สมาชิกวุฒิสภา : ชื่อนี้สูงส่งแสนทรงอำนาจ มาแต่โบราณ

โดย อาจารย์ นิว ธราดล รานรินทร์

วันอาทิตย์ที่ 30 มีนาคม พ.ศ. 2557 จะเป็นวันเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) อีกครั้งหนึ่ง ที่จริงแล้ว ส.ว.่เป็นตำแหน่งที่ปรากฏอยู่ในระบบการเมืองการปกครองของไทยมาอย่างยาวนานมาก แต่กับใครหลายๆ คน ส.ว.ยังคงเป็นเหมือนสิ่งลี้ลับศักดิ์สิทธิ์ ที่ไม่ค่อยเข้าใจ และไม่รู้ว่ามีอิทธิอำนาจมากแค่ไหน วันนี้ จึงอยากนำเสนอข้อมูลโดยสังเขป ให้ทราบถึงความเป็นมาของ "สมาชิกวุฒิสภา"

"วุฒิสภา" ก็เป็นส่วนหนึ่งของ "รัฐสภา" แห่งชาตินั่นแหละครับ เพราะรัฐสภาไทยในปัจจุบันนั้น ประกอบไปด้วยสภาย่อย 2 สภา คือ วุฒิสภา กับ สภาผู้แทนราษฎร โดยวุฒิสภา จะใช้ชื่อในภาษาอังกฤษว่า The Senate หรือ สภาซีเนท นั่นเอง และมีชื่อเรียกกันเล่นๆว่า "สภาสูง" เพื่อให้คู่กับ "สภาล่าง" หรือสภาผู้แทนราษฎร" ฟังแค่ชื่อเล่นก็ให้ความรู้สึกแบ่งแยกขึ้นมานิดๆซะแล้วสินะครับ

ที่จริง ชื่อ "วุฒิสภา" มีประวัติความเป็นมาในโลกนี้หลายพันปีแล้ว สืบย้อนไปได้ถึงสมัยโรมันโบราณโน่นเลยทีเดียว อย่างน้อยถ้าใครเคยดูหนังเกี่ยวกับประวัติศาสตร์โรมันโบราณอยู่บ้าง ก็อาจจะพบการกล่าวถึง "ท่านวุฒิสมาชิก" "ท่าน ส.ว." ของโรมัน ตัวอย่างเช่น หนังเรื่อง "ปอมเปอี" ตัวร้ายของเรื่อง ก็เป็น ส.ว.ของโรมันโบราณ คำว่า ส.ว. , สมาชิกวุฒิสภา หรือ Senator (ซีเนเตอร์ ) จึงเป็นคำที่มีประวัติศาสตร์ยาวนานนับหลายพันปีเลยทีเดียว

ทำไมโรมันโบราณต้องมี "วุฒิสภา" ?

ที่จริงแล้ว "สภา" ซึ่งเป็นลักษณะของกลุ่มบุคคลมาประชุมร่วมกันก็ปรากฏอยู่ในทุกประวัติศาสตร์ทั่วโลก เราอาจจะเคยได้ยินคำว่า "สภาเมือง" "สภาผู้อาวุโส" "สภาผู้เฒ่า" "สภาขุนนาง" ฯลฯ ซึ่งสภาเหล่านี้มักมีอำนาจในการช่วยเหลือผู้นำ หรือพระมหากษัตริย์ ในการบริหารบ้านเมืองอยู่แล้ว เพียงแต่ในสมัยราชาธิปไตยนั้น อำนาจสูงสุดก็จะยังอยู่ที่พระราชา ไม่ใช่อยู่ที่สภา

แต่โรมันมีประวัติศาสตร์ที่พิเศษบางอย่างครับ เชื่อกันว่าโรมันรับอิทธิพลของสภา มาจากลักษณะสภาของกรีกโบราณในเมืองเอเธนส์ ซึ่งขุนนางเจ้าที่ดินผู้ร่ำรวย รวมตัวกันเป็นสภาขุนนาง ล้มตำแหน่งกษัตริย์แห่งเอเธนส์ลงไป แล้วปกครองเอเธนส์แทน แม้ในเวลาต่อมาเอเธนส์จะมีสภาพลเมืองซึ่งเป็นตัวแทนของพลเมืองเอเธนส์ที่จ่ายภาษีทั่วๆไป แต่ก็ยังมีอำนาจน้อยกว่าสภาขุนนาง

