นับถอยหลังแผนการปฏิรูปประเทศต้องเห็นผลสิ้นปี 65 แต่ยังไม่บรรลุเป้า ตั้งเกณฑ์ง่าย ไม่สอดคล้องกับความเป็นจริง

รัฐธรรมนูญ 2560 มาพร้อมกับประดิษฐกรรมทางการเมืองชิ้นสำคัญที่รัฐบาลทหารภายใต้การนำของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) และคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ วาดหวังให้ตนเองจะยังคงมีบทบาทในการขีดเส้นทางของประเทศไทยไปอีกอย่างน้อยสองทศวรรษ ผ่านแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี และแผนการปฏิรูปประเทศ โดยทั้งสองแผนนี้ถูกออกแบบมาให้เป็นกลไกที่จะจองจำรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนให้ต้องดำเนินตามสิ่งที่ผู้มาจากการแต่งตั้งด้วยอำนาจและปลายปืนอยากให้เป็น

สำหรับแผนการปฏิรูปประเทศ มีการตั้งคณะกรรมการปฏิรูปประเทศขึ้นมาหลายด้าน เสียเวลาและทรัพยากรไปมากมาย เพื่อร่างแผนที่มีกำหนดเวลาจะต้องดำเนินการให้เห็นผลภายในห้าปีตามกรอบเวลาที่ระบุไว้ในรัฐธรรมนูญ 2560 หรือภายในสิ้นปี 2565 โดยมีวุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้งของ คสช. เป็นผู้ตรวจสอบและเร่งรัดผลการดำเนินงาน

ความคืบหน้าตามแผนการปฏิรูปประเทศสามารถเข้าถึงได้ผ่านรายงานที่จัดทำโดยสภาการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สภาพัฒน์) ที่คณะรัฐมนตรีภายใต้ข้อบังคับตามมาตรา 270 ของรัฐธรรมนูญ 2560 ต้องเปิดเผยกับรัฐสภาทุกสามเดือน รวมถึงรายงานสรุปปลายปี โดยรายงานเหล่านี้แสดงให้เห็นว่ามีตัวชี้วัดหลายอย่างที่กำลังมีความเสี่ยงจะไม่สามารถบรรลุเป้าหมายได้ทันกำหนดเวลา อีกทั้งหลายตัวชี้วัดยังถูกเขียนมาในลักษณะที่ไม่ได้สร้างความเปลี่ยนแปลงได้จริง และยังมีการตั้งเกณฑ์ไว้ต่ำทำให้การบรรลุตัวชี้วัดนั้นสามารถทำได้อย่างง่ายดาย

แผนการปฏิรูปประเทศ เดดไลน์ภายในปี 2565 ต้องเห็นผล

รัฐธรรมนูญ 2560 อุทิศหมวด 16 ว่าด้วยการปฏิรูปประเทศเพื่อระบุถึงแนวทาการปฏิรูปประเทศโดยเฉพาะ โดยมีการระบุเป้าหมายไว้ 

  1. ประเทศชาติมีความสงบเรียบร้อย มีความสามัคคีปรองดอง มีการพัฒนาอย่างยั่งยืน ตามหลักปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียง และมีความสมดุลระหว่างการพัฒนาด้านวัตถุกับการพัฒนาด้านจิตใจ 
  2. สังคมมีความสงบสุข เป็นธรรม และมีโอกาสอันทัดเทียมกันเพื่อขจัดความเหลื่อมล้ำ 
  3. ประชาชนมีความสุข มีคุณภาพชีวิตที่ดี และมีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศและการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข

แผนการปฏิรูปประเทศถือเป็น “แผนระดับที่ 2” ขนาบข้างโดยแผนระดับที่ 1 ซึ่งก็คือแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีที่มาตามมาตรา 65 ของรัฐธรรมนูญ 2560 และแผนระดับที่ 3 ซึ่งเป็นแผนย่อยของหน่วยงานราชการแต่ละองค์กร ดังนั้น ยุทธศาสตร์ชาติและแผนการปฏิรูปประเทศจึงมีความเกี่ยวข้องกันอย่างลึกซึ้ง ระยะเวลา 20 ปีของยุทธศาสตร์ชาติจะถูกวางรากฐานโดยห้าปีแรกภายใต้แผนการปฏิรูปประเทศ ซึ่งมีเป้าหมายหลักคือการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างให้การพัฒนาขั้นต่อไปสามารถทำได้สะดวกมากขึ้น

