2 ประชามติ 2 สภาใหม่ ! คาดการณ์ 7 ขั้นตอนที่ไม่ง่ายสู่ “รัฐธรรมนูญประชาชน”

หลังการเลือกตั้ง 14 พฤษภาคม 2566 ผลอย่างไม่เป็นทางการปรากฏว่าพรรคการเมืองที่มีแนวทางสนับสนุนการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 และเดินหน้าสู่การเขียนรัฐธรรมนูญใหม่โดยประชาชนสามารถรวมเสียงเพื่อจัดตั้งรัฐบาลใหม่ได้เกิน 310 เสียง ตัวอย่างเช่น พรรคเพื่อไทย พรรคก้าวไกล พรรคประชาชาติ ฯลฯ ซึ่งเคยเป็นตัวตั้งตัวตีเสนอร่างและลงมติรับรองมาอย่างต่อเนื่องในสมัยสภาชุดที่แล้ว และยังประกาศเป็นนโยบายระหว่างการหาเสียงได้รับชัยชนะในครั้งนี้

แต่อย่างไรก็ดี ภายใต้ระบบที่เป็นอยู่ลำพังผลการเลือกตั้งเช่นนี้ยังไม่ได้แน่นอนว่า เส้นทางสู่การเขียนรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน และยกเลิกกลไกสืบทอดอำนาจของคณะรัฐประหารจะราบรื่นไปด้วยเสียง ส.. ข้างมากเท่านั้น เพราะตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 ยังกำหนดว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญในประเด็นใดๆ ก็ตามต้องได้รับความเห็นชอบจากสมาชิกวุฒิสภา อย่างน้อย 1 ใน 3 และหากเป็นการแก้ไขเพื่อจะเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ ต้องผ่านการทำประชามติก่อน 

แม้ว่าหนทางข้างหน้ายังต้องเจอกำแพงขวางกั้นขนาดใหญ่ โดยเฉพาะสมาชิกวุฒิสภา (..) ชุดพิเศษจากการคัดสรรของ คสช. ซึ่งเคยมีประวัติต่อเนื่องในการโหวต คว่ำร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญไปแล้ว 25 จาก 26 ฉบับ แต่อย่างไรก็ดี ส.. ชุดพิเศษนี้ก็มีกำหนดเวลาของพวกเขา ซึ่งจะหมดอายุเมื่อดำรงตำแหน่งครบห้าปีในวันที่ 12 พฤษภาคม 2567 ดังนั้น พวกเขาจะไม่สามารถนั่งอยู่เพื่อขวางการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 ได้ตลอดไป โอกาสที่จะผ่านด่านเหล่านี้ไปได้จึงยังเปิดกว้างอยู่ แต่ยังไม่ได้ราบรื่นนักเพราะต้องอาศัยเวลาและต้องค่อยๆ ทำไปทีละขั้นตอน

ขั้นตอนที่จำเป็นเพื่อเดินหน้าไปสู่การเขียนรัฐธรรมนูญใหม่โดยประชาชน มีดังนี้

1. เสนอร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560

ข้อเสนอให้เกิดการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ จะต้องเริ่มจากแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 ที่ใช้อยู่ก่อน ซึ่งจนถึงหลังการเลือกตั้งปี 2566 ไม่มีร่างฉบับที่เสนอแล้วค้างพิจารณาอยู่ในรัฐสภาแล้ว ดังนั้น จะต้องเริ่มจากการเสนอร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งอาจเสนอโดยประชาชนเข้าชื่อกัน 50,000 คน หรือเสนอโดยส.. หรือส.. เข้าชื่อกัน 100 คน หรือเสนอโดยคณะรัฐมนตรีชุดใหม่ก็ได้ และร่างนั้นต้องเสนอให้แก้ไขมาตรา 256 ที่ว่าด้วยวิธีการขั้นตอนเพื่อการเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ต้องนำเสนอองค์กรที่มีอำนาจยกร่าง ซึ่งอาจเป็นสภาร่างรัฐธรรมนูญ (...) รวมทั้งขั้นตอนการพิจารณาประกาศใช้และการมีส่วนร่วมของประชาชนไปในคราวเดียวกัน

