การนิรโทษกรรมไม่ใช่เรื่องแปลกใหม่ในสังคมไทย ตลอดประวัติศาสตร์การเมืองไทยที่ผ่านมา มีการออกกฎหมายนิรโทษกรรม 23 ครั้ง หากไม่นับการละเว้นความผิดให้กับคณะรัฐประหาร ก็มีหลายครั้งที่การนิรโทษกรรมถูกนำมาใช้หลังความขัดแย้งทางการเมืองที่ทำให้มีผู้ถูกดำเนินคดี
แต่รายละเอียดของการนิรโทษกรรมก็เป็นเรื่องที่ต้องคิด ใครบ้างที่จะได้รับประโยชน์จากการออกกฎหมาย กลไกที่ใช้จะเป็นอย่างไร และจะเริ่มนับเมื่อใด ก็เป็นจุดสำคัญที่อาจจะทำให้ผลของการนิรโทษกรรมแตกต่างกันออกไป
ร่างกฎหมายนิรโทษกรรมในรอบสิบปีที่ผ่านมานับตั้งแต่ พ.ศ. 2556-2566 ที่ไม่ได้เกิดขึ้นจากคณะรัฐประหารมีอย่างน้อยสี่ร่าง ดังนี้
- ร่างพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้ซึ่งกระทำความผิดเนื่องจากการชุมนุมทางการเมือง การแสดงออกทางการเมืองของประชาชน พ.ศ. … (วรชัย เหมะ พรรคเพื่อไทย เสนอ 2556) หรือร่าง “นิรโทษกรรมฉบับสุดซอย”
- ร่างพระราชบัญญัติสร้างเสริมสังคมสันติสุข พ.ศ. …(ระวี มาศฉมาดล พรรคพลังธรรมใหม่ เสนอเดือนกุมภาพันธ์ 2566 สภาพิจารณาไม่ทัน)
- ร่างพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่บุคคลซึ่งได้กระทำความผิดอันเนื่องมาจากเหตุการณ์ความขัดแย้งทางการเมือง พ.ศ. … (พรรคก้าวไกล เสนอ 2566 ยังไม่พิจารณา)
- ร่างประราชบัญญัตินิรโทษกรรมประชาชน พ.ศ. … (ภาคประชาชน ยังไม่เสนอ)
รัฐประหาร 49 เป็นหมุดหมาย ร่างก้าวไกลให้ตั้งแต่ชุมนุมพันธมิตรครั้งแรก
การรัฐประหารในวันที่ 19 กันยายน 2549 เป็นจุดเริ่มต้นของความขัดแย้งทางการเมืองที่บานปลาย และยังคงต่อเนื่องมาจนถึงปัจจุบัน ด้วยเหตุนี้ ร่างกฎหมายนิรโทษกรรมที่มีการเสนอในยุคหลังปี 2459 จึงมักจะใช้วันที่ 19 กันยายน 2549 เป็นหมุดหมายของการเริ่มนิรโทษกรรม หมายความว่า คดีทางการเมืองที่เกิดขึ้นหลังการรัฐประหารจะเข้าข่ายการได้นิรโทษกรรมทั้งหมด
อย่างไรก็ดี ก็มีความแตกต่างกันในรายละเอียดสำหรับบางข้อเสนอ เช่น ร่างกฎหมายของพรรคก้าวไกลให้คดีทางการเมืองที่เกิดขึ้นย้อนไปถึงตั้งแต่วันที่ 11 กุมภาพันธ์ 2549 โดยให้เหตุผลว่าเป็นการชุมนุมครั้งแรกของกลุ่มพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย หรือในร่างกฎหมายของพรรคเพื่อไทย ฉบับที่แก้ร่างของวรชัย เหมะ “สุดซอย” ในวาระที่สอง มีการระบุให้ถึงบุคคลที่ถูกกล่าวหาว่ากระทำผิดที่สืบเนื่องมาตั้งแต่ปี 2547 ด้วย
ยกเว้นคดี 112 หรือคดี 113
การนิรโทษกรรมมีข้อยกเว้นเสมอ หากไม่ใช่การใช้กรอบระยะเวลาเพื่อกำหนดกลุ่มหรือบุคคลที่จะได้รับการนิรโทษกรรมแล้ว การกำหนดประเภทของคดีที่จะเข้าข่ายและไม่เข้าข่ายก็เป็นวิธีที่ชัดเจนที่สุดในการยกเว้นการนิรโทษกรรม โดยวิธีการเขียนกฎหมายนิรโทษกรรมสามารถแบ่งอย่างกว้างได้เป็นสามวิธี คือ
- เขียนเหตุหรือคดีที่ได้รับการนิรโทษกรรมไว้ในกฎหมาย
- เขียนเหตุที่จะได้รับการนิรโทษกรรมเอาไว้แต่ให้มีคณะกรรมการเป็นผู้พิจารณาว่าคดีใดจะเข้าข่าย