แผนการปฏิรูปประเทศถูกเขียนขึ้นโดยคณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านต่าง ๆ ซึ่งจนถึงตอนนี้มีการแต่งตั้งไปแล้วทั้งหมดสองครั้ง โดยถูกแต่งตั้งจากคณะรัฐมนตรีที่มีประยุทธ์ จันทร์โอชาเป็นหัวโต๊ะทั้งหมด การแต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูปประเทศครั้งแรกประกอบไปด้วย 11 คณะ 120 คน ซึ่งจำนวนมากก็มีความสัมพันธ์กับ คสช. ไม่ว่าทางใดก็ทางหนึ่ง เช่น กรรมการปฏิรูปประเทศ 46 คน เคยเป็นสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) หรือสมาชิกสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) รวมถึงมีอีกหลายคนที่ในเวลาต่อมาก็ได้รับการแต่งตั้งให้เป็น ส.ว. ต่อมาเมื่อมีการปรับปรุงแผนการปฏิรูปประเทศในปี 2563 ก็มีการแต่งตั้งกรรมการปฏิรูปประเทศชุดใหม่เพิ่มเติม โดยมีการเพิ่มเป็น 13 คณะ 185 คน

ที่สำคัญคือรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 259 ขีดเส้นเวลาว่าแผนการปฏิรูปประเทศนี้ต้องมี “ผลสัมฤทธิ์ที่คาดหวังว่าจะบรรลุภายในห้าปี” หรือก็คือภายในสิ้นปี 2565 ซึ่งก็เหลือเวลาอีกเพียงไม่มากแล้ว

แผนการปฏิรูปประเทศฉบับปรับปรุง ชู “Big Rock” อุดช่องแผนเดิมที่ไม่คืบหน้า

แผนการปฏิรูปประเทศฉบับแรกที่ประกาศใช้ในปี 2561 นั้นเมื่อนำมาใช้จริงกลับไม่ได้ผลอย่างเป็นรูปธรรมเหมือนอย่างที่คณะกรรมการปฏิรูปประเทศวาดฝัน นอกจากปัญหาของกรอบเวลาการจัดทำแผนที่ผิดเพี้ยน ซึ่งทำให้แผนยุทธศาสตร์ชาติที่เป็นแผนใหญ่กว่าแล้วเสร็จหลังแผนปฏิรูปประเทศที่เป็นแผนเล็กกว่า จนทำให้ต้องเสียเวลามาตรวจสอบความสอดคล้องกันอีกครั้ง ในด้านเนื้อหา แผนการปฏิรูปประเทศฉบับแรกก็เจอปัญหาหลายประการ เช่น การขาดตัวชี้วัดที่ชัดเจนและเป็นสากล การใช้หน่วยงานราชการเป็นหน่วยงานขับเคลื่อนหลักจนขาดการมีส่วนร่วม หรือบางเป้าหมายก็ไม่ได้ระบุหน่วยงานที่รับผิดชอบอย่างชัดเจนมากเพียงพอ และประเด็นการปฏิรูปจำนวนมาก็ไม่ได้เป็นสิ่งใหม่ แต่เป็นสิ่งที่หน่วยงานราชการทำอยู่แล้วเป็นนิจ จึงเกิดความทับซ้อนและไม่ได้สร้างความเปลี่ยนแปลงได้อย่างแท้จริง

ในรายงานความคืบหน้าการปฏิรูปประเทศปี 2562 แสดงให้เห็นว่า เมื่อเครื่องยนต์การปฏิรูปประเทศของ คสช. ดำเนินมาได้สองปี พบว่าประเด็นการปฏิรูปทั้งหมด 12 ด้าน รวม 173 เรื่อง กว่าครึ่งมีความเสี่ยงที่จะไม่บรรลุเป้าหมาย แบ่งเป็นประเด็นที่ยังไม่มีการดำเนินการเป็นรูปธรรม จำนวน 26 เรื่องหรือร้อยละ 15 และประเด็นที่อยู่ระหว่างการดำเนินงานแต่อาจจะไม่บรรลุเป้าหมายอีก 77 เรื่องหรือร้อยละ 44

