อ.ดร.พัชร์ นิยมศิลป
อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
จากกรณีที่นักกิจกรรมสองคน คือ พริษฐ์ หรือ เพนกวิน และ ธนวัฒน์ หรือ บอล ทำกิจกรรมแขวนพริกกระเทียมขับไล่นายกฯ ประยุทธ์หน้าทำเนียบรัฐบาล ศาลอุทธรณ์มีคำพิพากษายืนตามศาลชั้นต้น ปรับ คนละ 2,000 บาท ฐานไม่แจ้งการชุมนุมฯ ล่วงหน้าตามที่กฎหมายกำหนด ผู้เขียนเห็นว่าคดีแขวนพริกเกลือแขวนกระเทียมนี้มีปัญหาที่น่าคิดเกี่ยวกับการตีความนิยามของการชุมนุมสาธารณะภายใต้กฎหมายไทยที่น่าสนใจ จึงขอเชิญผู้อ่านร่วมพิจารณานิยามของ “การชุมนุมสาธารณะ” แบบไทยๆ ด้วยกันครับ
ในระดับนานาชาติ คณะผู้เชี่ยวชาญเสรีภาพในการชุมนุมแห่งสภายุโรปได้นิยาม “การชุมนุม” (assembly) คือ การชุมนุมของปัจเจกชนกลุ่มหนึ่งที่จงใจรวมตัวกันในที่สาธารณะเป็นระยะเวลาชั่วคราวเพื่อแสดงความคิดเห็นสู่สาธารณชน โดยหลักเสรีภาพในการชุมนุมตามหลักสากลจะคุ้มครองการชุมนุมโดยสันติทุกประเภท ทั้งการชุมนุมที่มีและไม่มีการเคลื่อนขบวน ทั้งการชุมนุมในสถานที่สาธารณะและสถานที่เอกชน ทั้งการชุมนุมกลางแจ้งและการชุมนุมในร่ม โดยการชุมนุมนั้นจะต้องประกอบด้วยคนอย่างน้อยจำนวนสองคน (กระนั้นการประท้วงของผู้ประท้วงเพียงคนเดียวก็เป็นการใช้เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นซึ่งสมควรได้รับการคุ้มครองเช่นเดียวกับปัจเจกชนที่เข้าร่วมการชุมนุมสาธารณะ) ข้อสังเกตที่สำคัญ คือ คณะผู้เชี่ยวชาญฯ เห็นว่า กฎหมายภายในของแต่ละประเทศควรนิยามรูปแบบการชุมนุมให้กว้างที่สุดเท่าที่จะกว้างได้ เนื่องจากรูปแบบการชุมนุมนั้นมีการพัฒนาไปเรื่อยๆ และก็เป็นหน้าที่ของศาลในประเทศเสรีประชาธิปไตยที่จะได้ตีความคุ้มครองรูปแบบการชุมนุมโดยสันติประเภทใหม่ๆ
ภายใต้กฎหมายไทย พ.ร.บ. การชุมนุมสาธารณะ พ.ศ. 2558 ได้ให้นิยาม “การชุมนุมสาธารณะ” ไว้ว่า
“การชุมนุมของบุคคลในที่สาธารณะเพื่อเรียกร้อง สนับสนุน คัดค้าน หรือแสดงความคิดเห็นในเรื่องใดเรื่องหนึ่งโดยแสดงออกต่อประชาชนทั่วไป และบุคคลอื่นสามารถร่วมการชุมนุมนั้นได้ ไม่ว่าการชุมนุมนั้นจะมีการเดินขบวนหรือเคลื่อนย้ายด้วยหรือไม่”
เช่นนี้จะเห็นได้ว่า นิยามของ “การชุมนุมสาธารณะ” ตามกฎหมายไทยไม่ได้มีกำหนดขั้นต่ำไว้ว่า ต้องประกอบด้วยกี่คน เพียงแต่กำหนดว่าต้องเป็นการชุมนุมในที่สาธารณะและบุคคลอื่น (ที่ไม่ใช่ผู้จัด) สามารถเข้าร่วมการชุมนุมนั้นได้
ข้อเท็จจริงที่ปรากฏในคดีแขวนพริกแขวนกระเทียมขับไล่นายกฯ ประยุทธ์ อาจเทียบเคียงได้กับคดี Tatár and Fábar v Hungary ( ECtHR App nos 26005/08 and 26160/08, 12 June 2012) ซึ่งศาลสิทธิมนุษยชนยุโรปวางหลักเรื่อง “การแสดงศิลปกรรมทางการเมือง (political performance)” ไว้
