มติครม. ยกเลิกประกาศ-คำสั่ง คสช. ได้แต่ไม่ทั้งหมด บางฉบับต้องให้สภายกเลิก

ประเด็นการยกเลิกประกาศ-คำสั่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) กลับมาเป็นที่พูดคุยอีกครั้ง เมื่อวันที่ 13 กันยายน 2566 น.สพ.ชัย วัชรงค์ โฆษกประจำสำนักนายกรัฐมนตรี แถลงข่าวภายหลังประชุมคณะรัฐมนตรี (ครม.) โดยความตอนหนึ่ง ชัยกล่าวว่า เศรษฐา ทวีสิน นายกรัฐมนตรี ได้สั่งการให้ยกเลิกคณะกรรมการต่างๆ ประมาณ 178 ชุด ที่ตั้งจากคำสั่ง คสช. และสั่งการให้หน่วยงานรัฐที่ได้รับคำสั่ง คสช. และยังต้องปฏิบัติตาม ไปทบทวนทั้งหมดว่า คำสั่งต่างๆ ยังมีเรื่องใดจำเป็นต้องคงไว้หรือไม่ และให้เสนอกลับมาภายในเวลาที่กำหนด หากไม่เสนอภายในเวลาที่กำหนดจะดำเนินการยกเลิกต่อไป

ส่วนที่น่าจับตาของการแถลงข่าวเรื่องนี้ อยู่ตรงที่ว่า สื่อมวลชนได้ถามกลับไปยังชัย วัชรงค์ ว่าการยกเลิกคำสั่ง คสช. จะต้องใช้อำนาจอะไรในการยกเลิกและต้องมีออกพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) ยกเลิกคำสั่งคสช. ก่อนหรือไม่ ด้านโฆษกประจำสำนักนายกรัฐมนตรี ตอบกลับมาว่า “มติครม. ก็ยกเลิกได้ครับ ตอนนี้รัฐบาลนี้เป็นรัฏฐาธิปัตย์นะครับ ยกเลิกได้อยู่แล้วครับ”

จากคำตอบของชัย วัชรงค์ แม้ว่าจะมีส่วนที่ถูกต้องอยู่บ้างว่าประกาศหรือคำสั่งของ คสช. ที่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางบริหาร สามารถยกเลิกหรือแก้ไขเพิ่มเติมให้กระทำโดยคำสั่งนายกรัฐมนตรีหรือมติคณะรัฐมนตรี แล้วแต่กรณี แต่การอธิบายแบบนี้อาจใช้ไม่ได้กับการยกเลิกประกาศหรือคำสั่ง คสช. ทุกฉบับ เพราะประกาศหรือคำสั่งบางฉบับ อาจมีสถานะเป็น “กฎหมาย” ซึ่งการจะยกเลิกได้จะต้องทำผ่านกระบวนการรัฐสภา

รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 279 กำหนดว่า

มาตรา 279 บรรดาประกาศ คำสั่ง และการกระทำของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ หรือของหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติที่ใช้บังคับอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ หรือที่จะออกใช้บังคับต่อไปตามมาตรา 265 วรรคสอง ไม่ว่าเป็นประกาศ คำสั่ง หรือการกระทำที่มีผลใช้บังคับในทางรัฐธรรมนูญ ทางนิติบัญญัติ ทางบริหาร หรือทางตุลาการ ให้ประกาศ คำสั่ง การกระทำตลอดจนการปฏิบัติตามประกาศ คำสั่ง หรือการกระทำนั้น เป็นประกาศ คำสั่ง การกระทำ หรือการปฏิบัติที่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญนี้และกฎหมาย และมีผลใช้บังคับโดยชอบด้วยรัฐธรรมนูญนี้ต่อไป การยกเลิกหรือแก้ไขเพิ่มเติมประกาศหรือคำสั่งดังกล่าว ให้กระทำเป็นพระราชบัญญัติ เว้นแต่ประกาศหรือคำสั่งที่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางบริหาร การยกเลิกหรือแก้ไขเพิ่มเติมให้กระทำโดยคำสั่งนายกรัฐมนตรีหรือมติคณะรัฐมนตรี แล้วแต่กรณี

บรรดาการใด ๆ ที่ได้รับรองไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557  แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 1) พุทธศักราช 2558 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557  แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พุทธศักราช 2559 ว่าเป็นการชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมาย รวมทั้งการกระทำที่เกี่ยวเนื่องกับกรณีดังกล่าว ให้ถือว่าการนั้นและการกระทำนั้นชอบด้วยรัฐธรรมนูญนี้และกฎหมาย