ในวันที่ 3 ธันวาคม 2562 ครม. มีมติให้กรรมการปฏิรูปประเทศปรับปรุงแผนการปฏิรูปประเทศ ซึ่งกว่าจะแล้วเสร็จและประกาศใช้ก็ต้องรอถึงวันที่ 23 กุมภาพันธ์ 2564 โดยในแผนการปฏิรูปประเทศฉบับปรับปรุง ปรากฏสิ่งที่เรียกว่า “Big Rock” หรือกิจกรรมปฏิรูปประเทศที่จะส่งผลให้เกิดการเปลี่ยนแปลงต่อประชาชนอย่างมีนัยสำคัญ ซึ่งมีที่มาจากการนำประเด็นการปฏิรูปเดิมที่มีอยู่มากมาจัดหมวดหมู่ใหม่ ตัดกิจกรรมที่ซ้ำซ้อนกับความรับผิดชอบของหน่วยงานราชการปกติออกไป เพื่อมุ่งเน้นให้การปฏิรูปในอีกสองปีที่เหลือสามารถเห็นผลได้อย่างเป็นรูปธรรม โดย Big Rock ประกอบไปด้วยทั้งหมด 62 กิจกรรม ข้อมูล ณ วันที่ 25 สิงหาคม 2565 พบว่ามีโครงการภายใต้ร่มของ Big Rock จำนวนทั้งสิ้น 1,019 โครงการ ใช้งบประมาณไปทั้งหมดเกือบ 150,000 ล้านบาท

นอกจากนี้ ในแผนปฏิรูปประเทศฉบับปรับปรุงยังมีการระบุให้จัดทำหรือปรับปรุงกฎหมายอีกทั้งสิ้น 45 ฉบับ โดยทั้งหมดนี้ต้องแล้วเสร็จก่อนที่กรอบเวลาของรัฐธรรมนูญห้าปีจะสิ้นสุดลงภายในสิ้นปี 2565

เสี่ยงบรรลุเป้าไม่ทันสิ้นปี 2565 กฎหมายปฏิรูปยังค้างในหน่วยงานรัฐอีกเกือบ 70%

กิจกรรม Big Rock ซึ่งมาพร้อมกับแผนการปฏิรูปประเทศฉบับปรับปรุงทำให้มีการเปลี่ยนเกณฑ์ที่ชี้วัดการบรรลุเป้าหมาย รายงานความคืบหน้าการปฏิรูปประเทศก่อนที่แผนการปฏิรูปประเทศฉบับปรับปรุงและ Big Rock จะมีผลบังคับใช้ในต้นปี 2564 นั้นจะประเมินผ่านประเด็นปฏิรูปจำนวนทั้งหมด 173 เรื่อง ในขณะที่การประเมินความคืบหน้าผ่านกิจกรรม Big Rock จะลดลงเหลือเพียง 62 กิจกรรม โดยกลับกลายเป็นว่าเมื่อมองผ่านกิจกรรม Big Rock กลับมีแบบแผนที่สัดส่วนกิจกรรมที่บรรลุจะมากกว่า

รายงานสรุปผลการดำเนินการตามแผนการปฏิรูปประเทศประจำปี 2563 ซึ่งเป็นฉบับล่าสุดที่เผยแพร่บนเว็บไซต์ของสภาพัฒน์และยังใช้เกณฑ์ความสำเร็จตามแผนการปฏิรูปประเทศฉบับเก่าอยู่ ระบุผลการดำเนินการว่า ณ เวลาสิ้นสุดปี 2563 จากประเด็นปฏิรูปทั้งหมด 173 เรื่อง ยังมีเกือบครึ่งที่ตกอยู่ในความเสี่ยงว่าจะบรรลุเป้าหมายไม่สำเร็จ โดยแบ่งเป็นประเด็นที่อยู่ในขั้นวิกฤตจำนวน 14 เรื่องหรือร้อยละ 8 และประเด็นที่มีความเสี่ยงในการบรรลุเป้าหมายจำนวน 65 เรื่องหรือร้อยละ 37.5 ในขณะที่ประเด็นที่ใกล้บรรลุเป้าหมายมีจำนวน 78 เรื่องหรือร้อยละ 45 และประเด็นที่บรรลุเป้าหมายแล้ว 16 เรื่องหรือร้อยละ 9.25 โดยรายงานกล่าวเพิ่มเติมว่าแม้แนวโน้มในการบรรลุเป้าหมายจะดีขึ้นเมื่อเทียบกับปี 2562 แต่กลับมีประเด็นปฏิรูปที่มีค่าสถานะบรรลุเป้าหมายลดลงด้วยถึง 7 เรื่อง

