เดชรัต สุขกำเนิด
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์
หลังจากการยึดอำนาจของ คสช. เมื่อเดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2557 ภาคการเกษตรไทยก็เป็นหนึ่งในเป้าสายตาของผู้ที่สนใจด้านการเมืองและนโยบายสาธารณะ เพราะก่อนหน้านั้นรัฐบาลยิ่งลักษณ์มักถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่า ดำเนินนโยบายการเกษตรแบบประชานิยม ทำให้ราคาสินค้าเกษตรสูงเกินจริง (โดยเฉพาะราคาข้าว) ผู้คนจึงสนใจว่า คสช. จะดำเนินนโยบายเกษตร และนำพาภาคการเกษตรไปสู่จุดใด
หากกล่าวโดยย่อ อาจกล่าวได้ว่า แม้จะมีการเปลี่ยนแปลงรัฐมนตรีว่าการ/ช่วยว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ 3 ชุดในช่วง 4-5 ปีที่ผ่านมา แต่คำสำคัญหรือกุญแจในการแก้ปัญหาและพัฒนาภาคเกษตรที่รัฐบาล คสช. มักกล่าวถึงคือ การเพิ่มผลผลิต การลดต้นทุนการผลิต และการบริหารจัดการอุปสงค์และอุปทานให้มีความสมดุล ซึ่งข้อสุดท้ายนั้น รัฐบาล คสช. มองว่าจะเป็นแก้ไขปัญหาราคาสินค้าเกษตรที่มีความยั่งยืนมากกว่านโยบายแทรกแซงราคาแบบเดิม
บทความนี้จึงขอพาไปสำรวจสถานการณ์ด้านต่างๆ ของภาคการเกษตร ในช่วงเวลา ปี 2557-2561 และมีข้อมูลปี 2556 เป็นปีเปรียบเทียบไว้ด้วย โดยบทความจะเริ่มต้นจากภาพรวมของผลิตภัณฑ์มวลรวมในภาคเกษตร ต่อจากนั้น จะสำรวจผลผลิตและผลผลิตเฉลี่ยต่อไร่ของพืชที่สำคัญ 7 ชนิด ได้แก่ ข้าวนาปี ข้าวนาปรัง มันสำปะหลัง อ้อยโรงงาน ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ ยางพารา และปาล์มน้ำมัน (ซึ่งมีสัดส่วนมูลค่าของผลผลิตเท่ากับร้อยละ 64 ของผลผลิตทั้งประเทศ และครอบคลุมเกษตรกรจำนวน 6.8 ล้านคน หรือร้อยละ 85 ของเกษตรกรทั้งประเทศ) ที่เปลี่ยนแปลงไปในช่วง 5 ปี ตามด้วยการเปลี่ยนแปลงของต้นทุนการผลิตของพืชที่สำคัญ 7 ชนิด และการเปลี่ยนแปลงของราคาพืชที่สำคัญ และราคาสินค้าเกษตรในภาพรวม ก่อนที่จะปิดท้ายด้วยผลตอบแทนสุทธิ และรายได้ของภาคการเกษตร
ภาพรวม GDP ภาคเกษตรไม่โตขึ้น
ในภาพรวมแล้ว GDP ภาคเกษตร ณ ราคาตลาด เริ่มลดลงอย่างมากตั้งแต่ปี 2557 จาก 1.46 ล้านล้านบาทในปี 2556 และลดลงเหลือ 1.33 ล้านล้านบาท ในปี 2557 และลดลงต่อเนื่องเหลือ 1.22 ล้านล้านบาทในปี 2558 (ภาพที่ 1) ก่อนที่จะค่อยๆ เพิ่มขึ้นช้า จนล่าสุดในปี 2561 GDP ภาคเกษตรกลับมาอยู่ที่ 1.32 ล้านล้านบาท ซึ่งยังต่ำกว่า GDP ภาคเกษตร ในปี 2557 อาจกล่าวได้ว่า GDP ภาคเกษตร ไม่โตขึ้นเลยในช่วงเวลา 4-5 ปี ของรัฐบาล คสช.