ลักษณะคล้ายๆกันนี้เกิดขึ้นในโรมันโบราณเช่นกัน โดยเชื่อกันว่า ราวๆ 753 ปีก่อนคริสตกาล มีการตั้งราชอาณาจักรโรมันขึ้นบริเวณกรุงโรมในปัจจุบัน และมีพระมหากษัตริย์โรมันปกครอง แต่ต่อมาพวกขุนนางและชนชั้นสูงก็รวมตัวกันเป็นวุฒิสภา (senate ก็มาจากภาษาละตินว่า senax แปลว่า ผู้อาวุโส) และพอถึงราวๆ 509 ปีก่อนคริสตกาลก็เกิดการโค่นล้มตำแหน่งพระมหากษัตริย์โรมัน เข้าสู่สมัยสาธารณรัฐโรมัน ซึ่งปกครองด้วยวุฒิสภา และมีการแต่งตั้งกงสุลใหญ่ผู้ปกครองโรมัน 2 คน ผลัดเปลี่ยนกันมาปกครองโรมัน

เมื่ออำนาจและเขตแดนของโรมันขยายออกไปเรื่อยๆ ในที่สุด กงสุลใหญ่ จูเลียส ซีซาร์ จึงกุมอำนาจสูงสุดและกำลังจะมีอำนาจเหนือวุฒิสภาแล้ว แต่ก็ถูกลอบสังหารเสียก่อนใน ปีที่ 44 ก่อน คริสตกาล อย่างไรก็ตามออตตาเวียส (ออกัสตัส ซีซาร์) ผู้สืบทอดอำนาจจากจูเลียส ซีซาร์ ก็ปราบความวุ่นวายในโรมันได้ และสถาปนาอำนาจตนเองขึ้นเหนือวุฒิสภา จนวุฒิสภาต้องยอมยกตำแหน่งผู้ปกครองตลอดชีวิตให้ (Imperator เป็นที่มาของคำว่า พระจักรพรรดิ Emperor)

จึงนับว่าโรมันเปลี่ยนจากสมัยสาธารณรัฐ เข้าสู่ สมัยจักรวรรดิโรมัน นับแต่นั้นมา แต่ตำแหน่งสมาชิกวุฒิสภาก็ยังคงอยู่ และมีอิทธิพลในฐานะสภาแห่งชนชั้นสูงของโรมัน แม้จะต้องอยู่ใต้อำนาจพระจักรพรรดิโรมัน แต่ในหลายๆครั้งก็มีอิทธิพลต่อพระจักรพรรดิและราชวงศ์ได้ อย่างน้อยในทางประเพณี หลายๆรัชสมัย จักรพรรดิโรมันก็ต้องแถลงพระราโชบายต่อหน้าวุฒิสภา หรือแม้แต่ต้องได้รับการรับรองจากวุฒิสภาก่อนขึ้นครองราชย์ ก็ยังมี

หลังการล่มสลายของจักรวรรดิโรมันตะวันตก ใน ค.ศ.476 ระบบวุฒิสภาก็แทบจะล่มสลายไปตามจักรวรรดิด้วย ดินแดนในยุโรปถูกแยกเป็นอาณาจักรต่างๆ และพระมหากษัตริย์ของแต่ละอาณาจักร ก็มีอำนาจสูงสุดในการปกครอง แทบจะโดยสิ้นเชิง

 

รัฐสภายุคใหม่ที่เรารู้จักกันนี้ มีที่มาจากสมัยโรมันหรือไม่

คำตอบคือ ก็อาจได้รับอิทธิพลมาจากโรมัน แต่ในทางสากลแล้ว เวลาเรากล่าวถึง "มารดาแห่งรัฐสภา" ในปัจจุบัน เรามักจะนึกถึง "รัฐสภาอังกฤษ" มากกว่า และที่ประเทศไทยมีการปกครองแบบ หนึ่งรัฐสภา แยกเป็นสองสภาย่อย ก็น่าจะเพราะอิทธิพลของรัฐสภาอังกฤษ เป็นต้นทางนี่เอง

เกิดอะไรขึ้นกับรัฐสภาอังกฤษ?

ขุนนางเจ้าศักดินาทั้งหลายทั่วโลก มักมีการรวมตัวกันเป็นสภาเพื่อช่วยพระมหากษัตริย์บริหารประเทศอยู่แล้ว แต่สภาขุนนางอังกฤษมีรูปแบบการรวมตัวที่หนักแน่นชัดเจนมากกว่า เช่นกรณี มหากฎบัตร แมกนา คาร์ตา (Magna Carta) ซึ่งเปรียบเสมือนมารดาแห่งรัฐธรรมนูญสมัยใหม่ ที่ตราขึ้นใน ค.ศ. 1215 เพื่อจำกัดพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์อังกฤษให้อยู่ภายใต้กฎหมายของชาติ ต้องพูดตรงๆว่า พระเจ้าจอห์นในสมัยนั้น (องค์เดียวกับพระเจ้าจอห์น ในหนังเรื่องโรบินฮู้ด) ต้องยอมแพ้เหล่าสภาขุนนาง ที่บีบให้พระองค์ลงนามในแมกนา คาร์ตา ซึ่งมีเนื้อหาบางข้อจำกัดพระราชอำนาจ ถึงขนาดว่า พระองค์จะทำกิจการบางอย่าง หรือออกกฎหมาย เก็บภาษีบางประการไม่ได้ ถ้าไม่ได้รับการยอมรับจากสภาขุนนาง ด้วยซ้ำไป ทำให้อำนาจของสภาขุนนางอังกฤษ ค่อยๆเข้มแข็งขึ้นจนกลายเป็นรัฐสภา (Parliament) ไปในที่สุด

