พ.ร.บ. จริยธรรมสื่อฯ ส่อตั้งองค์กรใหม่รับงบ แต่กลไกภาครัฐยังไร้มาตรฐาน

การกำกับดูแลสื่อนั้นเป็นที่ถกเถียงกันมานานว่า จุดสมดุลมีลักษณะและเงื่อนไขอย่างไร เพราะในสังคมประชาธิปไตยที่ชูคุณค่าของการแสดงความเห็นและถกเถียง สื่อเป็นเหมือนหลอดเลือดที่ให้ประชาชนรู้เท่าทัน ตรวจสอบถ่วงดุลกับอำนาจรัฐได้และใช้เสรีภาพแสดงออกได้อย่างเต็มที่ การควบคุมที่มากเกินไปจากรัฐก็อาจจะส่งผลร้ายไม่เพียงกับสื่อ แต่รวมถึงประชาชนและประชาธิปไตยด้วย ขณะที่หากควบคุมน้อยเกินไปก็อาจส่งผลกระทบทางลบได้เช่นกัน ทางออกหนึ่งจึงเป็นการ “กำกับดูแลร่วมกัน” ที่ให้สื่อกำกับดูแลกันเองร่วมกับการกำกับดูแลจากรัฐ

ร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมจริยธรรมและมาตรฐานวิชาชีพสื่อมวลชน พ.ศ. … (ร่างพ.ร.บ. จริยธรรมสื่อฯ) เป็นความพยายามในการสร้างหลังพิงทางกฎหมายให้องค์กรสื่อและคนทำงานสื่อสามารถกำกับดูแลกันเองได้ แต่ก็ยังมีเครื่องหมายคำถามชิ้นโตถึงความอิสระของ “สภาวิชาชีพสื่อมวลชน” ที่รับเงินจากรัฐ รวมถึงการให้พื้นที่คนจากของค์กร “สื่อแบบดั้งเดิม” แต่ไม่มีพื้นที่สำหรับ “สื่อใหม่” ในภูมิทัศน์สื่อที่กำลังเปลี่ยนอย่างรวดเร็ว อีกทั้งหนทางสู่การกำกับดูแลร่วมที่มีประสิทธิภาพยังไม่สามารถสำเร็จได้ด้วยร่างกฎหมายใหม่เพียงอย่างเดียว แต่ต้องอาศัยการกำกับดูแลจากรัฐที่แบ่งขอบเขตหน้าที่กับการกำกับดูแลกันเองโดยสื่ออย่างชัดเจน ใช้อำนาจทางกฎหมายแบบมีมาตรฐานที่คาดหมายได้

ปัญหาการกำกับดูแลวงการสื่อในไทยสามารถจำแนกได้เป็นสองปัญหาใหญ่ ประการแรก คือ การขาดการกำกับดูแลกันเองของสื่อที่มีประสิทธิภาพ อันเป็นปัญหาสืบเนื่องมาจากการไม่มีมาตรการที่ได้รับการรับรองทางกฎหมาย ทำให้องค์กรสื่อที่รวมตัวกันก่อตั้งเป็นองค์กรวิชาชีพอยู่ร่วมกันด้วยระบบสมัครใจและไม่มีพันธะต้องปฏิบัติตาม และเกิดความขัดแย้งในวงการสื่อมวลชนเอง จนเกิดเป็นองค์กรวิชาชีพหลากหลายแห่งที่ไม่มีอำนาจนำชัดเจน และสื่อหลายสำนักก็ไม่ได้สังกัดองค์กรใด ประการต่อมาอยู่ที่ภาครัฐ ซึ่งขาดความชัดเจนและไม่มีมาตรฐานในการบังคับใช้กฎหมายกำกับดูแลสื่อที่ภาครัฐถืออยู่ จนการกำกับดูแลสื่อกลายเป็นเครื่องมือทางการเมืองที่ปิดกั้นความคิดเห็นจากฝ่ายตรงข้ามรัฐบาล

กล่าวอย่างง่ายคือ ดาบขององค์กรสื่อนั้นเป็นเพียงกระดาษที่ไม่มีใครสนใจ ในขณะที่ดาบของหน่วยงานรัฐก็ร้ายแรงเกินจนไม่ทราบว่าจะเหวี่ยงไปโดนใครบ้าง