จากมาตรา 279 วรรคหนึ่ง ในตอนท้าย จะเห็นได้ว่า การจะยกเลิกหรือแก้ไขเพิ่มเติมบรรดาประกาศ คำสั่ง คสช. นั้น สิ่งสำคัญคือจะต้องพิจารณา “สถานะทางกฎหมาย” ของประกาศหรือคำสั่งนั้นๆ ก่อน ว่าโดยเนื้อหาแล้วมีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางบริหาร เช่น คำสั่งทางปกครอง กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง หรือมีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางนิติบัญญัติ เช่น มีสถานะเป็นกฎหมาย

หากประกาศ-คำสั่งนั้นๆ มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางบริหาร การยกเลิกหรือแก้ไขเพิ่มเติมสามารถทำได้โดยคำสั่งนายกรัฐมนตรีหรือมติ ครม. แล้วแต่กรณี ซึ่งการจะพิจารณาว่าจะใช้คำสั่งนายกฯ หรือจะใช้มติ ครม. ยกเลิก ก็ต้องพิจารณาจากสถานะของประกาศ-คำสั่งนั้นๆ ด้วยว่าเป็นการใช้อำนาจบริหารออกมาในรูปแบบใด

แต่ถ้าประกาศ-คำสั่ง มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจนิติบัญญัติ เช่น มีลักษณะเป็นกฎหมาย หรือมีลักษณะเป็นการใช้อำนาจตุลาการ การจะยกเลิกจะต้องทำเป็นพระราชบัญญัติ ซึ่งหมายความว่าจะต้องเสนอต่อสภาให้พิจารณา และหากพระราชบัญญัติยกเลิกประกาศ-คำสั่ง คสช. นั้นผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา จนประกาศใช้กฎหมาย บรรดาประกาศ-คำสั่ง คสช. ที่ถูกกำหนดไว้ในพระราชบัญญัตินั้นๆ ก็จะเป็นอันยกเลิกไป

ภายหลังการรัฐประหาร 22 พฤษภาคม 2557 คสช. ได้ออกประกาศ-คำสั่งรวมกันแล้วอย่างน้อย 556 ฉบับ แต่ละฉบับก็มีเนื้อหาแตกต่างกันไป แต่จำนวนไม่น้อยที่มีสถานะเป็น “กฎหมาย” เป็นการใช้อำนาจนิติบัญญัติ กล่าวคือ เป็นประกาศ-คำสั่ง ที่มีลักษณะแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้น หรือเป็นประกาศ-คำสั่ง ที่มีลักษณะจำกัดสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานของประชาชน หรือกำหนดโทษทางอาญาหากฝ่าฝืนข้อกำหนดในประกาศ-คำสั่งนั้นๆ เพราะการจะจำกัดสิทธิเสรีภาพประชาชน จะต้องตราเป็นกฎหมาย

ทั้งนี้ ประกาศ-คำสั่ง คสช. บางฉบับ ที่มีสถานะเป็นกฎหมาย และไม่ได้มีเนื้อหาแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายอื่นๆ ก็ยังคงมีผลใช้บังคับอยู่ซึ่งส่งผลกระทบต่อประชาชน และยังไม่มีการออกพระราชบัญญัติมายกเลิกประกาศ-คำสั่งดังกล่าว ยังไม่มีกฎหมายฉบับใหม่ที่ผ่านการพิจารณาโดยสภามาแทนที่ เช่น

๐ คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 22/2558 เรื่อง มาตรการในการป้องกันและแก้ไขปัญหาการแข่งรถยนต์และรถจักรยานยนต์ในทางและการควบคุมสถานบริการหรือสถานประกอบการที่เปิดให้บริการในลักษณะที่คล้ายกับสถานบริการ กำหนดความผิดหลายประการ เช่น กำหนดความผิดเกี่ยวกับการมั่วสุมแข่งรถยนต์ ความผิดเกี่ยวกับการดัดแปลงรถเพื่อการแข่งขัน และห้ามไม่ให้มีสถานที่ขายเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ตั้งอยู่ในบริเวณใกล้เคียงสถานศึกษา

๐ คำสั่งหัวหน้า คสช.  ที่ 27/2559 เรื่อง มาตรการป้องกันและแก้ไขปัญหาความเดือดร้อนจากการจุดและปล่อยบั้งไฟ พลุ ตะไล โคมลอย โคมไฟ โคมควัน หรือวัตถุอื่นใดที่คล้ายคลึงกัน ซึ่งกำหนดความผิดกรณีจุดหรือปล่อยบั้งไฟ พลุ ตะไล โคมลอย โคมไฟ โคมควัน โดยไม่ได้รับอนุญาตจากผู้อำนวยการเขตหรือนายอำเภอ

๐ คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 30/2559 เรื่อง มาตรการในการป้องกันและแก้ไขปัญหาการทะเลาะวิวาทของนักเรียนและนักศึกษา กำหนดความผิดสำหรับผู้กระทำการยุยง ส่งเสริม ช่วยเหลือ สนับสนุน ให้นักเรียนหรือนักศึกษาฝ่าฝืนมาตรา 64 แห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองเด็ก พ.ศ. 2546