หากร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญถูกนำเสนอทันทีที่ผู้ชนะการเลือกตั้งสามารถตั้งรัฐบาลใหม่ได้ ก็มีโอกาสสูงที่จะได้เข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาโดยเร็ว และแม้จะมีเสียงส.. พร้อมสนับสนุนเกินครึ่ง แต่ก็มีโอกาสที่สมาชิกวุฒิสภาชุดเดิมจะยอมลงมติรับหลักการไม่ถึง 1 ใน 3 หรือ 84 คน ทำให้ข้อเสนอนั้นๆ ตกไปโดยเร็ว แต่ถ้าหากการเสนอร่างฉบับใหม่เกิดขึ้นในช่วงกลางปี 2567 ก็น่าจะได้บรรจุเข้าสู่การพิจารณาหลังจากที่ ส.. ชุดเดิมหมดอายุไป และได้ส.. ชุดใหม่เข้าทำหน้าที่แล้ว ซึ่งจะมีโอกาสได้รับเสียงสนับสนุนมากกว่าเดิมและเดินหน้าต่อไปได้

ดังนั้น จึงคาดการณ์ว่า การเสนอร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 ฉบับใหม่ น่าจะเกิดขึ้นประมาณ เดือนพฤษภาคมเดือนกรกฎาคม 2567

2. เลือกส.ว. ชุดใหม่

เมื่อส.. ชุดเดิมหมดอายุในวันที่ 12 พฤษภาคม 2567 จะเกิดกระบวนการคัดเลือก ส.. ชุดใหม่ ที่มีจำนวนลดลงเหลือ 200 คน วิธีการคัดเลือก คือ การเปิดรับสมัครบุคคลที่ต้องการเป็น ส.. และจัดผู้สมัครตามกลุ่มอาชีพแบ่งเป็น 20 กลุ่ม เช่น กลุ่มนักกฎหมายและผู้ทำงานในกระบวนการยุติธรรม กลุ่มแพทย์และบุคลากรสาธารณสุข กลุ่มศิลปวัฒนธรรมและนักกีฬา ฯลฯ ให้ผู้สมัครเลือกกันเองภายในกลุ่มอาชีพนั้นๆ โดยเริ่มจากการเลือกกันเองระหว่างผู้สมัครกลุ่มเดียวกันระดับอำเภอ ให้ได้ผู้เข้ารอบห้าอันดับแรก และให้แต่ละกลุ่มเลือกไขว้ไปเลือกผู้สมัครจากกลุ่มอาชีพอื่นจนเหลือผู้เข้ารอบสามอันดับแรก

ผู้ผ่านการคัดเลือกระดับอำเภอ จะไปเข้ากลุ่มอาชีพในระดับจังหวัด และทำการเลือกกันเองระดับจังหวัด ให้ได้ห้าอันดับแรก และให้แต่ละกลุ่มเลือกไขว้ไปเลือกผู้สมัครจากกลุ่มอาชีพอื่นจนเหลือผู้เข้ารอบสองอันดับแรกจากแต่ละกลุ่มเป็นตัวแทนจังหวัด จากนั้นจะคัดเลือกกันในระดับประเทศ โดยให้ผู้สมัครจากกลุ่มอาชีพเดียวกันเลือกกันเองภายในกลุ่มอาชีพนั้นๆ ให้เหลือผู้เข้ารอบ 40 อันดับแรก ก่อนจะให้เลือกไขว้ไปเลือกผู้สมัครจากกลุ่มอาชีพอื่นจนเหลือ 10 อันดับแรกของแต่ละกลุ่มอาชีพ ที่จะได้เป็น ส.. ตัวแทนของกลุ่มอาชีพนั้นๆ 

