกระทรวง เป็นกรรมาธิการด้วย นั้นเท่ากับว่า ถ้าบุคคลดังกล่าวไม่ได้ทราบการกระทำความผิดของผู้อื่นก็พลอยมีโอกาสโดนลูกหลงไปด้วย และต้องไม่ลืมว่า บทโทษตามมาตรานี้กำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญอาจวินิจฉัยให้คณะรัฐมนตรีพ้นไปทั้งคณะได้อีก
 
และบทบาทสุดท้ายที่สำคัญไม่แพ้กัน ก็คือ การลงมติเห็นชอบเรื่องการแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญ หากไม่ได้เสียง ส.ว. มากกว่า 1 ใน 3 ในวาระแรกและวาระสุดท้าย การแก้ไขรัฐธรรมนูญก็แถมจะเป็นไปไม่ได้  ซึ่งต่างจากรัฐธรรมนูญทั้งปี 40 และ 50 ที่ไม่มีเงื่อนไขลักษณะนี้ ซึ่งสะท้อนเป็นภาพเดียวกับที่ผู้มีอำนาจ (ใครกล่าวไว้ วางลิงก์ด้วย) เคยออกมากล่าวว่า “ส.ว.มีหน้าที่พิทักษ์รัฐธรรมนูญ” ไม่ให้แก้ไขได้(ง่าย)นั้นเอง
เรื่องที่เกี่ยวข้อง: