ทบทวนกระบวนการปรับปรุงแผนการปฏิรูปประเทศ ล่าช้า ติดขัด กินเวลาเกือบ 2 ปีครึ่ง

ยุทธศาสตร์ชาติและแผนการปฏิรูปประเทศเป็นประดิษฐกรรมใหม่ที่เกิดขึ้นมาพร้อมกับรัฐธรรมนูญ 2560 เพื่อให้คณะรัฐประหารสามารถขีดเส้นทางเดินให้กับประเทศไทยได้แม้จะไม่อยู่ในอำนาจแล้ว แผนทั้งสองฉบับนี้ถูกออกแบบมาให้ทำงานร่วมกัน โดยแผนการปฏิรูปประเทศจะต้องแสดงถึงแนวทางปฏิบัติให้วิสัยทัศน์ตามยุทธศาสตร์ชาติเห็นผลจริงภายใน 5 ปี

แต่ทว่ากระบวนการจัดทำแผนตามกฎหมายที่ออกโดยสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) กลับออกแบบให้แผนปฏิรูปการประเทศซึ่งเป็นแผนย่อยจัดทำแล้วเสร็จก่อนยุทธศาสตร์ชาติ ทำให้ต้องมีการกลับมาทบทวนแก้ไขอีกครั้ง ซึ่งก็ต้องพบกับความล่าช้าเข้าไปอีกเมื่อคณะรัฐมนตรีให้ขยายเวลาปรับปรุงแผนการปฏิรูปประเทศออกไปและมีการตั้งคณะกรรมการปฏิรูปประเทศชุดใหม่เข้ามาจัดทำแทน เมื่อพิจารณาถึงเส้นตาย 5 ปีที่การปฏิรูปประเทศจะต้องเห็นผลแล้ว รัฐบาลต้องเสียเวลากับการร่างและแก้ไขแผนไปมากกว่าครึ่งหนึ่ง

จากวิสัยทัศน์ 20 ปีสู่แนวทางปฏิบัติ 5 ปี

แผนการปฏิรูปประเทศถือกำเนิดขึ้นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญ 2560 หมวด 16 การปฏิรูปประเทศ โดยมาตรา 257 ระบุว่าการปฏิรูปประเทศจะต้องบรรลุทั้งหมดสามเป้าหมาย ได้แก่ (1) ประเทศชาติมีความสงบเรียบร้อย มีความสามัคคีปรองดอง มีการพัฒนาอย่างยั่งยืน ตามหลักปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียง และมีความสมดุลระหว่างการพัฒนาด้านวัตถุกับการพัฒนาด้านจิตใจ (2) สังคมมีความสงบสุข เป็นธรรม และมีโอกาสอันทัดเทียมกันเพื่อขจัดความเหลื่อมล้ำ (3) ประชาชนมีความสุข มีคุณภาพชีวิตที่ดี และมีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศและการปกครอง ในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข โดยมีกรอบกว้าง ๆ ไว้หลากหลายด้าน

ทั้งนี้ รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 259 ยังระบุเพิ่มเติมให้มีกฎหมายว่าด้วยการร่างแผนการปฏิรูปประเทศ ซึ่งต้องประกอบไปด้วยแนวทางการปฏิรูปประเทศ การวัดผลการดำเนินงาน การมีส่วนร่วมของประชาชน พร้อมทั้งขีดเส้นเวลาว่าแผนการปฏิรูปประเทศนี้ต้องมี “ผลสัมฤทธิ์ที่คาดหวังว่าจะบรรลุภายในห้าปี”