กระบวนการคัดเลือก ส.. ชุดใหม่น่าจะใช้เวลาประมาณสองเดือนนับตั้งแต่เริ่มรับสมัคร ซึ่งไม่นานนักเพราะกฎหมายที่เกี่ยวข้องมีอยู่แล้ว จึงคาดการณ์ว่าจะได้เห็นรายชื่อ ส.. ชุดใหม่ประมาณเดือนกรกฎาคม 2567

3. พิจารณาร่างฉบับใหม่ สามวาระ

เมื่อมีร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 ที่เปิดทางไปสู่การเขียนรัฐธรรมนูญใหม่โดยประชาชน และมี ส.. ชุดใหม่แล้ว ก็จะต้องเปิดประชุมรัฐสภาให้ทั้ง ส.. และ ส.. ร่วมกันพิจารณาร่างฉบับที่เสนอเข้ามา ซึ่งควรจะมีรายละเอียดที่สำคัญ เช่น กรอบระยะเวลาการจัดตั้ง ส..., ที่มาของ ส... และกลไกการทำประชามติรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งอาจมีหลายพรรคการเมืองเสนอร่างเข้าแข่งขันหรืออาจมีร่างจากประชาชนด้วย ประเด็นที่อาจเห็นต่างและขัดแย้งกันมาก คือ การเขียนรัฐธรรมนูญใหม่จะเขียนใหม่ทุกหมวด ทุกมาตราหรือต้องมีเงื่อนไขว่า ห้ามแก้ไขหมวด 1 บททั่วไป และหมวด 2 พระมหากษัตริย์

การพิจารณาลงมติในรัฐสภาจะต้องทำตามลำดับทั้งสามวาระ คือ วาระที่หนึ่งอภิปรายและรับหลักการ วาระที่สองตั้งกรรมาธิการศึกษารายละเอียดรายประเด็น และวาระที่สาม คือ การเห็นชอบขั้นตอนสุดท้าย หากดูจากแนวโน้มการลงมติของสภาชุดก่อน ส.. จากทั้งพรรคภูมิใจไทย พรรคประชาธิปัตย์ หรือพรรคพลังประชารัฐ ก็ยังเคยลงมติสนับสนุนการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่มาแล้ว ดังนั้น หาก ส.. ชุดใหม่เห็นด้วยเพียงจำนวน 1 ใน 3 ก็เป็นไปได้สูงว่า จะสามารถพิจารณาผ่านสามวาระของรัฐสภา และเปิดทางไปสู่การเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ 

จากการติดตามการพิจารณาการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่เคยเกิดขึ้นมาแล้วในปี 2563-2564 รัฐสภาใช้เวลาประมาณสี่เดือนก็ไปถึงขั้นตอนการลงมติในวาระที่สามได้ ดังนั้น หากเสนอร่างฉบับใหม่และเริ่มพิจารณณาวาระที่หนึ่งได้ในเดือนกรกฎาคม 2567 ก็คาดการณ์ว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญจะผ่านวาระที่สามได้อย่างเร็วในเดือนตุลาคม 2567 

ทั้งนี้ หากมีสมาชิกรัฐสภาไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 เห็นว่าร่างที่ผ่านวาระที่สามอาจขัดต่อรัฐธรรมนูญ ยังสามารถเสนอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาซึ่งอาจส่งผลให้กระบวนการช้าออกไปได้อีกประมาณสามถึงสี่เดือน และถ้าผ่านด่านนี้ไปได้ก็คาดการณ์ว่าประมาณสิ้นปี 2567 ก็จะได้เห็นการแก้ไขรัฐธรรมนูญมาตรา 256 สำเร็จ

 