ในคดี Tatár and Fábar v Hungary ผู้ประท้วงสองคนนำเสื้อผ้าที่สกปรกจำนวนหนึ่งแขวนไว้กับเชือกแล้วผูกรอบรั้วของรัฐสภากรุงบูดาเปสต์เป็นระยะเวลา 13 นาที ในระหว่าง 13 นาทีนั้นผู้ประท้วงได้ตอบข้อซักถามสื่อมวลชน เมื่อครบเวลาทั้งคู่ก็หยุด เก็บอุปกรณ์จากรั้วรัฐสภา ในวันเดียวกันนั้นก็ให้สัมภาษณ์กับสื่อมวลชนว่า กิจกรรมนี้เป็นการแสดงเพื่อให้คนทั่วไปตระหนักถึงปัญหาความสกปรกโสโครกในการเมืองฮังการี กิจกรรมนี้ไม่ใช่การชุมนุมสาธารณะ เขาเชิญแค่นักข่าวมาทำข่าวและไม่มีการเชิญผู้ชุมนุมอื่นมาเข้าร่วม ต่อมาตำรวจนครบาลบูดาเปสต์ปรับผู้ร้องทั้งสองฐานไม่แจ้งการชุมนุมสาธารณะตามที่กฎหมายกำหนดเป็นเงินราว 250 ยูโรต่อคน ศาลกรุงบูดาเปสต์ตัดสินว่ากิจกรรมของทั้งคู่เป็นการชุมนุม (organized event) ตามความหมายของกฎหมายการชุมนุมสาธารณะ
ต่อมาศาลสิทธิมนุษยชนยุโรปเห็นว่า กิจกรรมของผู้ร้องเป็นศิลปกรรมการแสดงซึ่งจัดอยู่ในรูปแบบหนึ่งของการแสดงความคิดเห็นทางการเมือง ผู้จัดกิจกรรมมิได้มีเจตนาในการจัดการชุมนุมสาธารณะ ไม่มีการโฆษณาประชาสัมพันธ์ให้เข้าใจว่าเป็นการชุมนุม หากแต่แสดงอย่างชัดแจ้งกับสื่อว่าต้องการที่จะสื่อสารผ่านสื่อเป็นระยะเวลา 13 นาที แม้ว่าการแสดงจะประกอบไปด้วยคนมากกว่าสองคนขึ้นไป แต่ศาลตีความว่า การแสดงบางอย่างนั้นไม่เป็นการชุมนุมสาธารณะ กรณีนี้จึงไม่ใช่การชุมนุมสาธารณะ ดังนั้นศาลจึงพิจารณาคดีนี้ในกรอบของเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นแทน
หันกลับมาพิจารณาคดีของเพนกวินและบอล คำพิพากษาศาลแขวงดุสิต คดีหมายเลขดำที่ 370/2562 จำเลยทั้งสองคนได้โพสต์เชิญชวนประชาชนทั่วให้เข้าร่วมกิจกรรมแขวนพริกเกลือกระเทียมไล่ “บิ๊กตู่” ที่รั้วทำเนียบรัฐบาล และอ่านจดหมายเชิญ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ออกจากตำแหน่งหัวหน้า คสช. และนายกรัฐมนตรี ในวันที่ 2 กุมภาพันธ์ 2562 เหตุการณ์นี้เกิดขึ้นจากการที่ พล.อ.ประยุทธ์ให้สัมภาษณ์สื่อมวลชนด้วยถ้อยคำว่า “มึงมาไล่ดูซิ ไล่ซิ ไล่ให้ได้ซิ” ในวันที่ 1 กุมภาพันธ์ 2562 เมื่อถึงกำหนดกลับมีเพียงจำเลยสองคนและผู้สื่อข่าวอีกจำนวนหนึ่ง เจ้าหน้าที่ตำรวจได้เข้ามาแจ้งว่าเป็นการชุมนุมที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะไม่ได้แจ้งล่วงหน้าก่อนไม่น้อยกว่า 24 ชั่วโมง จำเลยทั้งสองจึงยกเลิกกิจกรรมที่จะจัดขึ้นที่ประตู 4 ทำเนียบรัฐบาล แล้วนำผู้สื่อข่าวเดินหนีไปจัดกิจกรรมที่ประตู 3 แทน จำเลยทั้งสองอ้างว่ากิจกรรมนี้เป็นกิจกรรมทางศาสนาและวัฒนธรรมล้านนาที่ใช้พริกแห้ง เกลือ และกระเทียมขับไล่สิ่งชั่วร้าย แต่ศาลเห็นว่า ข้ออ้างนี้ฟังไม่ขึ้นเนื่องจากจำเลยเพียงแค่แขวนอุปกรณ์ที่เตรียมมาไม่ได้ประกอบพิธีกรรมใดอย่างชัดเจน ศาลแขวงดุสิตลงโทษปรับคนละ 2,000 บาท และริบของกลาง