- แบบผสมจากทั้งสองวิธีข้างต้น
ร่างนิรโทษกรรม “สุดซอย” คือร่างกฎหมายที่เขียนไว้อย่างชัดเจนถึงเหตุที่จะได้รับการนิรโทษกรรม คือคดีความที่เกิดจากการชุมนุมทางการเมือง การแสดงออกทางการเมือง ความขัดแย้งทางการเมือง จะได้รับการนิรโทษกรรมทั้งหมด เนื่องจากไม่ได้ระบุฐานความผิดเอาไว้อย่างชัดเจน จึงทำให้คดีความที่จะเข้าข่ายนั้นกว้างขวางมาก อย่างไรก็ตาม ในความกว้างขวางนั้นก็ยังมีข้อยกเว้น คดีที่เกี่ยวกับมาตรา 112 คือคดีเดียวที่ร่าง “สุดซอย” ไม่ให้การนิรโทษกรรม ซึ่งถือเป็นความเปลี่ยนแปลงจากร่างแรกของวรชัย เหมะ ก่อนการแก้ไขในวาระสอง ที่ไม่ได้ให้การยกเว้นเอาไว้
ในขณะที่ร่างของพรรคก้าวไกล มีการระบุเหตุของการนิรโทษกรรมไว้คือ บุคคลที่เข้าร่วมหรือเดินขบวนทางการเมือง หรือการกระทำที่เกี่ยวข้องกับความขัดแย้งทางการเมือง ไม่ว่าจะเป็นการกระทำทางกายภาพหรือแสดงความคิดเห็น ที่มีมูลเหตุจูงใจทางการเมือง แต่จุดที่แตกต่างคือจะให้มีคณะกรรมการขึ้นมาเพื่อวินิจฉัยเจาะจงว่าคดีใดบ้างที่จะเข้าข่ายการนิรโทษกรรม ซึ่งประกอบไปด้วยตัวแทนของพรรครัฐบาล ฝ่ายค้าน ไปจนถึงผู้พิพากษาและอัยการ ทั้งนี้ในระหว่างที่คณะกรรมการพิจารณา ก็ให้หยุดการดำเนินคดีไว้ก่อน โดยมีข้อยกเว้นคือ การกระทำความผิดต่อชีวิตตามประมวลกฎหมายอาญา และการกระทำความผิดตามมาตรา 113 หรือ ความผิดฐานเป็นกบฏ ซึ่งได้แก่ความผิดฐานล้มล้างรัฐธรรมนูญ อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร หรืออำนาจตุลาการ แบ่งแยกราชอาณาจักรหรือยึดอำนาจปกครอง
ในส่วนของร่างของพรรคพลังธรรมใหม่และภาคประชาชน ใช้วิธีการเขียนในลักษณะคล้ายกัน คือมีการระบุคดีที่ได้รับการนิรโทษกรรมไว้อย่างชัดเจน แต่ก็มีการตั้งคณะกรรมการขึ้นมาเพื่อพิจารณาคดีอีกชั้นหนึ่งด้วย อย่างไรก็ตาม ในเนื้อหา ทั้งสองร่างก็มีความแตกต่างกันในรายละเอียดมาก
ร่างของพรรคพลังธรรมใหม่ ให้รวมการกระทำที่เกี่ยวเนื่องกับการชุมนุมหรือการแสดงออกทางการเมือง และรวมทั้งบุคคลซึ่งไม่ได้เข้าร่วมการชุมนุมแต่การกระทำนั้นมีมูลเหตุเกี่ยวข้องกับความขัดแย้งทางการเมือง รวมทั้งการกล่าววาจาหรือการแสดงออก เพื่อเรียกร้องให้ต่อต้านรัฐ การป้องกันตน การต่อสู้ขัดขืนการดำเนินการของเจ้าหน้าที่รัฐ และยังรวมการแสดงออกด้วยวิธีการอื่นๆ อันอาจกระทบต่อชีวิต ร่างกาย สุขภาพทรัพย์สิน ไปจนถึงการล้มล้างรัฐธรรมนูญ หรืออำนาจนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ โดยมีข้อยกเว้นคือการกระทำความผิดฐานทุจริต มาตรา 112 หรือการทำให้ผู้อื่นถึงแก่ความตาย และความผิดฐานหมิ่นประมาทด้วย
สำหรับคณะกรรมการ ร่างกฎหมายฉบับนี้เสนอให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม มีอำนาจแต่งตั้งคณะกรรมการจำนวนเจ็ดคน มีวาระการทำงานสิบเดือน มีหน้าที่รับเรื่องจากผู้ต้องหาที่ต้องการได้รับนิรโทษกรรม พิจารณาว่าคดีใดอยู่ในเงื่อนไขที่จะได้รับการนิรโทษกรรม และส่งความคิดเห็นไปยังหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อดำเนินการยกเลิกการดำเนินคดีความต่อไป