แผนการปฏิรูปประเทศจะเป็นแผนที่ทำงานสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 65 ระบุให้ประเทศไทยจำเป็นต้องมียุทธศาสตร์ชาติเป็น “เป้าหมายการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืน ตามหลักธรรมาภิบาลเพื่อใช้เป็นกรอบในการจัดทําแผนต่าง ๆ ให้สอดคล้องและบูรณาการกัน” ซึ่งในทางปฏิบัติหมายความว่ายุทธศาสตร์ชาติจะเป็น “แผนระดับที่ 1” เพื่อเป็นกรอบขนาดใหญ่ที่จะกำหนดแนวทางการจัดทำแผนระดับที่ 2 ซึ่งประกอบไปด้วย แผนการปฏิรูปประเทศ แผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และนโยบายและแผนระดับชาติว่าด้วยความมั่นคงแห่งชาติ ที่ก็จะเชื่อมโยงกับแผนระดับที่ 3 ซึ่งเป็นแนวทางการปฏิบัติในระดับราชการต่อไป

ดังนั้น ยุทธศาสตร์ชาติและแผนการปฏิรูปประเทศจึงมีความเกี่ยวข้องกันอย่างลึกซึ้ง ระยะเวลา 20 ปีของยุทธศาสตร์ชาติจะถูกวางรากฐานโดย 5 ปีแรกภายใต้แผนการปฏิรูปประเทศ ซึ่งจะมีเป้าหมายหลักคือการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างให้การพัฒนาขั้นต่อไปสามารถทำได้สะดวกมากขึ้น คงจะไม่มีใครรู้ถึงความสำคัญนี้ดีไปกว่าพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีในรัฐบาลที่ทำคลอดทั้งสองแผนออกมา ประยุทธ์เคยกล่าวไว้ว่า

“อยากให้สื่อและประชาชนทุกคนไปศึกษาทำความเข้าใจยุทธศาสตร์ชาติและแผนการปฏิรูปที่มีความเชื่อมโยงกัน โดย 5 ปีแรกนับจากนี้สำคัญที่สุด รัฐบาลหน้าจะต้องทำตามกรอบนี้แต่สามารถปรับเปลี่ยนได้ ตามสถานการณ์ โดยยืนยันว่าไม่ได้มุ่งหวังสืบทอดอำนาจแต่อย่างใด”

สนช. ออกกฎหมายกรอบเวลาผิดเพี้ยน ต้องแก้แผนซ้ำซ้อน

เนื่องจากยุทธศาสตร์ชาติถูกวางฐานะให้เป็น “ร่มใหญ่” ที่แผนการปฏิรูปประเทศและแผนอื่น ๆ จะต้องนำไปอ้างอิงและทำให้ยุทธศาสตร์ชาติมีผลงานออกมาเป็นรูปธรรม ดังนั้นตามตรรกะแล้ว กระบวนการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติก็ควรจะ “แล้วเสร็จก่อน” เพื่อให้สามารถร่างแผนการปฏิรูปประเทศตามแม่บทได้ แต่สิ่งที่เกิดขึ้นจริงกับเป็นตรงกันข้ามเมื่อ สนช. ออกกฎหมายการจัดทำแผนให้แผนการปฏิรูปประเทศเสร็จก่อน แล้วยุทธศาสตร์ชาติถึงจะเสร็จตามมาในภายหลัง

การจัดทำแผนยุทธศาสตร์ชาติถูกควบคุมโดยพระราชบัญญัติการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. 2560 ในขณะที่การจัดทำแผนการปฏิรูปประเทศจะต้องทำตามพระราชบัญญัติแผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศ พ.ศ. 2560 ซึ่งกฎหมายทั้งสองฉบับนี้ผ่านโดย สนช. ทั้งคู่ และมีการประกาศใช้อย่างเป็นทางการพร้อมกันในวันที่ 31 กรกฎาคม 2560

