ผ่านแล้ว! เกษตร-มธ.-มข.-สวนดุสิต ออกนอกระบบ: ทบทวนประวัติศาสตร์ และความเปลี่ยนแปลงที่อาจเกิดขึ้น

17 กรกฎาคม 2558 เว็บไซต์ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 132 ตอนที่ 66 เผยแพร่พระราชบัญญัติใหม่ 4 ฉบับ เรื่องมหาวิทยาลัยออกนอกระบบ 4 แห่ง ได้แก่ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ มหาวิทยาลัยขอนแก่น และ มหาวิทยาลัยสวนดุสิต ทำให้ปัจจุบันมี “มหาวิทยาลัยนอกระบบ” หรือมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐรวมทั้งสิ้น 20 แห่ง 
มหาวิทยาลัยนอกระบบ หรือ “มหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ” คืออะไร
มหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐเป็นหน่วยงานของรัฐที่เป็นนิติบุคคลตามกฎหมาย และมิใช่ส่วนราชการ หรือรัฐวิสาหกิจ บริหารงานตามระเบียบข้อบังคับของมหาวิทยาลัยเอง จากเดิมที่มหาวิทยาลัยเป็นหน่วยงานราชการในสังกัดของรัฐโดยตรง การเปลี่ยนแปลงให้มหาวิทยาลัยออกนอกระบบ ก็เพื่อให้มหาวิทยาลัยมีอิสระ และความคล่องตัวในการบริหารจัดการ ทั้งเรื่องการจัดการทางการเงิน งบประมาณ และการบริหารงานบุคคล สามารถกำหนดกฎเกณฑ์ในการบริหารจัดการภายในด้วยตัวเองได้ โดยผู้มีอำนาจออกข้อบังคับมหาวิทยาลัย ได้แก่ สภามหาวิทยาลัย โดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัย
ประวัติศาสตร์ของ “มหาวิทยาลัยนอกระบบ” ในประเทศไทย
จากเอกสารประกอบการพิจารณา เรื่อง มหาวิทยาลัยนอกระบบ จัดทำโดยสนง.เลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร  ระบุว่า ในช่วงปี พ.ศ. 2507 ผู้บริหารและคณาจารย์ของมหาวิทยาลัยส่วนหนึ่งได้ยื่นแนวคิดการออกนอกระบบต่อจอมพลถนอม กิตติขจร นายกรัฐมนตรี ซึ่งไม่ได้รับการเห็นชอบ แต่ได้มีการจัดตั้ง “ทบวงมหาวิทยาลัย” ขึ้น เพื่อดูแลมหาวิทยาลัยต่าง ๆ แทน “สำนักนายกรัฐมนตรี” แต่มหาวิทยาลัยก็ยังคงอยู่ภายใต้ระเบียบของทางราชการเช่นเดิม
ต่อมาในปี พ.ศ.2517 แนวคิดดังกล่าวถูกรื้อฟื้นอีกครั้งเมื่อมีการแต่งตั้งคณะกรรมการวางพื้นฐานเพื่อการปฏิรูปการศึกษา แต่สุดท้ายก็ไม่ประสบความสำเร็จ จนกระทั่ง พ.ศ.2530 ทบวงมหาวิทยาลัยริเริ่มโครงการจัดทำแผนอุดมศึกษาระยะยาว 15 ปี (พ.ศ. 2533–2547) ขึ้น ซึ่งมีข้อเสนอระบุว่า “รัฐบาลพึงให้การสนับสนุนการปฏิรูปความสัมพันธ์ระหว่างสถาบันอุดมศึกษาระดับปริญญากับรัฐ โดยพัฒนาสถาบันอุดมศึกษาของรัฐในสังกัดทบวงมหาวิทยาลัยที่มีอยู่แล้วให้มีความเป็นอิสระ คล่องตัว มีประสิทธิภาพและสามารถบรรลุความเป็นเลิศทางวิชาการ โดยปรับเปลี่ยนไปเป็นมหาวิทยาลัยที่ไม่เป็นส่วนราชการ ส่วนสถาบันอุดมศึกษาของรัฐที่จะจัดตั้งใหม่ ให้มีฐานะและรูปแบบเป็นมหาวิทยาลัยของรัฐที่ไม่เป็นส่วนราชการตั้งแต่แรกตั้ง” 
