“ผู้นำฝ่ายค้าน” บทบาทสำคัญ ตั้งไม่ได้ก็รอต่อไป

“ผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร” เป็นอีกหนึ่งตำแหน่งที่สำคัญในการปกครองระบบรัฐสภาที่จำเป็นต้องมีผู้นำในสภาเพื่อตรวจสอบรัฐบาล อย่างไรก็ตามความผิดเพี้ยนของรัฐธรรมนูญ 2560 ได้นำมาสู่ปัญหาใหม่ที่อาจทำให้รัฐสภาจากการเลือกตั้ง 2566 ขาดผู้นำฝ่ายค้านหรืออาจได้ผู้นำฝ่ายค้านที่อ่อนแอเพราะมีเสียงในสภาน้อยเกินไป

คุณสมบัติและเงื่อนไขการเป็นผู้นำฝ่ายค้าน

รัฐธรรมนูญ 2560 กำหนดว่า เมื่อมีการแต่งตั้งคณะรัฐมนตรีอย่างเป็นทางการแล้ว ให้มีการแต่งตั้งผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎรได้ แน่นอนว่า ตำแหน่งผู้นำฝ่ายค้านได้ต้องเป็นของบุคคลที่เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือ สส. เท่านั้น แต่แค่นั้นยังไม่เพียงพอ รัฐธรรมนูญยังได้กำหนดคุณสมบัติและเงื่อนไขเพื่อให้ผู้นำฝ่ายค้านทำหน้าที่ได้ตรวจสอบรัฐบาลได้อย่างไม่ต้องเกรงใจ

รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 106 กำหนดว่า “…พระมหากษัตริย์จะทรงแต่งตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรผู้เป็นหัวหน้าพรรคการเมืองในสภาผู้แทนราษฎรที่มีจำนวนสมาชิกมากที่สุด และสมาชิกมิได้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรี ประธานสภาผู้แทนราษฎร หรือรองประธานสภาผู้แทนราษฎร เป็นผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร” ทั้งนี้ในกรณีที่พรรคการเมืองดังกล่าว มีสมาชิกเท่ากัน ให้ใช้วิธีจับสลาก

จากบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ 2560 จะพบว่า สส.ที่จะเป็นผู้นำฝ่ายค้านได้ ต้องมีคุณสมบัติและเงื่อนไข คือ เป็นหัวหน้าพรรคที่มี สส. มากที่สุด แต่พรรคนั้นต้องไม่มีรัฐมนตรีหรือประธานหรือรองสภาผู้แทนราษฎร

หากเปรียบเทียบคุณสมบัติและเงื่อนไขการเป็นผู้นำฝ่ายค้านกับรัฐธรรมนูญ 2540 กับ 2550 พบว่ามีความแตกต่างกัน รัฐธรรมนูญสองฉบับก่อนหน้ารัฐธรรมนูญ 2560 กำหนดที่มาคล้ายกันว่า ผู้นำฝ่ายค้านต้องเป็น สส. และหัวหน้าพรรคที่มี สส. มากที่สุดในบรรดาพรรคการเมืองที่ไม่มีรัฐมนตรี แต่ต้องพรรคนั้นต้องมี สส. ไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้า ของจำนวน สส.เท่าที่มีอยู่ในสภา ซึ่งเงื่อนไขดังกล่าวไม่มีการกล่าวถึงตำแหน่งประธานหรือรองประธานสภาผู้แทนฯ เลย

นอกจากนี้ยังกล่าวถึงกรณีที่ไม่มีพรรคใดเข้าเงื่อนไขดังกล่าว ก็ให้บรรดาพรรคที่ไม่มีรัฐมนตรีใช้เสียงข้างมากเลือกหัวหน้าพรรคคนใดคนหนึ่งเป็นผู้นำฝ่ายค้าน ถ้าคะแนนเท่ากันให้จับฉลาก

หลังตั้ง ครม. เศรษฐา พรรคไหนมีโอกาสเป็นผู้นำฝ่ายค้าน

ผลการเลือกตั้ง 2566 ผสมกับความผิดปกติของรัฐธรรมนูญ 2560 ทำให้การแต่งตั้งผู้นำฝ่ายค้านมีความซับซ้อนมากกว่าครั้งที่ผ่านมา