คดีนี้มีข้อน่าสังเกตว่าศาลแขวงมิได้อธิบายว่า ทำไมกิจกรรมของจำเลยจึงเป็นการชุมนุมสาธารณะ ศาลเพียงแต่ให้เหตุผลว่า ข้ออ้างที่ว่ากิจกรรมนั้นเป็นพิธีกรรมของล้านนานั้นฟังไม่ขึ้นเพราะไม่มีการประกอบพิธีกรรม และการย้ายสถานที่ชุมนุมจากประตู 4 ไป ประตู 3 พร้อมมีการแจกใบปลิวแก่เจ้าหน้าที่ตำรวจและผู้สื่อข่าวเป็นการกระทำตามเจตนาเดิมทำให้การชุมนุมนั้นไม่ขาดตอน นอกจากนั้นศาลก็มิได้พิจารณาว่า การชุมนุมนี้เป็นการชุมนุมโดยพลัน (spontaneous assemblies) หรือไม่ เพราะเกิดขึ้นเพียงหนึ่งวันหลังจากที่ พล.อ.ประยุทธ์ได้ออกมาท้าทาย และที่สำคัญศาลก็มิได้พิจารณาว่า การชุมนุมนี้เป็น “การชุมนุม” ในความหมายสากลหรือไม่ เนื่องจากมีเพียงจำเลยทั้งสองและสื่อเท่านั้น ดังนั้น การกระทำของทั้งคู่อาจจัดว่าเป็น “การแสดงศิลปกรรมทางการเมือง” อย่างเช่นในคดี Tatár and Fábar ก็ได้
อนึ่งผู้เขียนต้องหมายเหตุไว้ด้วยว่า การกระทำของเพนกวินและบอลมีข้อเท็จจริงที่แตกต่างไปจากคดี Tatár and Fábar กล่าวคือ ผู้ประท้วงชาวเมืองบูดาเปสต์มิได้ทำการประกาศเชิญชวนให้บุคคลทั่วไปเข้าร่วมในกิจกรรมของตน พวกเขาเชิญแค่สื่อมวลชนมาทำข่าวเท่านั้น ในขณะที่สองจำเลยในคดีแขวนพริกมีพฤติการณ์เชิญชวนให้บุคคลทั่วไปสามารถเข้าร่วมได้ผ่านโซเชียลมีเดีย อย่างไรก็ดีเมื่อตำรวจได้เข้าแทรกแซงโดยอ้างว่า ไม่ได้แจ้งความประสงค์ชุมนุมล่วงหน้าตามกฎหมาย ทั้งสองจึงประกาศยกเลิกกิจกรรมที่ประตู 4 แล้วไปดำเนินการแขวนพริกแขวนเกลือที่ประตู 3 โดยมีเจ้าหน้าที่ตำรวจประกบติดอยู่ตลอดเวลาและเมื่อแขวนเสร็จจำเลยทั้งสองก็ถูกควบคุมตัวไปดำเนินคดีที่ สน.ดุสิตทันที
ดังนั้น จึงต้องมาพิจารณาว่า ที่ทั้งสองได้โฆษณาเชิญชวนผ่านเฟซบุ๊กกับกิจกรรมที่เกิดขึ้นจริงๆ นั้น เป็นการกระทำเดียวกันหรือไม่ และจำเลยทั้งสองเจตนาให้การแขวนพริกหน้าประตู 4 เป็นการชุมนุมสาธารณะหรือไม่ ประเด็นนี้ศาลอุทธรณ์เห็นว่า จำเลยแค่เปลี่ยนจุดทำกิจกรรมเพราะแสดงออกต่อประชาชนทั่วไปและผู้ที่ผ่านไปมาสามารถเข้าร่วมกิจกรรมได้ แต่ในขณะเดียวกันศาลอุทธรณ์ (คดีหมายเลขดำ ที่ 156/2563) ก็ยอมรับข้อเท็จจริงว่า ระหว่างที่ย้ายไปทำกิจกรรมที่ประตู 3 ไม่มีบุคคลใดร่วมเดินขบวนหรือทำกิจกรรม มีเพียงเจ้าหน้าที่นอกเครื่องแบบและผู้สื่อข่าวติดตามมา