ปัญหาที่เกิดขึ้นตามมาจากกฎหมายทั้งสองฉบับคือกรอบเวลาในการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติและแผนการปฏิรูปประเทศที่ไม่สัมพันธ์กันอย่างที่ควรจะเป็น หากคำนึงถึงความเป็นแผนแม่บทของยุทธศาสตร์ชาติแล้ว รัฐบาลก็ควรจะจัดทำยุทธศาสตร์ชาติให้เสร็จก่อนแผนอื่น ๆ ซึ่งรวมถึงแผนการปฏิรูปประเทศด้วย เพื่อให้การจัดทำแผนระดับที่ 2 นั้นสามารถทำไปได้อย่างสอดคล้องกันกับยุทธศาสตร์ชาติ ไม่จำเป็นต้องมาแก้ไขในภายหลังให้เปลืองทรัพยากร แต่กฎหมายของ สนช. กลับให้กรอบเวลาเอาไว้ตรงกันข้ามกับที่ควรจะเป็น ยุทธศาสตร์ชาติถูกจัดทำโดยคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติจำนวน 35 คน ผ่านคณะกรรมการจัดทำร่างยุทธศาสตร์ชาติจำนวน 6 ด้าน และต้องได้รับการอนุมัติจากคณะรัฐมนตรีต่อด้วยมติจาก สนช. ซึ่งขั้นตอนในการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติทั้งหมดกินเวลาตามกฎหมายได้ทั้งหมด 355 วัน ในทางกลับกัน แผนการปฏิรูปประเทศจัดทำโดยคณะกรรมการปฏิรูปประเทศอย่างน้อย 10 คณะตามการแต่งตั้งของ ครม. และต้องให้ ครม. เห็นชอบพร้อมรายงานต่อสภา สนช. ให้รับทราบ กระบวนการร่างแผนการปฏิรูปประเทศกินเวลาทั้งหมด 240 วัน

จากกระบวนการตามกฎหมายการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติและแผนการปฏิรูปประเทศจะเห็นว่ามี “โอกาส” ที่แผนการปฏิรูปประเทศจะแล้วเสร็จก่อนยุทธศาสตร์ชาติ ซึ่งหากเหตุการณ์เช่นนั้นเกิดขึ้นจริง ก็จะทำให้ต้องกลับมาทบทวนแผนการปฏิรูปประเทศอีกครั้ง และอาจต้องแก้ไขเพื่อให้ “สอดคล้อง” กับยุทธศาสตร์ชาติตามที่ระบุไว้ในมาตรา 5 ของ พ.ร.บ.แผนและขั้นตอนฯ

เห็นชอบร่างแผนการปฏิรูปประเทศทั้งที่ยุทธศาสตร์ชาติยังไม่เสร็จดี

ท้ายที่สุด ความจำเป็นที่จะต้องแก้แผนการปฏิรูปประเทศที่ออกมาก่อนให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติที่ออกมาภายหลังไม่ใช่แค่เรื่องที่เป็นไปได้ แต่กลับกลายเป็นความจริง แผนการปฏิรูปประเทศประกาศใช้ในราชกิจจานุเบกษาอย่างเป็นทางการในวันที่ 6 เมษายน 2561 ใช้เวลากว่า 8 เดือนหลังจากกฎหมายจัดทำมีผลบังคับใช้ ในขณะที่ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ต้องรออีกกว่าครึ่งปีถึงจะมีการประกาศใช้อย่างเป็นทางการในวันที่ 13 ตุลาคม 2561 และแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติประกาศใช้อีกครึ่งปีต่อมาในวันที่ 18 เมษายน 2562

ความน่าสนใจหนึ่งคือ พ.ร.บ.แผนและขั้นตอนฯ มาตรา 11(2) ว่าด้วยการจัดทำแผนการปฏิรูปประเทศนั้น กำหนดให้หลังจากที่กรรมการปฏิรูปประเทศจัดทำร่างเสร็จแล้ว ให้เสนอคณะกรรมการยุทธศาสตร์เพื่อพิจารณาความ “สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติและแผนแม่บท” แต่ในช่วงที่มีการจัดทำแผนการปฏิรูปประเทศนั้น ยุทธศาสตร์ชาติยังจัดทำไม่เสร็จเรียบร้อยดี ดังนั้นจึงไม่มีทางที่คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติจะพิจารณาความสอดคล้องของแผนการปฏิรูปประเทศกับยุทธศาสตร์ชาติที่ยังไม่มีอยู่จริงอย่างเป็นทางการได้ เนื่องจากยุทธศาสตร์ชาติในขณะนั้นยังอยู่ในรูปแบบของร่างที่ยังรอการแก้ไขเท่านั้น

