วรรณภา ติระสังขะ: รัฐธรรมนูญที่ต้องดีบรรจุฉันทามติร่วมของสังคม

วันที่ 10 ธันวาคม 2566 ที่ผ่านมา รัฐสภาจัดงาน “วันฉลองรัฐธรรมนูญ” ทั้งบริเวณหน้าลานประชาชน และ ห้องประชุมสัมนา รัฐสภา ซึ่งบริเวณห้องประชุมได้มีงานเสวนา “พัฒนาการของรัฐธรรมนูญ” เมื่อเวลา 15.00 – 16.30 น. ที่พูดเรื่องความเป็นมาในอดีตและอนาคตของการร่างรัฐรรมนูญใหม่เอาไว้ได้อย่างน่าสนใจ

วรรณภา ติระสังขะ อาจารย์คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ หนึ่งในผู้ร่วมวงเสวนาได้ตั้งข้อสังเกตสำคัญของพัฒนาการรัฐธรรมนูญไทยว่า ที่ผ่านมาที่มาของผู้ร่างรัฐธรรมนูญมีผลสัมพันธ์กันกับจุดประสงค์ของเนื้อหาในรัฐธรรมนูญเสมอ ซึ่งในอดีตรัฐธรรมนูญยุคแรกต่างพยายามรักษาหลักการ “อำนาจสูงสุดของประเทศเป็นของราษฎรทั้งหลาย” เอาไว้ก่อนถูกสังคมไทยทำหล่นหายไปในกาลต่อมา

ดังนั้น หากจะมีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เพื่อนำมาใช้แทนรัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 จึงอาจจะหมายถึงการนำหลักการนี้กลับมาใช้ โดยสะท้อนผ่านกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนในการร่าง ซึ่งมีที่มาของผู้ร่างที่ยึดโยงกับประชาชน และต้องสามารถสร้างฉันทามติร่วมกันของคนทุกกลุ่มได้ว่า รัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะสามารถพาสังคมเดินหน้าต่อไปได้อย่างแท้จริง

วรรณภาระบุว่า สิ่งหนึ่งที่สำคัญที่สุดสิ่งหนึ่งของการร่างรัฐธรรมนูญ คือ ใครเป็นผู้ร่าง เนื่องจากที่ผ่านในอดีตแสดงให้เห็นแล้วว่า ที่มาของผู้ร่างย่อมสัมพันธ์กันกับจุดประสงค์ของรัฐธรรมนูญฉบับนั้น โดยขยายความเพิ่มเติมเอาไว้ว่า หากผู้ร่างรัฐธรรมนูญมีที่มาที่ถูกต้องชอบธรรม มีส่วนร่วมจากประชาชน การร่างก็จะตอบสนองต่อประชาชน ขณะที่ผู้ร่างรัฐธรรมนูญที่มีที่มาจากรูปแบบอื่นก็จะถูกกำหนดให้มีวัตถุประสงค์ในการร่างรัฐธรรมนูญเพื่อสิ่งอื่น

ประวัติศาสตร์ของรัฐธรรมนูญไทยที่ผ่านมาจึงเป็นการพยายามสร้างสมดุลระหว่างหลายสถาบันการเมืองเพื่อทำให้เกิดดุลยภาพทางอำนาจ ซึ่งพัฒนาการของรัฐธรรมนูญที่ผ่านมาก็ยิ่งชี้ชัดแล้วว่าในรัฐธรรมนูญหลายฉบับมีการสร้างดุลยภาพระหว่างอำนาจของแต่ละสถาบันทางการเมืองไม่สมดุลซึ่งกันและกัน โดยเฉพาะสถาบันการเมืองที่ไม่ได้ถูกระบุเอาไว้ในรัฐธรรมนูญอย่างเป็นทางการ คือ สถาบันการเมืองที่เรียกว่าอำนาจของประชาชน

