รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดที่กำหนดกติกาการอยู่ร่วมกัน ยิ่งในยุคปัจจุบันที่สังคมมีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว กติกาก็ต้องปรับตามไปด้วย การแก้ไขรัฐธรรมนูญให้เหมาะสมกับสภาพการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมจึงเป็นสิ่งจำเป็น รัฐธรรมนูญไทยเขียนวิธีการแก้ไขหลักๆ ไว้สามขั้นตอน ได้แก่ การเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญ การพิจารณาของรัฐสภา และการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ
อย่างไรก็ดี รัฐธรรมนูญปี 2560 มีวิธีการแก้ไขที่ยุ่งยากเมื่อเทียบกับรัฐธรรมนูญปี 2540 และ 2550 โดยเฉพาะเงื่อนไขที่ต้องมีเสียงวุฒิสภา (ส.ว.) 1 ใน 3 หรือ 84 คน และฝ่ายค้านร้อยละ 20 ในจำนวนเสียงครึ่งหนึ่งของสองสภาที่ใช้ลงมติเห็นชอบแก้ไขรัฐธรรมนูญ นอกจากนี้ ยังบังคับให้ทำประชามติถ้าจะแก้ไขในประเด็นบททั่วไป กษัตริย์ วิธีแก้ไขรัฐธรรมนูญ คุณสมบัตินักการเมือง อำนาจศาลและองค์กรอิสระ อีกทั้งยังให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาวินิจฉัยชี้ขาดว่าแก้ได้หรือไม่อีกด้วย
เข้าใจพื้นฐานวิธีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 3 ขั้นตอน
รัฐธรรมนูญไทยแต่ละฉบับอาจกำหนดวิธีการแก้ไขรัฐธรรมนูญในรายละเอียดแตกต่างกันออกไป แต่ภาพรวมของหลักเกณฑ์และวิธีการโดยพื้นฐานมีสามขั้นตอน ดังนี้
หนึ่ง การเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญ ขั้นแรก คือ การจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติมและการเสนอต่อรัฐสภา โดยผู้มีสิทธิเสนอ ได้แก่ 1) คณะรัฐมนตรี 2) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) 3) ส.ส. ร่วมกับ ส.ว. และ 4) ประชาชน ซึ่งผู้มีสิทธิและจำนวนที่ต้องใช้ในการเสนอขึ้นอยู่กับรัฐธรรมนูญแต่ละฉบับกำหนดด้วย
สอง การพิจารณาของรัฐสภา เมื่อมีผู้เสนอร่างรัฐธรรมนูญเข้าสู่รัฐสภาแล้ว สภาผู้แทนราษฎรประชุมร่วมกับวุฒิสภา แบ่งเป็นสามวาระ ได้แก่ วาระแรก ขั้นรับหลักการ วาระสอง ขั้นพิจารณารายมาตรา หรือขั้นตั้งคณะกรรมาธิการ และวาระสาม ขั้นสุดท้าย หรือขั้นลงมติเห็นชอบผ่านการแก้ไขรัฐธรรมนูญ
สาม การประกาศใช้รัฐธรรมนูญ เมื่อได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาแล้ว อาจให้มีการทำประชามติหรือให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยก่อน ขึ้นอยู่กับรัฐธรรมนูญแต่ละฉบับ จากนั้น นายกรัฐมนตรีจึงนำทูลเกล้าฯ เพื่อลงพระปรมาภิไธยและประกาศใช้เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติม
ทั้งนี้ ข้อห้ามในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ได้แก่ ห้ามแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่มีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบรัฐ
แก้ไขรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 ใช้เสียงโหวตครึ่งหนึ่งของสองสภา
วิธีการแก้ไขรัฐธรรมนูญปี 2560 มีพื้นฐานมาจากรัฐธรรมนูญปี 2540 และ 2550 โดยรัฐธรรมนูญปี 2540 ได้วางหลักเกณฑ์สำคัญไว้ก็คือการแก้ไขรัฐธรรมนูญต้องใช้เสียงเห็นชอบของรัฐสภาหรือเสียง ส.ส. ร่วมกับ ส.ว. ขณะที่รัฐธรรมนูญปี 2550 ได้เพิ่มเติมสิทธิในการเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญโดยประชาชนเข้ามา