จากแผนดังกล่าว ประเทศไทยจึงเริ่มมีมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐตั้งแต่แรกอยู่ 3 แห่ง คือ มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีสุรนารี ตั้งเมื่อวันที่ 29 กรกฎาคม 2533, มหาวิทยาลัยวลัยลักษณ์ ตั้งเมื่อวันที่ 7 เมษายน 2534 และมหาวิทยาลัยแม่ฟ้าหลวง ตั้งเมื่อวันที่ 25 กันยายน 2541 นอกจากนี้ ยังมีมหาวิทยาลัยที่เปลี่ยนสภาพจากมหาวิทยาลัยในสังกัดของรัฐ มาเป็นมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐอีก 3 แห่ง คือ มหาวิทยาลัยมหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลัย เมื่อวันที่ 1 ตุลาคม 2540, มหาวิทยาลัยมหามกุฏราชวิทยาลัย เมื่อวันที่ 1 ตุลาคม 2540 และมหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกล้าธนบุรี เมื่อวันที่ 6 มีนาคม 2541
ในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจ เมื่อปี พ.ศ. 2541 นโยบายการออกนอกระบบก็ได้เป็นข้อตกลงหนึ่งที่ผูกพันกับสัญญาการกู้ยืมเงินกับ IMF โดยมุ่งหมายของรัฐบาลเพื่อลดงบประมาณในส่วนราชการที่สามารถเลี้ยงตนเองและบริหารงบประมาณเองได้
ในช่วงปี พ.ศ. 2542 ได้มีการหยุดรับข้าราชการพลเรือนเข้ามาในมหาวิทยาลัยรัฐเดิมทั้งหมด ตำแหน่งที่บรรจุเข้ามาใหม่ เรียกว่า "พนักงานมหาวิทยาลัย" ซึ่งมีกรอบเงินเดือนและสวัสดิการแตกต่างจากข้าราชการพลเรือนเดิม และหากผู้ที่เกษียณราชการไป ให้ตำแหน่งนั้นเปลี่ยนเป็นตำแหน่งพนักงานมหาวิทยาลัยในตำแหน่งเริ่มบรรจุใหม่เท่านั้น
ในช่วงรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร ได้เริ่มมีความพยายามนำมหาวิทยาลัยออกนอกระบบอีกครั้ง แต่มีกระแสคัดค้าน ดังนั้น จึงยังไม่ประสบความสำเร็จ ต่อมาสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) สมัยรัฐบาล พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ ได้ผ่าน พ.ร.บ.มหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ ได้แก่ มหาวิทยาลัยบูรพา (มีผลวันที่ 10 มกราคม พ.ศ. 2551) มหาวิทยาลัยทักษิณ (มีผลวันที่ 6 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2551) จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย (มีผลวันที่ 7 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2551) มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ (มีผลวันที่ 7 มีนาคม พ.ศ. 2551) และสถาบันเทคโนโลยีพระจอมเกล้าเจ้าคุณทหารลาดกระบัง (มีผลวันที่ 8 มีนาคม พ.ศ. 2551)
ในสมัยรัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ได้ผ่าน พ.ร.บ.มหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ ได้แก่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (มีผล 30 วันนับจากวันที่ 17 กรกฎาคม 2558), มหาวิทยาลัยสวนดุสิต (มีผลวันที่ 18 กรกฎาคม 2558 เปลี่ยนชื่อจากเดิมมหาวิทยาลัยราชภัฏสวนดุสิต), มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ (มีผลวันที่ 18 กรกฎาคม 2558) และมหาวิทยาลัยขอนแก่น (มีผลวันที่ 18 กรกฎาคม 2558)