อย่างไรก็ตาม คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติก็ยังให้ความเห็นชอบร่างแผนการปฏิรูปประเทศในวันที่ 15 กุมภาพันธ์ 2561 ซึ่งยังเป็นช่วงที่ร่างยุทธศาสตร์ชาติยังอยู่ในระหว่างการเปิดรับฟังความคิดเห็นอยู่ กว่าที่ร่างยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีจะได้รับความเห็นชอบในหลักการจากคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติก็ต้องรอถึงวันที่ 20 เมษายน 2561 ซึ่งแผนการปฏิรูปประเทศได้บังคับใช้อย่างเป็นทางการไปแล้ว แม้กระทั่งในการประชุมคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติในวันนั้น ร่างยุทธศาสตร์ชาติก็ยังไม่เสร็จเรียบร้อยดี โดยมีผู้แสดงความเห็นให้ปรับแก้ร่างยุทธศาสตร์ชาติหลายประการ เช่น ความทับซ้อนและไม่สอดคล้องกันของยุทธศาสตร์ทั้ง 6 ด้าน วิษณุ เครืองาม กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิยังเสนอให้มีการเพิ่มเติมประเด็นเข้าไปในร่างยุทธศาสตร์ชาติ ไม่ว่าจะเป็น การพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษ ระเบียงเศรษฐกิจพิเศษภาคตะวันออก การพัฒนา Thailand 4.0 และการพัฒนาในรูปแบบประชารัฐ ซึ่งต่อมาก็ปรากฏอยู่ในยุทธศาสตร์ชาติฉบับทางการ

การแก้ไขร่างยุทธศาสตร์ชาติยังคงดำเนินต่อไปแม้แผนที่เล็กกว่าอย่างแผนการปฏิรูปประเทศจะบังคับใช้ไปล่วงหน้าแล้ว วันที่ 9 พฤษภาคม 2561 ประยุทธ์ซึ่งเป็นประธานคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติได้เห็นชอบร่างยุทธศาสตร์ชาติที่ได้แก้ไขตามความเห็นของกรรมการคนอื่น ๆ ก่อนจะส่งต่อไปให้ ครม. ซึ่งก็มีประยุทธ์หน้าเดิมเป็นประธานในฐานะนายกรัฐมนตรี โดยเมื่อร่างยุทธศาสตร์ชาติถูกส่งมายังโต๊ะ ครม. ก็ยังมีการปรับแก้อีกหลายประการตามความเห็นของหน่วยงานต่าง ๆ เช่น การปรับตัวชี้วัด การย้ายบางประเด็นไปอีกยุทธศาสตร์หนึ่ง

หลังจากได้รับความเห็นชอบจาก ครม. ในวันที่ 5 มิถุนายน 2561 สนช. ก็เห็นชอบร่างยุทธศาสตร์ชาติในวันที่ 6 กรกฎาคม 2561 เพื่อให้นายกรัฐมนตรีทูลเกล้าถวายให้พระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยต่อ ก่อนจะประกาศใช้อย่างเป็นทางการในวันที่ 13 ตุลาคม 2561 ช้ากว่าแผนการปฏิรูปประเทศถึงครึ่งปี