หลายร้อยปีหลังจากนั้น ตัวแทนจากสามัญชนพลเมืองในแต่ละเขตของอังกฤษ ก็ค่อยๆเข้ามามีส่วนร่วมในรัฐสภามากขึ้น แต่เมื่อมีความขัดแย้งกันระหว่างเจ้าขุนนางชั้นสูง กับสามัญชนพลเมือง ในหลายๆประเด็น เช่น ประเด็นการเก็บภาษี รัฐสภาอังกฤษจึงแยกกันออกเป็น 2 สภาย่อย คือ สภาขุนนาง (House of Lords) และ สภาสามัญชน (House of Commons) และระบบแบบนี้เอง ที่ได้มีอิทธิพลต่อการกำเนิดของรัฐสภาต่างๆทั่วโลก เช่นเดียวกับที่มี "ระบบสองสภา" คือ วุฒิสภา และ สภาผู้แทนราษฎร ที่แพร่หลายกันในปัจจุบัน 

ทุกวันนี้สภาขุนนางของอังกฤษ มีลักษณะเป็นสภาเชิงเกียรติยศของเหล่าท่านลอร์ด ท่านเซอร์ ท่านเคาท์ทั้งหลาย แต่อำนาจนิติบัญญัติส่วนใหญ่ อยู่ที่สภาสามัญชน ซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชนทั่วไปมากกว่า

กำเนิดและการพัฒนาวุฒิสภาในไทย

ในประวัติศาสตร์ ประเทศไทย หรือราชอาณาจักรสยาม ก็มีสภาแบบโบราณอยู่บ้าง เช่น สภาขุนนางในแต่ละรัชสมัย, เสนาบดีสภา (สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน) และ สภาองคมนตรี ที่เริ่มมีอย่างเป็นทางการตั้งแต่สมัยองค์พระปิยมหาราช รัชกาลที่ 5 หรือ อภิรัฐมนตรีสภา ซึ่งพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าอยู่หัว รัชกาลที่ 7 ทรงสถาปนาขึ้น แต่ถ้าจะนับแค่ในสมัยประชาธิปไตย ก็คงต้องดูตั้งแต่หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 เป็นต้นมา

ดังที่เรารู้กันว่า หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2575 และตามมาด้วยธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว 2475 กำหนดให้รัฐสภาของสยามมีเพียงสภาผู้แทนราษฎร สภาเดียว แต่สมาชิกจะมีสองประเภท โดย ส.ส.ประเภทที่ 1 มาจากการเลือกตั้ง 78 คน (ประชากรสองแสน ได้ ส.ส. 1 คน) และ ส.ส.ประเภทที่ 2 มาจากการแต่งตั้งโดยคณะราษฎรซึ่งมีคณะผู้รักษาพระนครฝ่ายทหารเป็นผู้ใช้อำนาจแทน อีก 78 คน ทั้งสองประเภทจะทำงานร่วมกันในรัฐสภาเดียวกัน

รัฐสภาไทยมาแยกเป็น 2 สภาชัดเจน ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 โดยมีการก่อตั้ง "พฤฒิสภา" ขึ้นมาช่วยควบคุม ดูแล กลั่นกรองกฎหมาย โดยคำว่า พฤฒิสภา แปลง่ายๆว่า สภาผู้เฒ่า สมาชิกพฤฒิสภา จึงมีคุณวุฒิ วัยวุฒิ สูงกว่า ส.ส. และในสมัยนั้น สมาชิกพฤฒิสภา ก็ถูกเลือกตั้งขึ้นมาจาก ส.ส. ด้วย

กระทั่งเมื่อเกิดการรัฐประหารใน พ.ศ. 2490 และร่างรัฐธรรมนูญใหม่ จึงมีการเปลี่ยนชื่อ พฤฒิสภา เป็น วุฒิสภา นับแต่นั้น ซึ่งก็ฟังดูดีขึ้นมากทีเดียว (จาก สภาผู้เฒ่า กลายเป็น สภาผู้ทรงคุณวุฒิ) และที่มาของ ส.ว. ก็ให้มาจากการแต่งตั้งโดยองค์พระมหากษัตริย์ทั้งหมด