เวลาผ่านไปเพียงหนึ่งปีเศษหลังสิ้นปี 2563 พบว่าเมื่อมีการเปลี่ยนเป็นกิจกรรม Big Rock สัดส่วนกิจกรรมที่เป็นไปตามแผนกลับเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ รายงานความคืบหน้าของกิจกรรม Big Rock ฉบับสุดท้ายของปี 2564 ระบุว่าจากทั้งหมด 62 กิจกรรมที่ได้รับการกำหนดให้เป็นปฏิรูปประเทศที่จะส่งผลให้เกิดการเปลี่ยนแปลงต่อประชาชนอย่างมีนัยสำคัญ สามารถดำเนินการเป็นไปตามแผน 55 กิจกรรมหรือคิดเป็นร้อยละ 88 ส่วนที่ดำเนินการล่าช้ากว่าแผนนั้นมีทั้งหมด 7 กิจกรรมหรือร้อยละ 12 ยกตัวอย่างเช่นในด้านการเมือง ประเด็นการสร้างความสามัคคีปรองดองความสมานฉันท์ของคนในชาติและการส่งเสริมการพัฒนาพรรคการเมืองยังคงไม่สามารถทำได้ตามแผน

ในด้านของกฎหมายปฏิรูปซึ่งน่าจะเป็นการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างที่สำคัญ การดำเนินงานถือว่าล่าช้ากว่ากิจกรรม Big Rock มาก กฎหมายภายใต้แผนการปฏิรูปประเทศฉบับปรับปรุงกำหนดไว้ทั้งหมด 45 ฉบับที่ต้องจัดทำหรือปรับปรุงให้เป็นกลไกในการปฏิรูปประเทศ แต่เมื่อถึงสิ้นเดือนธันวาคม 2564 ซึ่งเริ่มเข้าสู่ปีสุดท้ายของกรอบเวลา 5 ปี กลับมีกฎหมายที่ดำเนินการแล้วเสร็จจำนวนเพียง 2 ฉบับเท่านั้น ได้แก่ พ.ร.บ. การเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2564 และระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยคณะกรรมการชุมชนของเทศบาล พ.ศ. 2564 ในขณะที่ยังมีกฎหมายที่ยังดำเนินการไม่แล้วเสร็จอีกถึง 43 ฉบับ หรือหากนับตามสัดส่วนแล้วถือว่าในด้านกฎหมายปฏิรูป สามารถบรรลุเป้าหมายได้เพียงร้อยละ 4.5 เท่านั้น ในขณะที่เวลาดำเนินการเหลือไม่ถึงหนึ่งปี

หากดูเงื่อนไขตามกฎหมายอาจจะทำให้เข้าใจได้ว่าความล่าช้ามีแนวโน้มที่เกิดจากรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 270 กำหนดให้กฎหมายใดที่ถือว่าเป็นกฎหมายปฏิรูปจะต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา ซึ่งต้องมีทั้ง ส.ส. และ ส.ว. ประชุมร่วมกัน ซึ่งอาจเป็นอุปสรรคต่อการผ่านกฎหมายชั้น พ.ร.บ. ไม่ให้สามารถทำได้อย่างรวดเร็ว