การผลิตเพิ่มขึ้น แต่ผลิตภาพการผลิตยังไม่เพิ่มขึ้น
ในแง่การผลิตของภาคการเกษตร พบว่า ดัชนีผลผลิตการเกษตรที่ปรับตามฤดูกาลบ่งชี้ว่า ในปี 2556-2561 ผลผลิตการเกษตรของไทยในภาพรวมเพิ่มขึ้นเล็กน้อย (ภาพที่ 2) โดยเพิ่มขึ้นสูงที่สุดในช่วงต้นปี 2561 ก่อนที่จะเริ่มลดลงในช่วงปลายปี
ต้นทุนการผลิตมีทั้งลดและเพิ่ม
รัฐบาล คสช. มีแนวคิดที่ชัดเจนในการที่จะลดต้นทุนการผลิตของภาคเกษตรลงให้ได้ ในระยะแรกโดยการขอความร่วมมือกับผู้ประกอบการและเจ้าของที่ดินให้ลดราคาและค่าเช่าที่ดินลง ตามมาด้วยการส่งเสริมให้มีการรวมกลุ่มของเกษตรกรภายใต้แนวคิดเกษตรแปลงใหญ่ เพื่อให้การจัดการมีประสิทธิภาพมากขึ้น และมีต้นทุนการผลิตลดลง รวมถึงโครงการ 9101 ที่มีการสนับสนุนให้ชุมชนทำปัจจัยการผลิต เพื่อทดแทนการซื้อจากตลาดภายนอก
อย่างไรก็ดี หากพิจารณาในภาพรวมของพืชสำคัญ 7 ชนิด ในตารางที่ 2 แล้วจะพบว่า ในช่วงปี 2556-2560 ต้นทุนการผลิตของพืช 4 ชนิดมีแนวโน้มลดลง ได้แก่ ข้าวนาปี ข้าวนาปรัง ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ และยางพารา ส่วนอ้อยโรงงาน มันสำปะหลัง และปาล์มน้ำมัน กับมีแนวโน้มที่มีต้นทุนการผลิตเพิ่มขึ้น
หากพิจารณาร่วมกันทั้งผลผลิตเฉลี่ยต่อไร่และต้นทุนการผลิตแล้ว อาจกล่าวได้ว่า มีพืชเพียง 2 ชนิดเท่านั้น ที่ประสบความสำเร็จทั้งสองด้านคือ ข้าวนาปรังและข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ ซึ่งส่วนหนึ่งน่าจะเกี่ยวพันกับการลดพื้นที่ปลูกในพื้นที่ที่ไม่เหมาะสม (เช่น ไม่สามารถส่งน้ำชลประทานได้ในกรณีข้าวนาปรัง หรือพื้นที่ต้นน้ำที่ไม่มีเอกสารสิทธิ์ในกรณีข้าวโพดเลี้ยงสัตว์) ส่วนพืชที่ไม่ประสบความสำเร็จเลยทั้งด้านการเพิ่มผลผลิตและการลดต้นทุนการผลิต คือ อ้อยโรงงาน และปาล์มน้ำมัน
ราคาผลผลิตในภาพรวมตกต่ำลง
รูปธรรมของการบริหารจัดการราคาสินค้าเกษตรที่ประสบความล้มเหลวล่าสุด คือ ราคามะพร้าว ราคาปาล์มน้ำมัน และราคาอ้อยโรงงาน เพราะราคามะพร้าวเคยอยู่ในระดับสูงมาก (ประมาณ 20 บาท/ผล) ในช่วงปลายปี 2560 แต่การใช้ข้อมูลการผลิตที่ผิดพลาด ทำให้มีการวางแผนและตัดสินใจนำเข้ามะพร้าวมากเกิน จนเกษตรกรไม่สามารถขายมะพร้าวในสวนออกได้ และราคาตกต่ำลงอย่างรวดเร็วจนเหลือเพียงประมาณ 4-5 บาท/ผล ในช่วงกลางปี 2561