4. ทำประชามติครั้งแรก รับรองการแก้ไข

เนื่องจากมาตรา 256 ของรัฐธรรมนูญ 2560 กำหนดว่า การแก้ไขในประเด็นสำคัญรัฐสภาจะตัดสินใจลำพังไม่ได้ ต้องผ่านการทำประชามติให้ประชาชนเห็นชอบก่อนบังคับใช้ และสำหรับการแก้ไขเพื่อนำไปสู่การเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ก็คือการแก้ไขที่มาตรา 256 และเป็นประเด็นที่ถูกบังคับไว้แล้วว่าต้องทำประชามติเสมอ จึงจะแก้ไขได้ ดังนั้น หลังจากรัฐสภาลงมติเห็นชอบในวาระสามแล้ว จะต้องจัดทำประชามติให้ประชาชนทุกคนได้ไปออกเสียงว่า เห็นชอบหรือไม่เห็นชอบ กับร่างที่ผ่านวาระสามออกมา

การทำประชามติตามมาตรา 256 ยังไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อนจึงไม่มีแบบอย่างให้เรียนรู้ แต่น่าจะต้องใช้เวลาเตรียมการและประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนทราบไม่น้อยกว่าสองเดือน หากวาระสามผ่านในเดือนตุลาคม 2567 ก็คาดการณ์ว่าน่าจะมีการทำประชามติในช่วงเดือนธันวาคม 2567 ถ้าหากประชาชนไม่เห็นชอบด้วยก็เป็นอันตกไป หากประชาชนส่วนใหญ่เห็นชอบด้วย และการแก้ไขสำเร็จ ก็อาจได้รัฐธรรมนูญฉบับที่แก้ไขแล้วประกาศใช้อย่างเร็วประมาณเดือนมกราคม 2568

5. เลือกตั้ง ส.ส.ร.

แม้ยังไม่เห็นรายละเอียด และยังไม่แน่ชัดว่า กระบวนการได้มาซึ่งผู้ที่จะมาทำหน้าที่ยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะเป็นอย่างไร แต่ก็พอคาดการณ์ได้จากร่างข้อเสนอฉบับที่พรรคฝ่ายรัฐบาลและพรรคฝ่ายค้านเดิมเคยเสนอเข้าแข่งขันกันช่วงปลายปี 2563 ว่า จะมีสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ หรือ ส... ชุดใหม่ขึ้นโดยกระบวนการเลือกตั้งของประชาชนอย่างแน่นอน แต่อาจยังถกเถียงกันได้ต่อว่า จะออกแบบระบบการเลือกตั้ง และคุณสมบัติของผู้สมัครอย่างไร รวมถึงข้อถกเถียงว่า จะให้สมาชิก ส... มาจากการเลือกตั้งทั้งหมดหรือแต่เพียงบางส่วน และมีที่มาจากวิธีการอื่นอีกบางส่วน

กระบวนการเลือกตั้ง ส... ยังไม่เคยมีขึ้นในประเทศไทยและยังเป็นเรื่องใหม่มาก หากจะมีขึ้นก็จะพอมองเห็นโครงสร้างเรื่องที่มา รวมทั้งระบบการเลือกตั้งได้จากรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติมที่ถกเถียงกันและผ่านการพิจารณาในขั้นตอนที่ 3. อย่างไรก็ดี การจัดเลือกตั้ง ส... ให้เกิดขึ้นโดยสมบูรณ์ยังต้องออกกฎหมายอีกหลายฉบับ เพื่อกำหนดรายละเอียดขั้นตอนการจัดการเลือกตั้ง วิธีการออกเสียง รูปแบบบัตรเลือกตั้ง วิธีการนับคะแนน วิธีการรายงานผลคะแนน ฯลฯ จึงยังต้องใช้เวลาเตรียมตัวอีกพอสมควร รวมถึงเปิดโอกาสให้ผู้ที่ประสงค์จะลงสมัครรับเลือกตั้งได้เตรียมตัว ได้มีเวลาในการประชาสัมพันธ์ตัวเองและนโยบายที่ตัวเองอยากจะใส่ไว้ในรัฐธรรมนูญใหม่ การเลือกตั้งส... จึงอาจไม่ได้เกิดขึ้นเร็วนักหลังการทำประชามติและประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับแก้ไข