การย้อนกลับไปดูพัฒนาการรัฐธรรมนูญไทยจึงจะเห็นได้ว่าตำแหน่งแห่งที่ของอำนาจประชาชนจะมีช่วงที่สูงและต่ำแตกต่างกันออกไปอย่างเห็นได้ชัด

การมีวัตถุประสงค์ในการร่างรัฐธรรมนูญแม้จะสัมพันธ์กับที่มาของผู้ร่างรัฐธรรมนูญ แต่ก็ไม่ใช่องค์ประกอบทั้งหมดของการเป็นรัฐธรรมนูญที่ดี จุดนี้วรรณภาระบุว่า รัฐธรรมนูญที่ดีจะต้องสามารถบรรจุฉันทามติร่วมของคนทั้งสังคมเอาไว้ด้วยกันให้ได้ด้วย

รัฐธรรมนูญ 2540 เราจะเห็นความตกลงปลงใจบางอย่างร่วมกันในรัฐธรรมนูญ คุณค่านี้จะเกิดกับประชาชนถ้าเห็นว่ารัฐธรรมนูญสามารถพาประเทศเดินต่อไปข้างหน้าได้ รัฐธรรมนูญที่ดีต้องตอบสนองฉันทามติของคนในสังคมแบบนี้ได้ด้วย

วรรณภาระบุว่า ประเทศไทยไม่ค่อยเห็นรัฐธรรมนูญในรูปแบบนี้บ่อยนัก เนื่องจากการจะสร้างฉันทามติร่วมในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ดังที่เคยเกิดขึ้นมาแล้วกับรัฐธรรมนูญปี 2540 จะต้องพึ่งพากระบวนการในการร่าง ผู้ร่างรัฐธรรมนูญ ผู้มีส่วนร่วมกับรัฐธรรมนูญ เป็นจำนวนมาก ซึ่งจะสะท้อนให้เห็นว่าผู้คนเชื่อมั่นร่วมกันในรัฐธรรมนูญ เชื่อมั่นว่ารัฐธรรมนูญจะพาสังคมเดินหน้าต่อไปได้จากจุดเดิม ด้วยเหตุนี้กระบวนการในการร่างที่เปิดกว้างและมีส่วนร่วมจากหลายฝ่ายจึงมีความสำคัญ

วรรณภาระบุถึงรัฐธรรมนูญฉบับแรก คือ รัฐธรรมนูญฉบับวันที่ 27 มิถุนายน 2475 มาตราหนึ่ง ที่ระบุว่า “อำนาจสูงสุดของประเทศเป็นของราษฎรทั้งหลาย” ว่าเป็นมาตราที่มีเนื้อหาทรงพลัง ไพเราะ แต่การร่างรัฐธรรมนูญในฉบับถัดๆ มากลับไม่ได้รับความใส่ใจในการรักษาหลักการของมาตรานี้ไว้เท่าที่ควร

ด้วยเหตุนี้ หากการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่สามารถรักษาหลักการของรัฐธรรมนูญปฐมบทนี้ไว้ได้ ก็จะเป็นการดีต่อประเทศ ทำให้รัฐธรรมนูญมีคุณค่ามากยิ่งขึ้น และการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ก็ไม่ควรหลงลืมหลักการในข้อนี้ไปดังที่เคยเป็นมา

ตัวอย่างสำคัญ คือ รัฐธรรมนูญปี 2560 ว่าด้วยที่มาของสมาชิกวุฒิสภา ซึ่งวรรณภาระบุว่ามีความเข้าใจผิดอยู่มากว่า สว. จะต้องมาจากการเลือกตั้งเท่านั้น ทั้งที่จริงแล้ว สิ่งที่เกิดขึ้น คือ ความไม่สัมพันธ์กันระหว่างที่มาและอำนาจ ทำให้ สว. มีอำนาจตัดสินใจแทนประชาชนได้ทั้งที่ไม่ได้มีที่มาเชื่อมโยงกับประชาชน ดังนั้นคำถามสำคัญจึงไม่ใช่การที่จะถามว่า ระหว่าง สว. เลือกตั้งกับ สว. แต่งตั้ง แบบใดมีความเป็นประชาธิปไตยมากกว่ากัน แต่คือเรื่อง สว. ที่มีอำนาจมากกว่า สส. ผู้มาจากการเลือกตั้ง ซึ่งในทางหลักการแล้วไม่ควรจะเป็นเช่นนั้น