การจับขั้วตั้งรัฐบาลหลังเลือกตั้งของสองพรรคการเมืองฝ่ายตรงข้ามกับขั้วอำนาจคสช. และเป็นสองพรรคที่มีจำนวน สส. ใกล้เคียงกัน คือ พรรคก้าวไกลและพรรคเพื่อไทย ทำให้การเลือกนายกฯ ในสองครั้งแรกที่มีการเสนอชื่อ พิธา ลิ้มเจริญรัตน์ หัวหน้าพรรคก้าวไกล ล้มเหลว เนื่องจากการมี สว. ในการร่วมโหวตเลือกนายกฯ

อย่างไรก็ตามการจับขั้วตั้งรัฐบาลที่นำโดยพรรคก้าวไกลครั้งแรก มีการเลือกประธานและรองประธานรัฐสภาก่อนการเลือกนายกฯ ทำให้รองประธานสภาผู้แทนฯ หนึ่งคนมาจากพรรคก้าวไกล คือ ปดิพัทธ์ สันติภาดา สส. เขต จากจังหวัดพิษณุโลก

แม้การจับขั้วรัฐบาลหลังจากนั้นที่นำโดยพรรคเพื่อไทย จะไม่มีพรรคก้าวไกลร่วมรัฐบาล แต่ก็ไม่ทำให้พรรคก้าวไกลอยู่ในสถานะฝ่ายค้านตามกฎหมายได้ เพราะยังมี สส. ก้าวไกล อยู่ในตำแหน่งรองประธานสภาผู้แทนราษฎร นั่นทำให้หัวหน้าพรรคก้าวไกลหมดสิทธิเป็นผู้นำฝ่ายค้าน ยกเว้น ปดิพันธ์ จะลาออกเท่านั้น

ดังนั้นความเป็นไปได้ของการดำรงตำแหน่งผู้นำฝ่ายค้านจึงตกอยู่กับพรรคลำดับรองลงมาที่ไม่มีตำแหน่งรัฐมนตรีและประธานสภา คือ พรรคประชาธิปัตย์ ทั้งนี้ตำแหน่งผู้นำฝ่ายค้านไม่สามารถส่งต่อให้กับพรรคลำดับถัดไปได้เหมือนการจัดตั้งรัฐบาล เนื่องจากรัฐธรรมนูญกำหนดเงื่อนไขไว้ชัดเจน

หากพรรคประชาธิปัตย์ต้องการส่งต่อตำแหน่งผู้นำฝ่ายค้านให้กับพรรคลำดับถัดไป ก็จำเป็นต้องเข้าร่วมรัฐบาลกับพรรคเพื่อไทย และให้มี สส. ประชาธิปัตย์เป็นรัฐมนตรี จากนั้นสิทธิในการเป็นผู้นำฝ่ายค้านจะไปอยู่ที่พรรคไทยสร้างไทย และถ้าพรรคไทยสร้างไทยจะรับไม้ต่อก็ต้องเลือก สส. ที่มีอยู่เป็นหัวหน้าพรรคแทน สุดารัตน์ เกยุราพันธุ์ หัวหน้าพรรคไทยสร้างไทยคนปัจจุบันซึ่งลาออกจากการเป็นสส. ไปแล้ว

ผู้นำฝ่ายค้านตั้งเมื่อไรก็ได้ รอพรรคที่มีสิทธิพร้อม

จะเห็นได้ว่ารัฐธรรมนูญ 2560 ไม่ได้กำหนดว่า จุดสิ้นสุดของการแต่งตั้งผู้นำฝ่ายค้านว่าจะสิ้นสุดเมื่อไร และถ้าตั้งไม่สำเร็จจะต้องทำอย่างไร ด้วยเหตุนี้จึงมีความเป็นได้ว่า การแต่งตั้งผู้นำฝ่ายค้านอาจจะต้องรอช้าออกไปอย่างไม่มีกำหนด เนื่องจากต้องรอการเลือกหัวพรรคประชาธิปัตย์คนใหม่ หรือรอเงื่อนไขอื่นๆ เช่น รองประธานสภาผู้แทนราษฎรจากพรรคก้าวไกลลาออก หรือมีพรรคร่วมรัฐบาลที่มีที่นั่งมากกว่าพรรคประชาธิปัตย์ถอนตัว เป็นต้น