เช่นเดียวกับ ราคาอ้อยโรงงาน และราคาปาล์มน้ำมัน ซึ่งรัฐบาลมีกลไกการควบคุมทั้งในแง่ของปริมาณการแปรรูป เช่น การอนุญาตจัดตั้งโรงงานน้ำตาล การส่งเสริมการปลูกอ้อย การบริหารสต็อค และการนำไปใช้ในภาคพลังงาน แต่การวางแผนดังกล่าวยังไม่สามารถตอบสนองต่อแนวโน้มการเปลี่ยนแปลงของราคาได้อย่างทันการณ์ จนกลายเป็นปัญหาราคาตกต่ำในพืชทั้งสองชนิดในที่สุด
หากพิจารณาในภาพรวมแล้ว ดัชนีราคาสินค้าเกษตรกรรมมีแนวโน้มลดลงเป็นส่วนใหญ่ ยกเว้นในช่วงกลางปี 2559 (ซึ่งมีปัญหาภัยแล้ง) และต้นปี 2560 หลังจากนั้น ดัชนีราคาสินค้าเกษตร ก็มีแนวโน้มตกต่ำลงโดยตลอด และตกต่ำลงมากที่สุดในช่วงกลางปี 2561 ซึ่งต่ำกว่าปี 2556 (ซึ่งเป็นปีเปรียบเทียบ) ถึงประมาณร้อยละ 15
ผลตอบแทนของเกษตรกรติดลบ
ความตกต่ำของราคาสินค้าเกษตรในภาพรวม เป็นผลให้ผลตอบแทนสุทธิของเกษตรกรที่ปลูกพืชสำคัญหลายชนิดถึงขึ้นติดลบในช่วงเวลา 4-5 ปีที่ผ่านมา โดยเฉพาะข้าวนาปีและยางพารา ซึ่งเป็นพืชที่มีคนปลูกมากที่สุดสองอันดับแรก มีผลตอบแทนสุทธิติดลบตลอดช่วงปี 2557-2560 นอกจากนั้น ในปี 2560 จำนวนชนิดของพืชสำคัญที่มีผลตอบแทนสุทธิติดลบกลับมีจำนวนชนิดมากขึ้นไปอีก โดยมีผลตอบแทนติดลบถึง 5 ชนิดจากทั้งหมด 7 ชนิด (ตารางที่ 3)
ภาระค่าใช้จ่ายและภาระหนี้สินเพิ่มขึ้น
เมื่อรายได้ของเกษตรกรลดลง ภาระค่าใช้จ่ายและภาระหนี้สินเมื่อเทียบกับรายได้ก็เพิ่มขึ้นอย่างมาก โดยข้อมูลจากรายงานการสำรวจภาวะเศรษฐกิจสังคมของครัวเรือน พ.ศ. 2560 แสดงให้เห็นว่า ภาระค่าใช้จ่ายต่อรายได้ของเกษตรกรที่เป็นเจ้าของที่ดิน เพิ่มขึ้นจาก 72.1% ของรายได้ ในปี พ.ศ. 2556 เป็น 77.1% ในปี พ.ศ. 2560 ส่วนภาระค่าใช้จ่ายต่อรายได้ของเกษตรกรที่เป็นผู้เช่าก็เพิ่มขึ้นจาก 67.0% เป็น 74.3% ในช่วงเวลาเดียวกัน
ในแง่หนี้สิน ภาระหนี้สินต่อรายได้ของเกษตรกรที่เป็นเจ้าของที่ดิน เพิ่มขึ้นจาก 5.5 เท่าของรายได้ต่อเดือน เป็น 7.8 เท่าของรายได้ต่อเดือน ส่วนเกษตรกรที่เป็นผู้เช่า ก็มีภาระหนี้สินต่อรายได้เพิ่มขึ้นจาก 6.8 เท่า ในปี 2556 เป็น 8.8 เท่าของรายได้ต่อเดือนในปี 2560 เช่นกัน ซึ่งนับว่าเป็นการเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วมากในช่วงเวลา 4 ปี
กล่าวโดยสรุป แม้ว่า รัฐบาล คสช. จะพยายามออกแบบโมเดลในการพัฒนาภาคเกษตร โดยเน้นที่การบริหารจัดการอุปสงค์และอุปทานของสินค้าเกษตรรายชนิด การสร้างต้นแบบของเกษตรกร เช่น Young Smart Farmers หรือเกษตรแปลงใหญ่ รวมถึงการให้การสนับสนุนเกษตรกรและชุมชนเป็นครั้งคราว เช่น โครงการ 9101 เป็นต้น ทั้งนี้ โดยอาศัยราชการเป็นกลไกหลักในการดำเนินการ เช่น ในช่วงแรกมีการกำหนดให้ราชการเป็นผู้จัดการแปลงของเกษตรแปลงใหญ่ เป็นต้น