ในรายงาน “โครงการพัฒนาและส่งเสริมแนวทางการกํากับดูแลกันเองขององค์กรวิชาชีพ ด้านกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์” จัดทำในปี 2559 โดยดร. พรรษาสิริ กุหลาบ ดร. ชนัญสรา อรนพ ณ อยุธยา และ ดร. พิมลพรรณ ไชยนันท์ ได้เสนอเค้าโครงร่างของการกำกับดูแลร่วมกัน (co-regulation) ซึ่งประสานความร่วมมือระหว่างภาครัฐและสื่อมวลชน โดยมีความต่อเนื่องอย่างแยกกันไม่ออกกับการกำกับดูแลกันเอง (self-regulation) กล่าวคือ สื่อมวลชนยังคงกำกับดูแลกันเอง เพียงแต่มีองค์กรจากภาครัฐ ในกรณีนี้คือ กสทช. เข้ามาดูแลเมื่อการกำกับดูแลล้มเหลว

ผู้วิจัยเห็นว่าองค์กรสื่อในไทยที่มีอยู่จำนวนมากกว่า 200 องค์กรนั้น มีกลไกกำกับดูแลกันเองอยู่ไม่มากนัก และกลไกเหล่านั้นก็ยังอ่อนแอและไม่โปร่งใส เนื่องจากรวมตัวกันด้วยแรงจูงใจด้านอำนาจต่อรองทางการค้ามากกว่าการกำกับดูแลตนเอง ภาครัฐจึงควรเข้ามาส่งเสริมการกำกับดูแลสื่อในขั้นต้นเพื่อพัฒนาเป็นการกำกับดูแลกันเองต่อไป โดยข้อเสนอของงานวิจัยคือการกำกับดูแลสามระดับ ได้แก่ ระดับองค์กรสื่อ (Media Organization) และระดับต่อมาคือ ระดับองค์กรวิชาชีพสื่อ (Self-Regulatory Organization-SRO) ซึ่งกำกับดูแลกันเองผ่านการจัดทำมาตรฐานจริยธรรมร่วมกันที่มีการรับฟังความเห็นจากทุกภาคส่วน (public consultation) โดยมี กสทช. เข้ามารับรอง รวมถึงการเปิดให้มีการร้องเรียนและแจ้งให้สาธารณชนทราบ ส่วนในระดับที่สามคือ กสทช. ที่ยังคงอำนาจบางส่วนไว้หากไม่สามารถกำกับดูแลกันเองได้

เมื่อพิจารณาร่างพ.ร.บ. จริยธรรมสื่อฯ จะเห็นความพยายามในการสร้างการกำกับดูแลกันเองในระดับองค์กรวิชาชีพสื่อ โดยทำหน้าที่เป็นกฎหมายที่เข้ามารองรับการกำกับดูแลกันเองอย่างเป็นทางการ ร่างพ.ร.บ. จริยธรรมสื่อฯ ถูกเขียนขึ้นมาเพื่อแก้ปัญหาประสิทธิภาพของการกำกับดูแลกันเองขององค์กรวิชาชีพ ในขณะที่ปัญหาของกลไกจากภาครัฐยังไม่ถูกแก้ไข

แม้ร่างพ.ร.บ. จริยธรรมสื่อฯ แม้ว่าจะมีการแก้ไขให้ไม่มีตัวแทนภาครัฐเข้าไปนั่งในกรรมการวิชาชีพสื่อมวลชน เพื่อรับประกันความเป็นอิสระแล้วก็ตาม แต่ก็ยังมีประเด็นเรื่องของงบประมาณ เนื่องจากกำหนดให้กองทุนวิจัยและพัฒนากิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคม เพื่อประโยชน์สาธารณะ (กทปส.) ต้องสนับสนุนเงินปีละอย่างน้อย 25 ล้านบาท ประเด็นนี้อาจนำไปสู่ข้อกังขาถึงความเป็นอิสระได้