รัฐจัดงบให้มหาวิทยาลัยนอกระบบแทบไม่น้อยลง
แม้ว่าความมุ่งหมายหนึ่งของการนำมหาวิทยาลัยออกนอกระบบจะเพื่อลดภาระงบประมาณของภาครัฐ แต่ข้อเท็จจริงก็คือ งบประมาณที่รัฐบาลอุดหนุนให้มหาวิทยาลัยที่แปรสภาพเป็นมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐภายหลังนั้นกลับไม่ได้ลดลงมากแต่อย่างใด ในบางปีกลับอุดหนุนเงินงบประมาณมากขึ้นเสียอีก สิ่งที่เปลี่ยนแปลงจากเดิมก็คือ ในสมัยที่เป็นมหาวิทยาลัยในสังกัดของรัฐ รัฐบาลจะจัดสรรงบประมาณอุดหนุนรายหัว แต่เมื่อมหาวิทยาลัยเปลี่ยนสภาพเป็นมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐแล้ว รัฐบาลจะอุดหนุนเงินก้อนเดียวเป็นรายปีตามความเหมาะสม 
ตัวอย่างเช่น เว็บไซต์ Thaipublica รายงานว่า กลุ่มมหาวิทยาลัยที่ออกนอกระบบพร้อมๆ กัน คือ มหาวิทยาลัยมหิดล มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกล้าพระนครเหนือ มหาวิทยาลัยบูรพา มหาวิทยาลัยทักษิณ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ และสถาบันเทคโนโลยีพระจอมเกล้าเจ้าคุณทหารลาดกระบัง ซึ่งได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐบาลครั้งแรกหลังจากออกนอกระบบในงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2552 พบว่าเมื่อเปรียบเทียบงบประมาณที่มหาวิทยาลัยได้รับจากรัฐบาลในปี 2551 และ 2552 แล้ว มีเพียงมหาวิทยาลัยบูรพาและมหาวิทยาลัยทักษิณเท่านั้น ที่ได้รับงบประมาณน้อยลงจากเดิมประมาณ 3.6% และ 5.8% ตามลำดับ แต่ก็ได้รับงบประมาณเพิ่มมากขึ้นในปีต่อๆ มา เช่นเดียวกับมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐแห่งอื่นๆ 
ในทางปฏิบัติค่าเล่าเรียนสูงขึ้นจริง
รายได้ของมหาวิทยาลัยที่ออกนอกระบบแล้วมีที่มาจาก 4 แหล่ง คือ งบประมาณแผ่นดิน รายได้จากการดำเนินงานและค่าเล่าเรียน การหาประโยชน์จากทรัพย์สินของมหาวิทยาลัย และเงินบริจาค โดยการกำหนดอัตราค่าเล่าเรียนถือเป็นอำนาจของมหาวิทยาลัยเหมือนกัน ทั้งมหาวิทยาลัยที่เป็นส่วนราชการและมหาวิทยาลัยนอกระบบ เพราะฉะนั้นโดยหลักการแล้ว ปัญหาเรื่องค่าเล่าเรียนจึงไม่เกี่ยวกับประเด็นการออกนอกระบบหรือไม่ 
อย่างไรก็ตาม จากข้อเท็จจริงเชิงประจักษ์ พบว่าภายหลังจากที่มหาวิทยาลัยออกนอกระบบแล้ว ค่าเล่าเรียนของนักศึกษามักมีแนวโน้มปรับตัวสูงขึ้น เพราะถือเป็นแหล่งที่มาของรายได้ที่มหาวิทยาลัยสามารถจัดการได้ง่ายที่สุด โดยเฉพาะมหาวิทยาลัยขนาดกลางและเล็กที่เงินอุดหนุนจากภาครัฐอาจไม่เพียงพอกับโครงการต่างๆ ของมหาวิทยาลัยที่เพิ่มมากขึ้น   