ประเด็นข้อต่อสู้ที่เพนกวินและบอลอ้างว่าไม่มีประชาชนมาร่วมกิจกรรมนั้น ผู้เขียนเห็นว่าข้ออ้างนี้มีน้ำหนักมาก เพราะหากข้อเท็จจริงปรากฏแล้วว่า ตำรวจได้เข้าแทรกแซงกิจกรรมและมีการกดดันให้ยกเลิก ส่งผลให้มีการย้ายที่ชุมนุมจริง ข้อเท็จจริงที่ควรจะปรากฏต่อมา คือ ผู้จัดการชุมนุมและผู้ชุมนุมควรจะได้ปรากฏตัวในสถานที่ใหม่และดำเนินการชุมนุมในลักษณะเดียวกันกับที่ได้ตั้งใจไว้เดิม ไม่ใช่ปรากฏแต่แกนนำการชุมนุมกับสื่อมวลชนโดยมีเจ้าหน้าที่ตำรวจล้อมไว้
ด้วยความเคารพต่อคำพิพากษาศาลอุทธรณ์ ตามหลักสากลรัฐมีหน้าที่พิสูจน์ว่าผู้ชุมนุมได้กระทำความผิด ดังนั้นภาระการพิสูจน์ในข้อนี้รัฐมีหน้าที่จะต้องแสดงหลักฐานให้เห็นว่าประชาชนทั่วไปยังสามารถเข้าร่วมการชุมนุมได้ การชุมนุมของเพนกวินและบอลจึงจะเป็น “การชุมนุมสาธารณะ” ผู้เขียนเห็นว่า เหตุผลที่ศาลอุทธรณ์ใช้วินิจฉัยประเด็นนี้ไม่สู้จะมีน้ำหนักนัก หากดูจากภาพข่าวที่ปรากฏตามสื่อ ผู้เขียนกลับเห็นว่าการแขวนพริกแขวนเกลือนั้นเป็นการแสดงออกทางสัญลักษณ์ไม่ต่างกับการประท้วงโดยการแขวนผ้าสกปรกที่รั้วรัฐสภากรุงบูดาเปสต์ในคดี Tatár and Fábar v Hungary ดังที่ได้อธิบายมาแล้ว
ผู้เขียนประสงค์จะย้ำว่า ตามหลักสากลนั้นกฎหมายภายในควรมีข้อสันนิษฐานว่า ประชาชนสามารถใช้เสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบได้ (The presumption in favour of holding assemblies) และรัฐมีหน้าที่ในการอำนวยความสะดวกและปกป้องการชุมนุมโดยสันติ (The state’s positive obligation to facilitate and protect peaceful assembly) เจตนารมณ์ของกฎหมายการชุมนุมที่กำหนดให้มีการแจ้งการชุมนุมล่วงหน้า (notification) เป็นไปเพื่อให้เจ้าหน้าที่รัฐสามารถเตรียมตัวอำนวยความสะดวกและดูแลการชุมนุมโดยสงบนั้นได้อย่างมีประสิทธิภาพ ไม่ใช่ใช้กระบวนการแจ้งการชุมนุมสาธารณะเป็นเครื่องมือในการห้ามการชุมนุม
นอกจากนั้นเมื่อมีการจำกัดหรือเข้าแทรกแซงการใช้เสรีภาพในการชุมนุม เจ้าหน้าที่ตำรวจควรจะต้องอธิบายให้ได้ว่า มีการใช้ดุลยพินิจตามกฎหมายเป็นไปตามหลักความได้สัดส่วนอย่างไร (the principle of proportionality) การที่เปิดโอกาสให้เจ้าหน้าที่ตำรวจสามารถตีความนิยามของการชุมนุมสาธารณะ (ที่ต้องแจ้งล่วงหน้า) ได้โดยอิสระโดยปราศจากการตรวจสอบจากศาลจะก่อให้เกิดการเลือกปฏิบัติในการบังคับใช้กฎหมายแบบไทยๆ เช่นนี้เราก็คงจะต้องทนกับการใช้กฎหมายแบบ “สนับสนุนไม่ต้องแจ้ง แต่ถ้าค้านถึงจะแจ้งก็ชุมนุมไม่ได้” ต่อไป