สฤณี อาชวานันทกุล ตั้งข้อสังเกตในประเด็นนี้ไว้ว่าการให้องค์กรวิชาชีพสื่อต้อง “พึ่งพาเงินทุนจากรัฐ” อาจจะนำไปสู่การแทรกแซงจากรัฐได้ เมื่อรวมเงินจาก กทปส. เข้ากับเงินจัดสรรอื่นๆ ที่รัฐมอบให้รายปี ก็อาจรวมถึงหลักหลายสิบล้านไปจนถึงร้อยล้านบาท เรียกได้ว่าสภาวิชาชีพสื่อมวลชนตามร่างพ.ร.บ. จริยธรรมสื่อฯ ถือเป็น “เค้กก้อนใหญ่” ที่รัฐให้กับผู้มีอำนาจในวงการสื่อ ต่างกับสภาวิชาชีพอื่นๆ เช่น สภาทนายความ ที่อยู่ได้ด้วยรายได้ที่จัดเก็บเอง การได้เงินจากรัฐนอกจากจะเป็นเครื่องหมายคำถามอันใหญ่ถึงความอิสระแล้ว ยังทำให้สภาวิชาชีพสื่อมวลชนไม่มีแรงจูงใจในการพัฒนาการบริหารงานหรือคุณภาพ ที่จะดึงดูดให้มีสมาชิกเพิ่ม หรือให้องค์กรภายนอกจ้างสภาวิชาชีพไปอบรม อันจะนำไปสู่รายได้ที่ทำให้องค์กรสามารถยืนหยัดได้ด้วยตนเอง

อันตรายที่ตามมาจึงเป็นสิ่งที่สฤณีเรียกว่า “มาเฟียสื่อ” ในสภาวิชาชีพสื่อมวลชน โดยแทนที่สภาวิชาชีพจะเป็นสถานที่ให้มีตัวแทนจากภาคส่วนต่างๆ ของสื่อมวลชนมานั่งกำกับดูแลกันเอง กลับกลายเป็นกลุ่มของผู้มีอิทธิพลในวงการสื่อเดิมที่ได้รับเลือกให้นั่งเป็นกรรมการในสภา และสมประโยชน์ทางการเงินกับรัฐแทนที่จะตรวจสอบตามที่ควรจะเป็น ยิ่งเมื่อดูที่มาของคณะกรรมการสภาวิชาชีพสื่อมวลชน ก็ยิ่งทำให้น่าสงสัยว่าจะเกิดมาเฟียขึ้นจริง ที่มาของกรรมการสภาเริ่มต้นจากสื่อห้าภาคส่วนคัดเลือกกันเองให้เหลือกลุ่มละสองคน จากนั้นให้คณะกรรมการสรรหาที่ต่างเต็มไปด้วยผู้แทนจากองค์กรสื่อและนักวิชาการคัดเลือกให้เหลือกลุ่มละหนึ่งคน อีกทั้งคณะกรรมการสรรหาชุดเดียวกันนี้ยังเลือกผู้ทรงคุณวุฒิอีกห้าคน

จึงเป็นเรื่องไม่ยากที่จะจินตนาการถึงสถานการณ์ที่ตัวแทนองค์กรสื่อและนักวิชาการจะเลือกกันเองให้เข้าไปนั่งเป็นกรรมการสภาวิชาชีพ สภาวิชาชีพสื่อมวลชนท้ายที่สุดจึงอาจออกมามีรูปร่างหน้าตาคล้ายๆ กับองค์กรวิชาชีพสื่อที่มีอยู่แล้ว ซึ่งมีผู้ให้ความเห็นไว้ว่าสะท้อนถึงแนวคิด “การรวมศูนย์”

ในขณะที่สภาวิชาชีพสื่อมวลชนเต็มไปด้วยสื่อหน้าเก่าและผู้เชี่ยวชาญ ตัวแสดงหนึ่งที่หายไปคือ “สื่อพลเมือง” ซึ่งประกอบไปด้วยประชาชนที่ใช้ประโยชน์จากเทคโนโลยีในการรายงานข่าวเอง สื่อพลเมืองมีบทบาทมากในการเป็นช่องทางรับข่าวสารทางเลือกของประชาชนจำนวนมากขึ้นเรื่อยๆ และเป็นใจกลางของการถกเถียงว่าด้วย “สื่อแท้/สื่อเทียม” และดูเหมือนว่าร่างพ.ร.บ. จริยธรรมสื่อฯ ก็จะออกแบบมาเพื่อจัดการปัญหานี้โดยการนิยาม “สื่อมวลชน” ไว้อย่างกว้างขวางให้ครอบคลุมถึงผู้ที่ใช้ช่องทางออนไลน์ในการสื่อสาร ยกเว้นการแสดงความเห็นที่ไม่แสวงหากำไร 