ร่างของภาคประชาชน ระบุฐานความผิดที่จะได้รับการนิรโทษกรรมไว้ในทันทีไว้ดังนี้
- คดีความผิดตามประกาศและคำสั่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติหรือคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ
- คดีพลเรือนที่ถูกดำเนินคดีในศาลทหารตามประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติฉบับที่ 37/2557 และประกาศคณะรักษาความสงบฉบับที่ 38/2557
- คดีตามฐานความผิดในมาตรา 112 ประมวลกฎหมายอาญา
- คดีตามฐานความผิดในพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ.2548
- คดีตามฐานความผิดในพระราชบัญญัติออกเสียงประชามติร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2559
- คดีตามฐานความผิดที่เกี่ยวโยงกับข้อดังกล่าวด้านบน
ในขณะเดียวกันก็มีการระบุให้ในคดีอื่น ๆ ที่มีมูลเหตุหรือแรงจูงใจทางการเมือง ให้อยู่ในอำนาจของคณะกรรมการนิรโทษกรรมประชาชนในการวินิจฉัยว่าคดีใดจะเข้าข่ายได้รับการนิรโทษกรรมบ้าง โดยคณะกรรมการนี้มีความแตกต่างจากในร่างขอพรรคก้าวไกล คือนอกจากจะให้สัดส่วนของพรรคร่วมรัฐบาลและพรรคฝ่ายค้านแล้ว ยังมีสัดส่วนของผู้เสียหายหรือดำเนินคดีจากความขัดแย้งทางการเมือง และองค์กรภาคประชาชนที่มีทำงานด้านการค้นหาความจริงจากเหตุการณ์ที่เกิดจากความขัดแย้งทางการเมืองด้วย นอกจากนี้ คณะกรรมการยังมีหน้าที่ในการจัดทำรายงานเสนอมาตรการเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบและข้อเสนอป้องกันไม่ให้เกิดความขัดแย้งอีกด้วย
อย่างไรก็ตาม ร่างของภาคประชาชนยกเว้นคดีที่จะไม่ได้นิรโทษกรรมไว้คือความผิดตามมาตรา 113 ประมวลกฎหมายอาญา คล้ายกับร่างของพรรคก้าวไกล แต่ไม่ได้ยกเว้นความผิดที่เกี่ยวกับชีวิตไว้ หากคณะกรรมการพิจารณาว่าเกี่ยวกับมูลเหตุทางการเมืองก็อาจจะนิรโทษกรรมให้ด้วย
นิรโทษกรรมเจ้าหน้าที่รัฐ
นิรโทษกรรมเจ้าหน้าที่รัฐ
การให้นิรโทษกรรมกับเจ้าหน้าที่รัฐหรือไม่เป็นอีกหนึ่งจุดที่สร้างความแตกต่าง เพราะในการชุมนุมหรือความขัดแย้งทางการเมือง การปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่รัฐเป็นส่วนสำคัญที่ทำให้เกิดความรุนแรง ร่างนิรโทษกรรม “สุดซอย” ของพรรคเพื่อไทยและร่างของพรรคพลังธรรมใหม่ เขียนในลักษณะ “เหมาเข่ง” คือให้การนิรโทษกรรมทั้งหมดไม่ว่าจะเป็นเจ้าหน้าที่รัฐหรือประชาชน ในร่างของพรรคเพื่อไทยระบุให้การนิรโทษกรรมกับ “ไม่ว่าผู้กระทำจะได้กระทำในฐานะตัวการ ผู้สนับสนุน ผู้ใช้ให้กระทำ หรือผู้ถูกใช้”
ในขณะที่ร่างของพรรคก้าวไกลและร่างของภาคประชาชน ยกเว้นไม่ให้การนิรโทษกรรมกับเจ้าหน้าที่รัฐที่เกี่ยวข้องกับการชุมนุมประท้วง ตลอดจนการสลายการชุมนุม ไม่ว่าจะได้กระทำการในฐานะเป็นผู้สั่งการหรือผู้ปฏิบัติการ ดังนั้นเจ้าหน้าที่รัฐที่ใช้ความรุนแรงในช่วงความขัดแย้งทางการเมืองในช่วงที่ผ่านมาก็จะไม่เข้าข่ายการนิรโทษกรรมด้วย