รัฐธรรมนูญปี 2540 กำหนดวิธีการแก้ไขรัฐธรรมนูญไว้ในมาตรา 313 ให้ผู้มีสิทธิเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญ ได้แก่ 1) คณะรัฐมนตรี 2) ส.ส. ไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของสมาชิกเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนฯ และ 3) ส.ส. และ ส.ว. รวมกัน ไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของจำนวนสมาชิกเท่าที่มีอยู่ของสองสภา
เมื่อเสนอร่างรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติมต่อรัฐสภาแล้ว รัฐสภาพิจารณา 3 วาระ ได้แก่ วาระแรก ขั้นรับหลักการ ต้องใช้เสียงไม่น้อยกว่าครึ่งหนึ่งของสมาชิกเท่าที่มีอยู่สองสภา วาระสอง ขั้นพิจารณาเรียงลำดับมาตรา ให้ใช้เสียงข้างมากโดยประมาณ และให้รอไว้ 15 วัน และวาระสาม ขั้นสุดท้าย ต้องใช้เสียงมากกว่าครึ่งหนึ่งของสองสภา จากนั้น ทูลเกล้าฯ เพื่อลงพระปรมาภิไธยและประกาศใช้เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติม
ทั้งนี้ รัฐธรรมนูญปี 2540 กำหนดว่าห้ามแก้ไขรัฐธรรมนูญที่มีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนรูปแบบรัฐ
รัฐธรรมนูญปี 2550 มีวิธีการแก้ไขเหมือนกับรัฐธรรมนูญปี 2540 แต่ได้เพิ่มเติมสิทธิการเข้าชื่อเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญโดยประชาชนเข้ามา รัฐธรรมนูญปี 2550 กำหนดวิธีการแก้ไขรัฐธรรมนูญไว้ในมาตรา 291 ซึ่งได้เพิ่มผู้มีสิทธิเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญให้ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่า 50,000 คน สามารถเข้าชื่อเสนอร่างรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติมได้ และในวาระสองของรัฐสภา ต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนที่เข้าชื่อเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญด้วย
แก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 ต้องมี ส.ว. 1 ใน 3 และฝ่ายค้านร้อยละ 20 ในเสียงโหวต
รัฐธรรมนูญปี 2560 ได้เพิ่มอีกสี่เงื่อนไขในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ได้แก่ 1) เสียง ส.ว. 1 ใน 3 ของจำนวน ส.ว. ทั้งหมด 2) เสียงฝ่ายค้านร้อยละ 20 ของทุกพรรครวมกัน 3) การทำประชามติ หากแก้ไขบททั่วไป หมวดกษัตริย์ วิธีแก้ไขรัฐธรรมนูญ ศาลและองค์กรอิสระ และ 4) อำนาจศาลรัฐธรรมนูญในการวินิจฉัยการแก้ไขรัฐธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญปี 2560 มาตรา 256 กำหนดให้ผู้ที่มีสิทธิเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญ (เหมือนรัฐธรรมนนูญปี 2550) ได้แก่
- คณะรัฐมนตรี
- ส.ส. ไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของสมาชิกเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนฯ หรือ ส.ส. 100 คน จากสภาผู้แทนฯ 500 คน
- ส.ส. และ ส.ว. รวมกัน ไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของจำนวนสมาชิกเท่าที่มีอยู่ของสองสภา หรือ ส.ส. รวมกับ ส.ว. 150 คน จากรัฐสภา 750 คน
- ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่า 50,000 คน
ในขั้นตอนการพิจารณาของรัฐสภามีสามวาระ (เพิ่มเงื่อนไขในวาระแรกและวาระที่สาม จากวิธีการเดิมในรัฐธรรมนูญปี 2540) ดังนี้
วาระแรก ขั้นรับหลักการ นอกจากต้องใช้เสียงไม่น้อยกว่าครึ่งหนึ่งของสมาชิกเท่าที่มีอยู่ของสองสภา หรือ 375 เสียงแล้ว ในจำนวนนี้ต้องได้เสียงเห็นชอบจาก ส.ว.ไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ของจำนวน ส.ว. หรือ 84 คน