อย่างไรก็ตาม ข้อมูลการดำเนินการกฎหมายปฏิรูปกลับฉายภาพที่ต่างออกไป ซึ่งในแง่หนึ่งก็ไม่ค่อยน่าแปลกใจนัก ในบรรดากฎหมายปฏิรูปตามแผนการปฏิรูปประเทศฉบับปรับปรุงทั้งหมด 45 ฉบับ ติดค้างอยู่ที่ขั้นตอนการจัดทำร่างโดยหน่วยงานราชการทั้งหมด 31 ฉบับ (ณ สิ้นปี 2564) หรือประมาณร้อยละ 69 โดยในบางด้านยังไม่มีกฎหมายปฏิรูปที่หน่วยงานรัฐร่างเสร็จแล้วแม้แต่ฉบับเดียว เช่น กฎหมายปฏิรูปด้านพลังงานทั้งหมด 8 ฉบับยังคงค้างอยู่ที่หน่วยงานรัฐทั้งหมด ในทางกลับกัน กลับมีกฎหมายปฏิรูปที่สามารถผ่านไปถึงขั้นตอนการส่งให้รัฐสภาพิจารณาได้เพียง 3 ฉบับหรือร้อยละ 6.5 เท่านั้น ประกอบไปด้วย ร่างพ.ร.บ. ว่าด้วยการปรับเป็นพินัย (รัฐสภาเห็นชอบแล้วเมื่อวันที่ 2 สิงหาคม 2565) ร่างพ.ร.บ. ระยะเวลาในการดำเนินงานของกระบวนการยุติธรรม (รัฐสภาเห็นชอบแล้วเมื่อวันที่ 10 สิงหาคม 2565) และร่างพ.ร.บ. การศึกษาแห่งชาติ

เมื่อนำเงื่อนเวลาที่เหลืออีกเพียงไม่มากภายในปี 2565 มาพิจารณา การเดินตามแผนการปฏิรูปประเทศให้ประสบผลสำเร็จก็ดูจะเป็นเรื่องยากยิ่ง

เขียนเป้าหมาย/กิจกรรมใหญ่โอ่อ่า แต่ไส้ในไม่สร้างความเปลี่ยนแปลงอย่างเป็นรูปธรรม

แม้ว่าผลการดำเนินการ Big Rock จะแสดงว่ามีความคืบหน้าไปมาก แต่ก็เป็นการดำเนินการไปตามแผนเท่านั้น ไม่ได้หมายความว่าเป้าหมายนั้นบรรลุแล้วแต่อย่างใด ในความเป็นจริงแล้ว มีกิจกรรมจำนวนมากในแผนการปฏิรูปประเทศฉบับปรับปรุงที่ตั้งกรอบระยะเวลาการดำเนินกิจกรรมไว้ภายในปี 2565 หรือช่วงเวลาที่แผนการปฏิรูปประเทศต้องสำเร็จผล ซึ่งหมายความว่าในรายงานความคืบหน้า Big Rock ที่ต้องนำเสนอต่อรัฐสภาทุกไตรมาสตามมาตรา 270 แห่งรัฐธรรมนูญ 2560 กิจกรรมจำนวนมากไม่ว่าอย่างไรก็จะแสดงผลการดำเนินการว่าเป็นไปตามแผน ซึ่งอาจไม่ได้แสดงถึงความคืบหน้าในการดำเนินงานอย่างแท้จริง แต่มีผลในการนำเสนอตัวเลขในเชิงประสบความสำเร็จมากกว่า

แผนการปฏิรูปประเทศยังมีปัญหาว่าเป้าหมายจำนวนมากมีการเขียนในลักษณะที่ใหญ่โตโอ่อ่า แต่ขั้นตอนในการปฏิรูปนั้นกลับไม่ได้สัดส่วนหรือทำให้เชื่อได้ว่าจะสร้างความเปลี่ยนแปลงในขนาดที่ใหญ่มากพอได้จริงจนบรรลุเป้าหมายนั้นได้ โดยวิธีการจำนวนมากยังคงพึ่งพากระบวนการในระบบราชการเป็นหลัก และมีวิธีการที่เป็นแบบแผนซ้ำซากตามขนบข้าราชการที่คนไทยคุ้นเคย กล่าวคือ เริ่มต้นด้วยการประชุมกับหน่วยงานราชการต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง จัดตั้งคณะกรรมการหรืออนุกรรมการเพื่อจัดทำรายงาน แผนงานใหม่ บูรณาการกับหน่วยงานอื่น หรือผลักดันงบประมาณเพื่อนำมาใช้ในการปฏิรูป หลังจากนั้นก็ปิดท้ายด้วยการให้มีการประชุมกันอีกกับคณะกรรมการปฏิรูปประเทศเพื่อติดตามความคืบหน้าเป็นอันสำเร็จการปฏิรูป