คาดการณ์ว่าจะเกิดการเลือกตั้ง ส... ขึ้นได้อย่างเร็วในเดือนเมษายน 2568 หลังจากนั้นก็จะเข้าสู่ขั้นตอนการรับรองผลเลือกตั้งและเริ่มทำงาน ซึ่งอาจใช้เวลาอีกอย่างน้อยหนึ่งเดือน

6. ส.ส.ร. เปิดการประชุม ยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่

โมเดลการทำงานของ ส... ขั้นตอนและกรอบเวลาน่าจะถูกเขียนไว้ให้ชัดเจนในรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติม ที่ต้องถกเถียงกันและเห็นรูปเป็นร่างในขั้นตอนที่ 3. ซึ่งก่อนหน้านี้เคยมีโมเดลถูกเสนอให้เห็นบ้างแล้ว โดยโมเดลการทำงานของ ส... ตามร่างฉบับที่พรรคเพื่อไทยเคยเสนอไว้ กำหนดเวลาให้ ส... ทำงานประมาณ 150 วัน หรือประมาณห้าเดือน ส่วนโมเดลตามร่างฉบับที่พรรคพลังประชารัฐเคยเสนอไว้ กำหนดเวลาให้ส... ทำงานประมาณ 270 วัน หรือประมาณเก้าเดือน 

จากประสบการณ์ที่เคยมีการจัดตั้ง ส... ชุดสำคัญในปี 2539 ซึ่งทำหน้าที่ยกร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับปี 2540 มีรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติมในปี 2539 มาตรา 211 เตรส กำหนดกรอบเวลาให้ส... ซึ่งมี 100 คน จัดทำร่างรัฐธรรมนูญใหม่ให้แล้วเสร็จภายใน 240 วัน 

หากกระบวนการทุกอย่างเดินหน้าไปแบบไม่มีอุปสรรค จึงคาดหมายว่า เราจะได้เห็นหน้าตาเนื้อหาของร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ที่จัดทำโดย ส... อย่างเร็วในเดือนตุลาคม 2568 หรืออย่างช้าในเดือนกุมภาพันธ์ 2569

 

7. ทำประชามติครั้งที่สอง รับรองร่างรัฐธรรมนูญใหม่

ข้อเสนอทุกชุดเท่าที่มีอยู่เพื่อการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่เห็นตรงกันว่า เมื่อจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จแล้ว ก่อนจะประกาศใช้ต้องให้ประชาชนมีโอกาสทำประชามติว่า เสียงส่วนใหญ่จะเห็นชอบด้วยหรือไม่ ตามโมเดลที่เคยเสนอไว้โดยพรรคเพื่อไทย เมื่อจัดทำร่างรัฐธรรมนูญใหม่เสร็จแล้วก็จะนำไปทำประชามติถามความเห็นจากประชาชนเลย แต่ตามโมเดลที่เสนอไว้โดยพรรคพลังประชารัฐจะต้องให้รัฐสภาพิจารณาก่อน แล้วจึงนำไปทำประชามติ 

ซึ่งขั้นตอนก่อนการทำประชามติก็ต้องอาศัยช่วงเวลาเพื่อให้ความรู้กับประชาชนเกี่ยวกับเนื้อหาของร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ข้อดีข้อเสีย และเปิดให้เกิดการวิพากษ์วิจารณ์กันอย่างกว้างขวางก่อนการตัดสินใจ และต้องอาศัยการออกแบบกระบวนการประชามติอย่างละเอียดเพื่อให้สะท้อนเสียงของประชาชนได้จริง ตัวอย่างเช่น อาจจะใช้คำถามมากกว่าหนึ่งข้อว่าเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยกับทั้งฉบับ หรืออาจจะต้องลงประชามติรายประเด็น จึงต้องใช้เวลาในการเตรียมการจัดประชามติพอสมควร ไม่น้อยกว่าสองหรือสามเดือน