แม้ว่า การดำเนินโครงการลักษณะดังกล่าวอาจจะดูมีหลักการและเหตุผลในเชิงแนวคิด แต่ศักยภาพการดำเนินงานของภาครัฐยังอยู่ในขอบเขตที่จำกัดมาก เมื่อเทียบกับขนาดที่ใหญ่และความหลากหลายซับซ้อนของภาคเกษตรไทย (พืชชนิดเดียวกัน ยังมีความแตกต่างกันมากมายในแต่ละพื้นที่) ทำให้การดำเนินการของรัฐบาล คสช. จึงให้ผลที่จำกัดมาก และแทบมองไม่เห็นผลเลยเมื่อพิจารณาในภาพรวมของภาคเกษตรทั้งประเทศ
นอกจากนี้ การดำเนินการที่ล่าช้าและไม่ทันการณ์ รวมถึงการใช้ข้อมูลที่รอบคอบรอบด้าน ทำให้นโยบายการบริหารจัดการด้านราคาของสินค้าเกษตรในยุครัฐบาล คสช. มีปัญหามาโดยตลอด และกลายเป็นปัจจัยที่สำคัญที่สุดที่กระทบรายได้และความเป็นอยู่ของพี่น้องเกษตรกร และภาคเกษตรไทยในที่สุด
เพราะฉะนั้น รัฐบาลที่จะมาจากการเลือกตั้งจำเป็นที่จะต้องดำเนินการใน 3 ลักษณะที่สำคัญคือ
1. พัฒนากลไกในการติดตามและบริหาร/จัดการราคาของสินค้าเกษตรแต่ละชนิด ที่มีประสิทธิภาพเพิ่มมากขึ้น เพื่อป้องกันการตกต่ำของราคาสินค้าเช่นที่เคยเกิดขึ้นตลอดช่วงเวลา 5 ปีที่ผ่านมา
2. ดำเนินนโยบายที่ให้ผลในภาพรวม (เช่น การประกันรายได้เกษตรกร การประกันภัยพืชผล) ควบคู่ไปกับการดำเนินการในลักษณะของการสร้างต้นแบบหรือโมเดลแบบจำเพาะเจาะจง (เช่น Young Smart Farmers หรือเกษตรแปลงใหญ่) เพราะการดำเนินนโยบายแบบสร้างต้นแบบ จะไม่สามารถสร้างผลกระทบในวงกว้างได้ทันการณ์ (เช่น 4-5 ปี)
3. การกระจายอำนาจการตัดสินใจของโครงการในลักษณะที่เป็นการสร้างต้นแบบ หรือการสนับสนุนชุมชนในภาคการเกษตร (เช่น โครงการ 9101) ให้ไปอยู่การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น เพื่อให้มีความต่อเนื่อง และสามารถดำเนินการได้อย่างสอดคล้องตามเงื่อนไขของเกษตรกรในแต่ละท้องถิ่นต่อไป
อ้างอิง
ดูตัวชี้วัดเศรษฐกิจการเกษตรของประเทศไทย ปี 2560 โดยสำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร
ดูข้อมูลเศรษฐกิจการเกษตร จากเว็บไซต์สำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร
ดูข้อมูสภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน พ.ศ.2560 จากเว็บไซต์สำนักงานสถิติแห่งชาติ