วาระที่สอง เป็นขั้นพิจารณาเรียงลำดับมาตรา ให้ถือเสียงข้างมากเป็นประมาณ หรือ 376 เสียง แต่หากเป็นการแก้ไขที่ประชาชนเป็นผู้เสนอ ต้องเปิดโอกาสให้ผู้แทนประชาชนเสนอความคิดเห็นด้วย จากนั้นรอ 15 วัน จึงเข้าวาระสาม
วาระที่สาม เป็นขั้นสุดท้าย นอกจากต้องใช้เสียงมากกว่าครึ่งหนึ่งของสมาชิกเท่าที่มีอยู่ของสองสภา หรือ 376 เสียง และในจำนวนนี้ต้องได้เสียงเห็นชอบจาก ส.ว. ไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ของจำนวน ส.ว. หรือ 84 คนแล้ว ยังต้องมีเสียง ส.ส. จากพรรคที่ไม่มีสมาชิกเป็นรัฐมนตรี ประธานสภาหรือรองประธานสภาผู้แทนฯ หรือ “ส.ส. ฝ่ายค้าน” เห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 ของทุกพรรคการเมืองดังกล่าวรวมกัน เมื่อมีมติเห็นชอบให้รอไว้ 15 วันและนำขึ้นทูลเกล้าฯ ถวาย
แก้ไขบททั่วไป หมวดกษัตริย์ วิธีแก้ไข รธน. อำนาจศาลและองค์กรอิสระ ต้องทำประชามติก่อน
เมื่อได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา ถ้ามีการแก้ไขเกี่ยวกับหมวด 1 บททั่วไป หมวด 2 พระมหากษัตริย์ หรือหมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หรือเกี่ยวกับคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามของผู้ดำรงตำแหน่งต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญ หรือเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของศาลหรือองค์กรอิสระ หรือเรื่องที่ทำให้ศาลหรือองค์กรอิสระไม่สามารถทำหน้าที่ได้ ให้จัดทำประชามติก่อน หากผลประชามติเห็นชอบ จึงจะสามารถประกาศใช้ได้
ศาลรัฐธรรมนูญชี้ขาดว่า “แก้ได้หรือไม่ได้”
ก่อนนายกรัฐมนตรีนำความกราบบังคมทูลเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย ให้สิทธิ ส.ส. หรือ ส.ว. หรือทั้งสองสภารวมกัน จำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ของแต่ละสภาหรือของสองสภารวมกันแล้วแต่กรณี กล่าวคือ ส.ส. 50 คน, ส.ว. 25 คน หรือ ส.ส. รวมกับ ส.ว. รวมกัน 75 คน เข้าชื่อเสนอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าข้อเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญนั้นเป็นเรื่องเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงการปกครองหรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบรัฐหรือไม่ หรือเป็นเรื่องที่ต้องทำประชามติก่อนหรือไม่ โดยศาลรัฐธรรมนูญต้องพิจารณาให้เสร็จภายใน 30 วันนับจากวันที่ได้รับเรื่อง ในระหว่างนั้น นายกฯ จะนำร่างฯ ขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายไม่ได้
ส.ว. 250 คน ที่ คสช. แต่งตั้ง เป็นตัวแปรสำคัญในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ
นอกจากรัฐธรรมนูญปี 2560 จะเพิ่มเงื่อนไขวิธีการแก้ไขรัฐธรรมนูญให้ยุ่งยากมากขึ้นแล้ว ในบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ มาตรา 269 ยังกำหนดให้มี ส.ว.ชุดแรก จำนวน 250 คน วาระ 5 ปี มีที่มา “พิเศษ” จากการคัดเลือกของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) และเนื่องจากการลงมติเห็นชอบแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ต้องใช้เสียงมากกว่าครึ่งหนึ่งของสองสภาโดยที่ต้องมีเสียง ส.ว. 1 ใน 3 ของจำนวน ส.ว.ทั้งหมดอยู่ในนั้น ทำให้ ส.ว.ที่มาจากการแต่งตั้งของ คสช. เป็นตัวแปรสำคัญในการแก้ไขรัฐธรรมนูญภายในอายุ 5 ปีของ ส.ว.ชุดพิเศษนี้