ต่อมา วรรณภาระบุถึงการนิรโทษกรรมคณะรัฐประหารด้วยการใส่ไว้ในรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นบาดแผลใหญ่สำหรับประเทศไทยและจะเป็นโจทย์ใหญ่ที่ท้าทายเป็นอย่างมากกับผู้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เนื่องจากการนิรโทษกรรมในรูปแบบนี้จะคงอยู่ไปจนกว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้จะจบสิ้น หมายความว่าผู้ทำรัฐประหารจะนิรโทษกรรมตัวเองต่อไปได้ในอนาคต ขณะเดียวกันก็วางกับดักเอาไว้แล้วให้รัฐธรรมนูญนี้มีเงื่อนไขการแก้ไขที่ยากจนแทบจะแก้ไขไม่ได้

สิ่งเหล่านี้กำลังสะท้อนให้เห็นว่า รัฐธรรมนูญในฐานะกฎหมายสูงสุดของประเทศจะต้องยืนยันอำนาจของประชาชน และไม่เปิดโอกาสให้ระบอบการเมืองที่ไม่เป็นประชาธิปไตยเข้ามาแอบแฝงอยู่ในรัฐธรรมนูญจนทำให้คุณค่าของการเป็นกฎหมายสูงสุดต่ำลง เกิดเป็นผลร้ายต่อระบอบประชาธิปไตยมวลรวมทั้งหมด

วรรณภาระบุถึงความท้าทายของการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ว่า ผู้ร่างจะต้องหาทางแก้ไขโจทก์ที่สามารถทำให้คนทุกกลุ่มสามารถมาสื่อสารพูดคุยกัน เปิดพื้นที่ให้คนที่มีความเห็นแตกต่างกันมาพูดคุยกันได้บนปัญหาที่เกิดขึ้นจริง หากไม่สามารถเกิดขึ้นได้ก็จะทำให้การสื่อสารไม่เกิดขึ้นและไม่สามารถตอบปัญหาได้ว่าประชาชนต้องการรัฐธรรมนูญใหม่แบบใด

กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญก็ต้องมีความเห็นอกเห็นใจ ไม่ผลักให้คนเห็นต่างออกไปจากสมการ สิ่งนี้วรรณภาอธิบายว่า สังคมต้องเข้าใจว่าแต่ละเสียงในสังคมถูกกระทำอะไรมาบ้าง และพวกเขายืนอยู่ในตำแหน่งแห่งที่แบบไหน และทำไมพวกเขาจึงออกมาส่งเสียงด้วยวิธีเหล่านี้ จุดนี้คือความท้าทายหลักที่สามารถนำไปสู่สังคมประชาธิปไตยที่ดีได้อย่างแน่นอน

ในด้านเนื้อหา วรรณภาระบุว่ารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องสามารถแก้ไขปัญหาในอดีตได้ด้วย และต้องไม่กลายเป็นกับดักทางการเมืองของตัวเอง เช่นเดียวกับรัฐธรรมนูญ 2560 ที่ไม่ได้รับการยอมรับและไม่สามารถแก้ไขได้ง่าย ขณะเดียวกันต้องมีที่ว่างเอาไว้ให้สำหรับการแก้ไขปัญหาที่อาจจะเกิดขึ้นในอนาคต วิธีสำคัญอย่างหนึ่งคือการเปิดช่องเอาไว้ให้สามารถกระทำประชามติได้โดยง่าย เนื่องการการทำประชามติคือการย้อนกลับไปถามประชาชนใหม่อีกครั้ง ซึ่งเป็นผู้ถือครองอำนาจสูงสุดของประเทศ