ตัวอย่างหนึ่งที่ชัดเจนคือแผนการปฏิรูปประเทศด้านเศรษฐกิจ ซึ่งประกอบไปด้วยกิจกรรมปฏิรูป Big Rock ห้ากิจกรรม ซึ่งทุกกิจกรรมนั้นมีการระบุขั้นตอนการปฏิรูปในลักษณะเดียวกันหมดคือให้หารือหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ตั้งคณะกรรมการ และติดตามผลักร่วมกับคณะกรรมการปฏิรูปประเทศเหมือนกันทุกกิจกรรม

เมื่อมองลึกเข้าไปในรายกิจกรรม ก็จะพบว่ามีการระบุเป้าหมายย่อยไว้อีกชั้นหนึ่งซึ่งมีรายละเอียดมากกว่า เช่น กิจกรรมปฏิรูปประเทศเรื่องการส่งเสริมและพัฒนาการท่องเที่ยวคุณภาพสูง ซึ่งมีการเขียนเป้าหมายย่อยไว้อย่างสวยหรู เช่น เพิ่มขีดความสามารถด้านเศรษฐกิจสร้างสรรค์ การขับเคลื่อน Happy Model ซึ่งเมื่อพิจารณาความคืบหน้าโครงการข้างในก็จะพบว่า ส่วนหนึ่งก็เป็นเพียงการจัดงานนิทรรศการหรือกิจกรรมส่งเสริมการท่องเที่ยวซึ่งแยกไม่ออกว่าต่างจากภารกิจปกติของหน่วยงานราชการอย่างไร หรือกลุ่มเป้าหมายที่ผลประโยชน์จากโครงการก็มีจำนวนไม่มาก เช่น โครงการส่งเสริมการท่องเที่ยวชุมชนจนถึงสิ้นปี 2564 มีการพัฒนาศักยภาพวิสาหกิจชุมชนเพียง 90 ราย แต่ก็ถูกนับว่าได้ดำเนินการปฏิรูปไปตามแผนแล้ว

นอกจากนี้ ยังพบว่ากิจกรรมจำนวนหนึ่งภายใต้ของร่มกิจกรรมปฏิรูปที่ดูดีแต่เป็นเพียงแค่การจัดงานเสวนา จัดอบรม หรือการทำสื่อเผยแพร่ผ่านช่องทางต่าง ๆ จึงเป็นการยากที่จะเรียกกิจกรรมเหล่านี้ว่าได้นำไปสู่การปฏิรูปหรือการเปลี่ยนแปลงแบบโครงสร้างได้จริง เช่น การปฏิรูปประเทศด้านการเมือง มีเป้าหมายหนึ่งคือให้ประชาชนมีความรู้ความเข้าใจการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข โดยมีกิจกรรมที่นำไปสู่การบรรลุเป้าคือการส่งเสริมความรู้ ซึ่งส่วนใหญ่มีเพียงการให้จัดทำหลักสูตรอบรม และเผยแพร่ผ่านช่องทางสื่อมวลชน ในขณะที่กิจกรรมปฏิรูปด้านการเมืองอื่น ๆ เช่น การสร้างความสามัคคีปรองดองสมานฉันท์ของคนในชาติที่มีความล่าช้า ก็มีโครงการเพียงแค่การศึกษา จัดทำรายงาน และเผยแพร่ชุดความรู้เกี่ยวกับการจัดการความขัดแย้งเท่านั้น และแม้ว่าจะมีการวางให้จัดทำข้อเสนอด้วย แต่ก็ไม่ได้มีรายละเอียดใดเป็นรูปธรรม