แม้โดยเนื้อหาแล้วคำสั่งเหล่านี้อาจมีความจำเป็นเพื่อความสงบเรียบร้อยของสังคม แต่ตามหลักการประชาธิปไตยแล้ว บรรดากฎหมายที่ใช้บังคับกับประชาชน จำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชน ก็ควรจะออกโดยผู้แทนของประชาชน ดังนั้น การทบทวนประกาศ-คำสั่ง คสช. เพื่อยกเลิกประกาศ-คำสั่งที่ไม่มีความจำเป็นอีกต่อไป หรือทบทวนนำเนื้อหามาเสนอเป็นกฎหมายต่อสภาแล้วยกเลิกประกาศ-คำสั่ง คสช. ที่ออกโดยในสภาวะ “ไม่ปกติ” ก็เป็นอีกหนึ่งโจทย์สำคัญที่ผู้มีอำนาจต้องทบทวนและผลักดันต่อไป

ประกาศ-คำสั่ง คสช. บางส่วน ก็ถูกยกเลิกไปแล้วบ้าง ในสองลักษณะ

หนึ่ง คสช. ยกเลิกเอง ผ่านการออกประกาศ-คำสั่งอื่นๆ ลำดับถัดมาจากประกาศ-คำสั่งฉบับก่อน หรือออกคำสั่งหนึ่งฉบับ แล้วยกเลิกประกาศ-คำสั่งหลายฉบับ ได้แก่ คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 22/2561 เรื่อง การให้ประชาชนและพรรคการเมืองดำเนินกิจกรรมทางการเมือง  คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 9/2562 เรื่อง การยกเลิกประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติ คำสั่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติและคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติบางฉบับที่หมดความจำเป็น

ทั้งนี้ ประกาศ-คำสั่งบางฉบับ ก็ไม่ได้ถูกยกเลิกไปหมดทั้งฉบับ แต่ถูกยกเลิกไปเพียง “บางส่วน” เท่านั้น เช่น ในคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 22/2561 ยกเลิกคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 3/2558 เรื่อง การรักษาความสงบเรียบร้อยและความมั่นคงของชาติ เฉพาะในข้อ 12 เท่านั้น ซึ่งคำสั่งดังกล่าว ยังมีส่วนที่กำหนดความผิดอาญาเกี่ยวกับการฝ่าฝืนคำสั่งเจ้าพนักงานรักษาความสงบเรียบร้อย เมื่อคำสั่งดังกล่าวไม่ได้ถูกยกเลิกทั้งฉบับ ผู้ที่ฝ่าฝืนคำสั่งเจ้าพนักงานรักษาความสงบเรียบร้อยและถูกดำเนินคดีแล้ว ก็จะถูกดำเนินคดีต่อไปเพราะคำสั่งส่วนนั้นยังใช้บังคับอยู่

สอง ยกเลิกประกาศ-คำสั่ง คสช. โดยกฎหมายเฉพาะเรื่องที่ออกมาภายหลัง

ประกาศ-คำสั่ง คสช. หลายฉบับ ที่มีสถานะเป็นกฎหมาย แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้น ต่อมามีการออกกฎหมายฉบับใหม่ ในกฎหมายใหม่ก็จะกำหนดยกเลิกกฎหมายเก่ารวมถึงประกาศ-คำสั่ง คสช. ที่เป็นกฎหมายแก้ไขเพิ่มเติมด้วย ตัวอย่างเช่น

พระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. 2565 กำหนดยกเลิก ประกาศ-คำสั่ง คสช. ที่เกี่ยวข้องกฎหมายตำรวจแห่งชาติหลายฉบับ เช่น ประกาศ คสช. ฉบับที่ 88/2557 เรื่อง การแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายว่าด้วยตำรวจแห่งชาติ ดังนั้น ประกาศ-คำสั่ง คสช. หลายฉบับ ก็ถูกยกเลิกไปแล้วด้วยวิธีนี้

นอกจากการยกเลิกโดย คสช. เอง หรือยกเลิกผ่านกฎหมายที่ออกมาใหม่ ภาคประชาชนเคยร่วมกันเข้าชื่อเกินหนึ่งหมื่นชื่อ เพื่อเสนอร่างพระราชบัญญัติยกเลิกประกาศ-คำสั่ง คสช. ที่ขัดต่อหลักประชาธิปไตย ต่อสภาผู้แทนราษฎร อย่างไรก็ดี เสียงข้างมากของสภาก็คว่ำร่างกฎหมายดังกล่าวตั้งแต่ในวาระแรก ประกาศ-คำสั่ง คสช. หลายฉบับ ที่ไม่เคยถูกยกเลิกด้วยคำสั่งหัวหน้า คสช. หรือโดยกฎหมายอื่นๆ ก็ยังคงมีผลต่อไป