ดังนั้น คนที่ลุกขึ้นมาทำงานสื่อสารเปิดช่อง เปิดเพจของตัวเองบนเฟซบุ๊ก ยูทูป ซึ่งอาจมุ่งทำเป็นอาชีพเพื่อรับรายได้หรือค่าโฆษณา หรือเพื่อค้าขายสินค้า ก็อาจเข้าข่ายถูกกำกับภายใต้ร่างกฎหมายใหม่นี้

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าร่างกฎหมายจะทำให้สื่อพลเมืองต้องอยู่ภายใต้บังคับโดยเฉพาะทางจริยธรรมเดียวกับสื่ออาชีพ แต่กลับไม่ได้มีกลไกให้เกิดการกำกับดูแลกันเองที่มีส่วนร่วมจากสื่อพลเมือง แม้กระทั่งการจัดทำมาตรฐานจริยธรรม ซึ่งเป็นอำนาจของสภาวิชาชีพสื่อมวลชน ก็ไม่ได้มีการเขียนให้ต้องเปิดรับฟังความคิดเห็นตามที่มีการเสนอในงานวิจัยที่ได้กล่าวไปแล้ว ดังนั้น ในกรณีที่สภาวิชาชีพสื่อมวลชนออกมาตรฐานทางจริยธรรม สื่อพลเมืองเหล่านี้ก็จำเป็นต้องปฏิบัติตามมาตรฐานทั้งที่ไม่มีโอกาสเข้าไปมีส่วนร่วมออกแบบด้วย

สำหรับสื่อพลเมือง สภาวิชาชีพสื่อมวลชนและมาตรฐานทางจริยธรรมตามร่างพ.ร.บ. จริยธรรมสื่อฯ จึงดูเหมือนถูก “บังคับ” มากกว่าการกำกับดูแลกันเอง

ในการกำกับดูแลร่วม นอกจากจะต้องพึ่งพิงการกำกับดูแลกันเองที่มีประสิทธิภาพ มีส่วนร่วม และโปร่งใสแล้ว ยังต้องอาศัยการกำกับดูแลจากภาครัฐ ในลักษณะที่เป็นมาตรการรองรับทางกฎหมาย (regulatory backstop) ซึ่งจะเข้ามามีบทบาทในกรณีที่การกำกับดูแลกันเองล้มเหลว โดยต้องคำนึงถึงความสมดุลของเสรีภาพในการนำเสนอข่าวสารกับผลเสียที่เกิดจากการรายงานข่าวที่ผิดจริยธรรม ซึ่งหน่วยงานรัฐที่มีอำนาจกำกับเนื้อหาของสื่อมวลชนในวันนี้ คือ คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.)

เงื่อนไขสำคัญที่จะทำให้ กสทช. และภาคสื่อมวลชนสามารถกำกับดูแลร่วมกันได้อย่างมีประสิทธิภาพคือการแบ่งงานกันทำที่ชัดเจน ที่ผ่านมา การกำกับดูแลขาดความชัดเจนเกี่ยวกับขอบเขตของเนื้อหาที่เป็นหน้าที่ในการกํากับดูแลกันเองขององค์กรวิชาชีพ กับ ขอบเขตเนื้อหาที่ กสทช. มีอํานาจตามกฎหมาย แม้ว่าร่างพ.ร.บ. จริยธรรมสื่อฯ จะพยายามเข้ามาแก้ปัญหาแรก คือ ตีเส้นอำนาจของสภาวิชาชีพสื่อมวลชน ให้เป็นผู้รับเรื่องและพิจารณาข้อร้องเรียนที่เกี่ยวข้องกับจริยธรรมสื่อ แต่อำนาจของ กสทช. ก็ยังคงเขียนไว้เช่นเดิม ซ้อนทับกันกับอำนาจใหม่ของสภาวิชาชีพสื่อมวลชน ในปัญหาที่สองด้านอำนาจรัฐยังไม่ถูกปรับปรุงไปด้วย