กิจกรรมปฏิรูปหนึ่งที่มีความไม่ได้สัดส่วนของเป้าหมายที่ใหญ่โตกับเนื้อหาของกิจกรรมที่มีรูปแบบกระทัดรัดเป็นที่ประจักษ์คือการส่งเสริมพัฒนาการเมือง ซึ่งมีหน่วยงานหลักที่รับผิดชอบคือคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ยกตัวอย่างเช่น ในเป้าหมายย่อยเรื่องความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับความเป็นพลเมืองคุณภาพ การดำเนินการของ กกต. มีเพียงแค่การเผยแพร่ความรู้ประชาสัมพันธ์ให้ลูกเสืออาสา การจัดประชุมอบรมและทำคู่มือให้นักศึกษาวิชาทหาร ก็เท่ากับว่าได้ดำเนินการไปตามแผนแล้ว ในขณะที่การดำเนินการสร้างความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับความเป็นนักการเมืองคุณภาพ กกต. ก็ได้จัดหลักสูตรให้ไป “ดูงาน” ตามจังหวัดต่าง ๆ รวมทั้งหมดสี่ครั้ง เช่น การศึกษาดูงานโครงการอันเนื่องมาจากพระราชดำริ เพียงเท่านี้ก็สามารถเนรมิตนักการเมืองคุณภาพได้ตามแผนการปฏิรูปประเทศ

กำหนดเกณฑ์ง่าย บรรลุเป้าตั้งแต่ยังไม่เริ่มทำงาน

ตัวชี้วัดที่ไม่ได้มาตรฐานและไม่ชัดเจนเป็นประเด็นปัญหาหนึ่งที่ได้รับการหยิบยกขึ้นมาเมื่อมีการปรับปรุงแผนปฏิรูปประเทศ ในแผนการปฏิรูปประเทศฉบับปรับปรุง ทุกกิจกรรมปฏิรูปประเทศหรือ Big Rock จึงมีการกำหนดตัวชี้วัดไว้ ซึ่งมีทั้งที่เป็นคะแนนดัชนี อันดับของประเทศไทยในดัชนี หรือปริมาณหรือจำนวนของตัวชี้วัด ทั้งนี้ไม่ได้หมายความว่าการบรรลุตัวชี้วัดจะเป็นสัญญาณว่าการปฏิรูปประเทศประสบผลสำเร็จเสมอไป โดยพบว่ามีการตั้งเกณฑ์การผ่านตัวชี้วัดบางตัวไว้ในระดับต่ำหรือไม่เหมาะสมกับการวัดความสำเร็จของการปฏิรูป ทำให้อาจจะเกิดความเข้าใจที่ผิดพลาดของทิศทางในการพัฒนาประเทศ บางตัวชี้วัดนั้นแทบจะผ่านตั้งแต่เริ่มเขียนแผนการปฏิรูปประเทศแล้วจนทำให้ไม่มีความหมายอะไร

กรณีแบบข้างต้นยกตัวอย่างเช่น แผนการปฏิรูปประเทศด้านสาธารณสุขมีการระบุเป้าหมายหนึ่งว่ามีระบบสาธารณสุขที่ได้มาตรฐานที่ประชากรทุกระดับเข้าถึงได้ดี โดยมีตัวชี้วัดคือดัชนีจัดอันดับประสิทธิภาพระบบบริการสุขภาพของ CEOWORLD Magazine ที่ไทยต้องเป็นหนึ่งใน 25 อันดับแรก ซึ่งข้อมูลในปี 2564 ระบุว่าไทยอยู่ในอันดับ 13 หากดูเผิน ๆ แล้วก็จะคิดว่าระบบสาธารณสุขไทยนั้นมีการพัฒนาดีขึ้นจนสามารถบรรลุเป้าหมายได้ แต่หากพิจารณาข้อมูลในรายงานสรุปผลการดำเนินการตามแผนการปฏิรูปประเทศประจำปี 2562 ไทยสาธารณสุขที่ดีเป็นอันดับ 6 ดังนั้น ข้อสรุปที่ควรได้จากดัชนีนี้คือระบบสาธารณสุขไทยแย่ลงกว่าเดิม แต่เนื่องจากมีการตั้งเป้าหมายของตัวชี้วัดที่ต้องบรรลุไว้ในระดับต่ำ ภาพที่ออกมาจึงอาจจะให้ข้อสรุปที่ว่าการปฏิรูปนั้นเป็นผลสำเร็จและระบบสาธารณสุขไทยพัฒนาทั้งที่ไม่ตรงกับการเปรียบเทียบข้อมูลต่างระยะเวลา