อย่างไรก็ตามกรณีการไร้ผู้นำฝ่ายค้านหรือตั้งผู้นำฝ่ายค้านไม่สำเร็จเคยเกิดขึ้นมาแล้วในประวัติศาสตร์การเมืองไทย ในสภาผู้แทนราษฎรชุดที่มาจากการเลือกตั้ง เมื่อวันที่ 23 ธันวาคม 2550 ครั้งนั้นพรรคพลังประชาชนชนะเลือกตั้งได้จัดตั้งรัฐบาลโดยมีสมัคร สุนทรเวช เป็นนายกรัฐมนตรี

รัฐบาลพรรคพลังประชาชนบริหารประเทศได้ไม่ถึงปีก็ถูกยุบโดยศาลรัฐธรรมนูญ หลังจากนั้น สส. ของพรรคพลังประชาชนแตกเป็นสองกลุ่ม กลุ่มแรก สส. ส่วนใหญ่ ย้ายไปรวมกันที่พรรคใหม่ชื่อพรรคเพื่อไทย อีกกลุ่มหนึ่ง คือ กลุ่มเพื่อนเนวินย้ายไปตั้งพรรคใหม่ชื่อพรรคภูมิใจไทย

ขณะนั้น สส. ที่ย้ายมารวมกันที่พรรคภูมิใจไทยเป็นตัวแปรสำคัญในเปลี่ยนขั้วรัฐบาล ทำให้พรรคประชาธิปัตย์สามารถรวบรวมเสียงข้างมากในสภาและเปลี่ยนสถานะของอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ จากผู้นำฝ่ายค้านเป็นนายกฯ ได้สำเร็จ และทำให้พรรคเพื่อไทยซึ่งแม้จะมี สส. มากที่สุดในสภาต้องกลายเป็นฝ่ายค้าน

อย่างไรก็ตาม ในช่วงที่อภิสิทธิ์เป็นนายกรัฐมนตรีจนถึงยุบสภา ระยะเวลาเกือบสามปี เป็นช่วงที่สภาผู้แทนราษฎรไร้ฝ่ายค้าน เนื่องจากพรรคที่มี สส. มากที่สุด และไม่มีรัฐมนตรี อย่างพรรคเพื่อไทย หัวหน้าพรรคในช่วงนั้น คือ ยงยุทธ วิชัยดิษฐ ไม่ได้เป็น สส. และพรรคเพื่อไทยเองก็ไม่ยอมตั้งหัวหน้าพรรคคนใหม่ที่เป็น สส. เพื่อมาทำหน้าที่ผู้นำฝ่ายค้านด้วยเช่นกัน

บทบาทผู้นำฝ่ายค้านที่มากกว่าตรวจสอบรัฐบาล

บทบาทปกติของผู้นำฝ่ายค้าน คือเป็นผู้นำของพรรคร่วมฝ่ายค้านทุกพรรคในการตรวจสอบรัฐบาล อย่างไรก็ดี รัฐธรรมนูญ 2560 ยังให้บทบาทพิเศษกับผู้นำฝ่ายค้าน อีกถึงหลายประการ

1. ผู้นำฝ่ายค้าน ขอให้มีการเปิดอภิปรายทั่วไปในที่ประชุมรัฐสภา (ประชุมลับ) เพื่อหารือร่วมกับ ครม. ในกรณีที่มีปัญหาสำคัญเกี่ยวกับความมั่นคงปลอดภัยหรือเศรษฐกิจของประเทศ (มาตรา 155) 
2. ผู้นำฝ่ายค้าน เป็นหนึ่งในคณะกรรมการร่วมเพื่อวินิจฉัยว่า ร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) ใดเป็นกฎหมายปฏิรูป ตามรัฐธรรมนูญ หมวด 16 การปฏิรูปประเทศ หรือไม่ ในกรณีที่ ครม. และ สมาชิกรัฐสภา เห็นไม่ตรงกัน (มาตรา 270 วรรคสี่)
3. ผู้นำฝ่ายค้าน เป็นหนึ่งในคณะกรรมการสรรหาตุลาการศาลรัฐธรรมนูญและผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ (มาตรา 203, มาตรา 217)

เมื่อเปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 จะพบว่าบทบาทของผู้นำฝ่ายค้าน มีบทบาทมากขึ้นตามลำดับ โดยเฉพาะบทบาทในการสรรหาตุลาการศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระที่เพิ่งเกิดขึ้นตอนรัฐธรรมนูญ 2550