หลังจากนั้น เมื่อมีการเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญไทยครั้งใด ที่มา และ จำนวน ของวุฒิสมาชิกไทย ก็จะพลอยถูกเปลี่ยนแปลงไปด้วยทุกครั้ง เช่น 

– พ.ศ. 2492 เพิ่มจำนวนเป็น 100 คน มาจากการแต่งตั้งขององค์พระมหากษัตริย์ 
– พ.ศ. 2521 ให้จำนวน ส.ว. เปลี่ยนไปได้ตามจำนวน ส.ส. และมาจากการแต่งตั้งขององค์พระมหากษัตริย์
– พ.ศ. 2538 ให้จำนวน ส.ว. เป็น สองในสาม ของจำนวน ส.ส. และมาจากการแต่งตั้งขององค์พระมหากษัตริย์
– พ.ศ. 2540 ให้มี ส.ว. 200 คน ทุกคนมาจากการเลือกตั้งของประชาชน ตามจำนวนประชาชน ของเขตการเลือกตั้งในแต่ละจังหวัด
– พ.ศ. 2550 ซึ่งใช้มาจนถึงปัจจุบัน ( พ.ศ.2557) ให้มี ส.ว. 150 คน มาจากการเลือกตั้ง จังหวัดละ 1 คน ที่เหลือ มาจากการสรรหาแต่งตั้งของคณะกรรมการสรรหาทั้ง 7 คน โดยทั้ง 7 คนนั้น ประกอบไปด้วย ประธานศาลรัฐธรรมนูญ , ประธาน กกต. , ประธานผู้ตรวจการแผ่นดิน , ประธาน ป.ป.ช. , ประธานกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน , ผู้พิพากษาศาลฎีกา , ตุลาการศาลปกครองสูงสุด
 

แล้วทุกวันนี้ วุฒิสภาไทย มีอำนาจอะไรบ้าง 

ทุกวันนี้ถือว่า ส.ว.ของไทยมีอำนาจมากมายหลายด้าน นอกจากหน้าที่หลักในการกลั่นกรองกฎหมาย (รัฐธรรมนูญ ให้อำนาจกับ ส.ส. เนื่องจากมาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรง จึงระบุว่า ถ้า ส.ว.ยับยั้งพระราชบัญญัติไว้ 180 วันแล้ว ส.ส. ยังยืนยันเกินครึ่งสภา ว่าจะให้ผ่าน ก็สามารถข้าม ส.ว. ไปทูลเกล้าฯถวายในหลวง ได้เลย) ก็ยังมีอำนาจอื่นๆอีกมากมายตามรัฐธรรมนูญปัจจุบัน เช่น

– ตั้งกรรมาธิการ สอบสวน หรือ ศึกษาเรื่องต่างๆ
– ตั้งกระทู้ถามคณะรัฐมนตรี และเปิดอภิปรายทั่วไปในวุฒิสภาได้
– ถวายคำแนะนำ และมีอำนาจให้ความเห็นชอบ ต่อการแต่งตั้งบุคคลในตำแหน่ง ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ , กรรมการการเลือกตั้ง , ผู้ตรวจการแผ่นดิน , กรรมการป้องกันและปราบปรามทุจริตแห่งชาติ , กรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ
– ถ้าสภาผู้แทนราษฎรไม่มี วุฒิสภาสามารถให้ความเห็นชอบในการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ รวมทั้งให้ความเห็นชอบในการประกาศสงครามได้ด้วย
– สามารถลงมติด้วยคะแนนเสียง 3 ใน 5 ถอดถอนบุคคลในตำแหน่งต่างๆได้มากมาย เช่น นายกรัฐมนตรี , รัฐมนตรี , ส.ส. , ส.ว. , ประธานศาลฎีกา , ประธานศาลรัฐธรรมนูญ , ประธานศาลปกครองสูงสุด , อัยการสูงสุด , ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ , กรรมการการเลือกตั้ง , ผู้ตรวจการแผ่นดิน , กรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ฯลฯ

ในอีกแง่หนึ่ง ถ้า ส.ว.ประชุมกันโดยมีความเห็นไปในทางเดียวกันได้ วุฒิสภาก็เป็นองค์กรที่สามารถมีอำนาจเหนือฝ่ายบริหาร, เหนือฝ่ายนิติบัญญัติ, เหนือฝ่ายตุลาการ, เหนือองค์กรอิสระ เรียกว่ามีอำนาจเหนือทุกฝ่ายได้เลยทีเดียวครับ เพราะถอดถอนบุคคลในทุกฝ่ายได้เลย