ดังนั้น จึงคาดการณ์ว่า ประชาชนจะได้ลงประชามติเพื่อนำไปสู่การมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นใช้แทนรัฐธรรมนูญ 2560 ระหว่างเดือนมกราคม ถึงพฤษภาคม 2569 หรือนับเป็นเวลาประมาณสามปี นับตั้งแต่เลือกตั้ง ส.. เสร็จ

 

กรอบระยะเวลาที่กล่าวมาทั้งหมดนี้เป็นเพียงการคาดการณ์เท่านั้น โดยพิจารณาจากประสบการณ์เท่าที่ประเทศไทยมีอยู่ไม่มากนักเกี่ยวกับกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญ และพิจารณาจากโมเดลต่างๆ ที่เคยมีการยกร่างเสนอเอาไว้แล้ว เมื่อรัฐบาลที่จัดตั้งขึ้นใหม่หลังการเลือกตั้งในปี 2566 เดินหน้าในกระบวนการต่างๆ ก็อาจมีการออกแบบโมเดลหรือวิธีการขั้นตอนอื่นๆ ขึ้น หรืออาจจะมีอุปสรรคขัดขวาง เช่น คำวินิจฉัยจากศาลรัฐธรรมนูญ หรือการลงมติของรัฐสภา หรือผลการลงประชามติของประชาชน ซึ่งทำให้กระบวนการเดินหน้าสู่การเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ต้องหยุดลงและกลับไปเริ่มต้นนับหนึ่งใหม่ก็ได้

นอกจากกระบวนการเท่าที่มีอยู่นี้แล้ว พรรคก้าวไกลยังเคยริเริ่มทั้งในฐานะของ ส.. ในสภาและเป็นผู้รวบรวมรายชื่อประชาชนเสนอต่อคณะรัฐมนตรีให้จัดทำประชามติเป็นกรณีพิเศษก่อนกระบวนการทั้ง 7 ข้อดังกล่าวข้างต้น สาเหตุเพราะเคยมีส..จากพรรคการเมืองที่สนับสนุนพล..ประยุทธ์ จันทร์โอชา และสมาชิกวุฒิสภาบางส่วน ที่ยืนยันว่า รัฐธรรมนูญ 2560 มาจากการทำประชามติ หากจะมีการตั้งส... เพื่อเขียนฉบับใหม่ได้ จะต้องทำประชามติก่อนกระบวนการทั้งหมด และเหตุผลนี้ก็ถูกใช้อ้างอิงเพื่อลงมติไม่เห็นด้วยกับข้อเสนอที่ผ่านมาทั้งหมด

ถ้าหากยึดตามจุดยืนของฝ่ายปกป้องรัฐธรรมนูญ 2560 เช่นนี้ ก็จะทำให้ฝ่ายที่ต้องการความเปลี่ยนแปลงต้องพร้อมสำหรับการทำประชามติเป็นกรณีพิเศษก่อนเริ่มกระบวนการเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญในขั้นตอนที่ 1. เพิ่มเติมขึ้นมาอีก และก็ยังต้องทำประชามติถามความเห็นประชาชนอีกในขั้นตอนที่ 4. และ 7. ซึ่งจะทำให้เกิดการทำประชามติถึงสามครั้ง ก่อนที่จะได้รัฐธรรมนูญใหม่ที่มาจากกระบวนการที่ชอบธรรมมาใช้แทนรัฐธรรมนูญฉบับ คสช. และอาจทำให้กรอบเวลาที่คาดการณ์ไว้ทั้งหลายต้องขยับไปอีกราวสองถึงสามเดือน