ตรวจแผนการปฏิรูปประเทศ พบกิจกรรมซ้ำซ้อน ไม่มีตัวชี้วัดชัดเจน

เมื่อแผนการปฏิรูปประเทศประกาศใช้ก่อนแผนยุทธศาสตร์ชาติ จึงต้องมีการตรวจสอบความสอดคล้องกัน ในวันที่ 12 มีนาคม 2562 คณะรัฐมนตรีจึงมีมติให้สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติตรวจสอบความสอดคล้องของแผนการปฏิรูปประเทศกับยุทธศาสตร์ชาติและแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ เพื่อให้สามารถดำเนินการปรับปรุงแผนตามมาตรา 13 ของ พ.ร.บ. แผนและขั้นตอนฯ ซึ่งกำหนดให้หากมีเหตุจำเป็นให้ ครม. สามารถสั่งให้คณะกรรมการปฏิรูปประเทศดำเนินการปรับปรุงแผนการปฏิรูปประเทศ

จากการตรวจสอบของสำนักงานสภาพัฒนฯ และคณะกรรมการปฏิรูปประเทศพบว่าแผนการปฏิรูปประเทศกับยุทธศาสตร์ชาติและแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาตินั้นมีความ “สอดคล้องกัน” แต่กลับพบปัญหาหลายประการที่ควรแก้ไข ตั้งแต่การขาดเป้าหมายและตัวชี้วัดที่ชัดเจน โดยเฉพาะในเชิงปริมาณกับคำเช่น “คุณภาพของกฎหมาย” การมีกิจกรรมจำนวนมากที่เป็นภารกิจตามปกติของหน่วยงานราชการอยู่แล้วโดยไม่ได้ก่อให้เกิดความเปลี่ยนแปลงกับประชาชนอย่างมีนัยยะสำคัญ และการทับซ้อนกันของกิจกรรม ซึ่งหน่วยงานไม่ว่าจะเป็นวุฒิสภาหรือสภาผู้แทนราษฎรก็ต่างมีข้อเสนอให้แก้ไขทั้งสิ้น

ต่อมาในวันที่ 3 ธันวาคม 2562 คณะรัฐมนตรีจึงมีมติ ให้ปรับปรุงแผนการปฏิรูปประเทศให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติและแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ นับว่า ครม. ใช้เวลากว่า 1 ปีหลังจากที่แผนยุทธศาสตร์ชาติประกาศใช้อย่างเป็นทางการถึงจะให้มีการปรับปรุงแผนการปฏิรูปประเทศ

ครม. ขยายเวลา เปลี่ยนตัวกรรมการปฏิรูป ยืดเวลาปรับปรุงเพิ่ม

อย่างไรก็ตาม การปรับปรุงแผนการปฏิรูปประเทศก็ไม่ได้เป็นไปตามกำหนดเวลา แต่กลับมีการแต่งตั้งกรรมการปฏิรูปประเทศชุดใหม่และขยายเวลาให้ในตอนที่กรอบเวลาจัดทำเดิมใกล้จะสิ้นสุดลง ทำให้ต้องดำเนินกระบวนการจัดทำใหม่ทั้งหมดอีกครั้ง เป็นการยืดเวลาให้กับกรรมการปฏิรูปประเทศชุดใหม่ออกไปอีก

หากการจัดทำเป็นไปตามกรอบเวลาที่กำหนดไว้ใน พ.ร.บ. แผนและขั้นตอนฯ มาตรา 11 แผนการปฏิรูปประเทศฉบับปรับปรุงจะต้องแล้วเสร็จพร้อมให้ ครม. พิจารณาภายในเดือนพฤษภาคม 2563 หรือภายใน 180 วันหลังจากที่มีมติ ครม. ให้ปรับปรุงแผน

แต่ทว่า ทั้งที่มีการจัดทำร่างฉบับปรับปรุง รับฟังความเห็นจาก 4 ภาคและองค์กรที่เกี่ยวข้อง และแก้ไขตามความเห็นที่ได้รับเรียบร้อยแล้ว แต่ ครม. ก็ได้ทำการ “รีเซ็ต” กระบวนการทั้งหมดใหม่ โดยมีเหตุผลสำคัญคือมีกรรมการปฏิรูปประเทศจำนวนมากที่ลาออกหรือพ้นจากตำแหน่งไป ทำให้บางคณะกรรมการประจำด้านมีสมาชิกอยู่น้อยเกินไป เช่น คณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านการเมืองจาก 10 คนเหลือเพียง 2 คน ไม่เพียงพอกับการเปิดประชุมได้