กฎหมายหนึ่งที่สำคัญและเป็นปัญหาของ กสทช. คือมาตรา 37 แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการกระจายเสียงโทรทัศน์ พ.ศ. 2551 ซึ่งให้อำนาจห้ามออกอากาศเนื้อหาเกี่ยวกับการล้มล้างการปกครอง กระทบต่อความมั่นคงของรัฐ ความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือการกระทำลามกอนาจาร ที่ผ่านมา กสทช. มีการใช้อำนาจตามมาตรา 37 ไปอย่างกว้างขวางและขาดมาตรฐาน เช่น การขู่ก่อนการเลือกตั้งทั่วไปปี 2562 ว่าห้ามออกอากาศเนื้อหาที่ขัดกับมาตรา 37 การสั่งจอดำรายการช่องส่องผีเพราะมีเนื้อหาที่พิสูจน์ไม่ได้และเกี่ยวข้องกับบุคคลในประวัติศาสตร์

หากกลไกการกำกับดูแลกันเองของสื่อถูกจัดตั้งขึ้นอย่างเป็นทางการภายใต้ร่างพ.ร.บ.จริยธรรมสื่อฯ การใช้อำนาจตามมาตรา 37 แห่ง พ.ร.บ. กิจการกระจายเสียงฯ ของ กสทช. ก็ควรถูกปรับปรุงบทบาทเสียใหม่ไปพร้อมกันด้วย ให้มีขอบเขตแคบลง เกิดความชัดเจนสำหรับผู้ผลิตเนื้อหา และวางอำนาจของ กสทช. ให้เป็นมาตรการลำดับหลัง เมื่อสื่อสามารถกำกับดูแลกันเองได้ในระดับหนึ่งแล้ว การดำเนินงานลงโทษทางกฎหมายก็อำนาจของรัฐก็ไม่ควรด่วนเข้าไปแทรกแซงหรือใช้อำนาจทางกฎหมายที่ไม่สอดคล้องกับมาตรฐานทางจริยธรรมที่สื่อจัดทำขึ้นเอง 

หนึ่งในข้อเสนอเพื่อปรับปรุงอำนาของ กสทช. คือ การตีกรอบให้ชัดว่ารัฐควรเข้าไปตัดสินเรื่องเนื้อหาในสื่อแค่ไหนเพียงใด งานวิจัยข้อเสนอแนวทาง (Roadmap) การปฏิรูปสื่อเพื่อการกำกับดูแลกิจการกระจายเสียงกิจการโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคม โดยคณะวิจัยมูลนิธิสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย เสนอให้สร้างหลักปฏิบัติที่ชัดเจนเกี่ยวกับการกํากับดูแลเนื้อหาตามมาตรา 37 แห่งพ.ร.บ.กิจการกระจายเสียงฯ และแบ่งแยกหลักเกณฑ์ระหว่างเนื้อหาที่ผิดกฎหมายกับผิดจริยธรรมออกจากกัน รวมถึงให้แบ่งแยกระหว่างโฆษณาที่มีเนื้อหาไม่เหมาะสมกับโฆษณาที่เป็นการเอาเปรียบผู้บริโภค

หากประเด็นอำนาจของ กสทช. ยังไม่ได้รับการแก้ไขพร้อมไปกับการผ่านร่างพ.ร.บ. จริยธรรมสื่อฯ ผลลัพธ์ท้ายสุดเราก็อาจจะได้เพียงสภาวิชาชีพสื่อมวลชนที่ดำเนินการโดยคนหน้าเดิมๆ และมีงบประมาณก้อนใหญ่ให้ใช้ทุกปี แต่ไม่สามารถกำกับดูแลกันเองได้อย่างแท้จริง เพราะยังต้องตกอยู่ใต้เงาอำนาจที่ทับซ้อนของกสทช. อันจะทำให้ความน่าเชื่อถือของการกำกับดูแลกันเองลดน้อยถอยลงไม่ต่างจากปัจจุบันเท่าใดนัก