อีกตัวอย่างหนึ่งคือตัวชี้วัดของแผนการปฏิรูปประเทศด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ซึ่งมีการใช้อันดับของประเทศด้านความยั่งยืนและคุณภาพสิ่งแวดล้อมในระดับโลก (SDGs) ซึ่งมีการตั้งค่าเป้าหมายว่าไทยต้องอยู่ในอันดับต่ำว่า 50 ประเทศแรกของโลกภายในปี 2564 อย่างไรก็ตาม ถ้าย้อนดูอันดับที่ผ่านมาของไทยใน Sustainable Development Report ของสหประชาชาติก็จะพบว่าอันดับของไทยในปี 2562 หรือสองปีก่อนที่แผนการปฏิรูปประเทศฉบับปรับปรุงประกาศใช้ ไทยก็อยู่ในอันดับต่ำว่า 50 ประเทศของโลกอยู่แล้ว โดยอยู่ในอันดับที่ 40 ก่อนจะตกลงมาอยู่ในอันดับที่ 41 ในปี 2563 และเป็นอันดับที่ 43 ในปี 2564 และอันดับที่ 44 เมื่อถึงปี 2565 เรียกได้ว่าอันดับของประเทศไทยตกลงทุกปีนับตั้งแต่แผนการปฏิรูปประเทศประกาศใช้ ในทางกลับกัน อีกหนึ่งตัวชี้วัดในแผนการปฏิรูปประเทศด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมคืออันดับความหลากหลายทางพันธุ์พืช พันธุ์สัตว์ และถิ่นที่อยู่ในระดับโลก (BHI) กลับมีการกำหนดค่าเป้าหมายไว้ต่ำมาก โดยให้ไทยอยู่ในอันดับ 114 ประเทศแรกของโลก จาก 180 ประเทศ หรือเรียกว่าเป้าหมายของไทยคือการอยู่ในครึ่งล่างของโลก ซึ่งในดัชนีปี 2563 ไทยอยู่ในอันดับ 114 พอดี

อีกหนึ่งตัวชี้วัดในแผนการปฏิรูปประเทศด้านการเมือง แม้จะมีการตั้งไว้ในระดับต่ำมากแต่ก็ยังไม่สามารถบรรลุได้ เช่น มีการใช้ Democracy Index ของ the Economist Intelligence Unit เป็นตัวชี้วัด โดยมีค่าเป้าหมายในปี 2564 ไว้ที่ 6.75 ซึ่งเท่ากับเพียงแค่การเป็น “ประชาธิปไตยบกพร่อง” (flawed democracy) ตอนล่างเท่านั้น ถึงแม้ว่าตัวชี้วัดจะตัดช่องน้อยแต่พอตัว แต่จากข้อมูลในปี 2564 ประเทศไทยกลับมีคะแนนอยู่ที่เพียง 6.04 เท่านั้น โดยมีแนวโน้มลดลงตั้งแต่มีการเลือกตั้งทั่วไปในปี 2562 และจวนเจียนจะตกลงไปในหมวดหมู่ของระบอบผสม (hybrid regime) ถ้าคะแนนลงไปต่ำกว่า 6 คะแนน

เส้นตายการปฏิรูปตามกรอบเวลาที่รัฐธรรมนูญ 2560 ขีดไว้ว่าต้องบรรลุภายในห้าปีหรือสิ้นปี 2565 กำลังหายใจรดต้นคอเข้าขึ้นทุกขณะ ในขณะที่หนทางสู่ความสำเร็จ “ที่เป็นรูปธรรม” และเปลี่ยนแปลงในเชิงโครงสร้างให้กับประเทศไทยยังดูเหมือนจะทอดยาวไกลออกไป แม้ดัชนีหรือความคืบหน้าจะอวดอย่างภาคภูมิว่ากำลังดำเนินการไปตามแผน แต่ไม่ว่าจะมีการใช้คำ “ปฏิรูป” สักกี่ครั้ง หากการปฏิรูปทั้งหมดเป็นเพียงแค่การหลอกตา ละครปาหี่สร้างความชอบธรรมให้กับการสืบทอดอำนาจ คสช. ก็คงจะยากประเทศเปลี่ยนไปหรือดีขึ้นเพราะการใช้วาทกรรม “ปฏิรูป