ดังนั้น ในวันที่ 5 พฤษภาคม 2563 คณะรัฐมนตรีจึงมีมติเห็นชอบให้ขยายเวลาการปรับปรุงแผนการปฏิรูปประเทศไปอีก 90 วันนับตั้งแต่มีการแต่งตั้งกรรมการปฏิรูปประเทศชุดใหม่ ต่อมาก็มีมติคณะรัฐมนตรีวันที่ 30 มิถุนายน 2563 เห็นชอบแต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูปประเทศชุดใหม่ ซึ่งมีทั้งการเพิ่มคนหน้าใหม่เข้ามาดำรงตำแหน่ง การย้ายกรรมการเดิมไปอยู่คณะกรรมการอื่น ไปจนถึงการเพิ่มคณะกรรมการปฏิรูปประเทศเป็น 13 คณะ จากเดิมที่มี 11 คณะ รวมมีกรรมการปฏิรูปประเทศชุดใหม่ทั้งหมด 185 คน เพิ่มขึ้นจากเดิมที่มีเพียง 120 คน

ทั้งที่คณะกรรมการปฏิรูปประเทศมีปัญหาด้านจำนวนสมาชิก แต่ ครม. ก็ไม่ได้มีมติให้สรรหาใหม่มาแทนที่ในทันที แต่กลับรอให้กระบวนการจัดทำร่างแผนฉบับปรับปรุงที่ทำมากว่าครึ่งปี (ธ.ค. 2562 – พ.ค. 2563) ใกล้สิ้นสุดลงก่อนถึงจะมีมติขยายเวลาและสรรหาชุดใหม่ออกมา การตั้งกรรมการปฏิรูปประเทศชุดใหม่นี้ทำให้กระบวนการปรับปรุงแผนการปฏิรูปประเทศต้องกลับไปเริ่มใหม่ทั้งหมด รวมถึงการจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นใหม่อีกครั้ง

ในที่สุด คณะกรรมการร่างก็มีมติเห็นชอบร่างแผนการปฏิรูปประเทศฉบับปรับปรุงในวันที่ 9 พฤศจิกายน 2563 ก่อนที่ ครม. จะเห็นชอบต่อในวันที่ 8 ธันวาคม 2563 และได้รายงานต่อสภาจนประกาศใช้อย่างเป็นทางการได้เมื่อวันที่ 23 กุมภาพันธ์ 2564 หากนับเวลาตั้งแต่แผนยุทธศาสตร์ชาติประกาศใช้ซึ่งนำไปสู่การทบทวนแผนการปฏิรูปประเทศให้สอดคล้องกับแผนแม่บทจนถึงการปรับปรุงแผนการปฏิรูปประเทศแล้วเสร็จ ก็จะเห็นว่ากระบวนการล่าช้าอย่างมาก โดยใช้เวลาสิริรวมทั้งสิ้นถึง 2 ปี 5 เดือน (ต.ค. 2561 – ก.พ. 2564) เพียงแค่กระบวนการจัดทำที่ต้องทำใหม่สองครั้งก็ใช้เวลาไปกว่า 1 ปี 4 เดือน (ธ.ค. 2562 – ก.พ. 2564)

ทั้งนี้ ต้องคำนึงด้วยว่ารัฐธรรมนูญระบุให้แผนการปฏิรูปประเทศนั้นจะต้องเห็นผลภายใน 5 ปีหรือภายใน 2565 ดังนั้น เมื่อแผนการปฏิรูปประเทศฉบับปรับปรุงประกาศใช้อย่างเป็นทางการ ก็เหลือเวลาอีกไม่ถึง 2 ปีเท่านั้นในให้หน่วยงานราชการบรรลุเป้า