ตัวอย่างเช่น เว็บไซต์ Thaipublica รายงานว่า มหาวิทยาลัยบูรพา ก่อนออกนอกระบบ มหาวิทยาลัยบูรพามีค่าหน่วยกิตประมาณหน่วย   กิตละ 100 บาท นักศึกษาจะเสียค่าเทอมประมาณ 8,000-9,000 บาท แต่หลังจากออกนอกระบบ 3 ปี มีการเก็บแบบเหมาจ่าย คณะสาธารณสุขจากเดิมที่เก็บ 8,000-9,000 บาท ต่อเทอม เป็น 20,000 บาท ขณะที่เภสัชศาสตร์เพิ่งเปิดคณะเมื่อปี พ.ศ. 2553 คือหลังจากที่มหาวิทยาลัยออกนอกระบบไปแล้ว มีค่าเทอม 40,000 บาท แต่หลังจากนั้นเพียงไม่กี่ปี มีค่าเทอมเพิ่มขึ้นสูงถึง 75,000 บาท
กังวลเรื่องการคานอำนาจและตรวจสอบผู้บริหาร
การออกนอกระบบของมหาวิทยาลัยยังส่งผลให้สภามหาวิทยาลัยและผู้บริหารมหาวิทยาลัยมีอำนาจมากขึ้นกว่าในสมัยที่เป็นการบริหารงานภายใต้ระบบราชการ ซึ่งทำให้หลายฝ่ายกังวลว่า จะมีปัญหาในการคานอำนาจและตรวจสอบสภามหาวิทยาลัยและผู้บริหารมหาวิทยาลัยในอนาคต ตัวอย่างเช่น ภายหลังจากการออกนอกระบบ มักมีการกำหนดอัตราค่าตอบแทนกรรมการสภามหาวิทยาลัยและผู้บริหารมหาวิทยาลัยให้สูงขึ้นกว่าเดิม รวมทั้งอำนาจในการบริหารจัดการต่างๆ ของสภามหาวิทยาลัยและผู้บริหารมหาวิทยาลัยก็มีมากขึ้นตามรายละเอียดข้อบังคับของแต่ละมหาวิทยาลัย ซึ่งถูกกำหนดโดยตัวสภามหาวิทยาลัยเอง
อย่างไรก็ตาม พระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐฉบับต่างๆ ก็ได้กำหนดให้สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน หรือบุคคลภายนอกที่สภามหาวิทยาลัยโดยความเห็นชอบของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินเป็นผู้สอบบัญชี และได้กำหนดให้มีระบบการประเมินผลการปฏิบัติงานของอธิการบดีและหัวหน้าส่วนงานด้วย
แนวโน้มให้ข้าราชการเปลี่ยนสภาพมาเป็นพนักงานมหาวิทยาลัย
ภายหลังจากที่ออกนอกระบบ มีปรากฏการณ์มหาวิทยาลัยได้เปิดโอกาสให้ข้าราชการสามารถเลือกเปลี่ยนสภาพเป็นพนักงานมหาวิทยาลัยได้ แต่ไม่บังคับ ตัวอย่างเช่น พ.ร.บ. มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กำหนดให้ข้าราชการและลูกจ้างของส่วนราชการ
ที่ไม่เปลี่ยนสถานภาพเป็นพนักงานมหาวิทยาลัย ยังสามารถเป็นข้าราชการและลูกจ้างของส่วนราชการต่อไปจนเกษียณอายุ   
ที่แสดงเจตนาเปลี่ยนสถานภาพภายใน 1 ปี นับแต่วันที่พระราชบัญญัติมีผลใช้บังคับ ให้มหาวิทยาลัยบรรจุเป็นพนักงานมหาวิทยาลัยและลูกจ้างของมหาวิทยาลัยในทันที 
ที่แสดงเจตนาเปลี่ยนสถานภาพภายหลัง 1 ปี แต่ไม่เกิน 3 ปี นับแต่วันที่พระราชบัญญัติมีผลใช้บังคับ ให้บรรจุเป็นพนักงานมหาวิทยาลัยได้เมื่อมหาวิทยาลัยประเมินแล้วเห็นว่ามีความรู้ความสามารถ  
ที่แสดงเจตนาเปลี่ยนสถานภาพภายหลัง 3 ปี นับแต่วันที่พระราชบัญญัติมีผลใช้บังคับ ให้บรรจุเป็นพนักงานมหาวิทยาลัยเมื่อมหาวิทยาลัยเห็นว่าการเข้าทำงานจะเป็นประโยชน์ต่อมหาวิทยาลัยและมีอัตราที่จะรับเข้าทำงาน
ทั้งนี้  ข้าราชการที่เปลี่ยนสภาพจะได้เงินเดือน ค่าจ้าง สวัสดิการ และประโยชน์ต่างตอบแทนอย่างอื่นไม่น้อยกว่าที่เคยได้รับอยู่ก่อน และมีสิทธิได้รับบำเหน็จบำนาญตามกฎหมายว่าด้วยบำเหน็จบำนาญ
ไฟล์แนบ