จับตาสภาโหวตร่างพ.ร.บ.ป้องกันการทรมานและการอุ้มหายฯ วาระสอง หยุดวงจรลอยนวลพ้นผิด

เรื่องราวของการซ้อมทรมานหรืออุ้มหายผู้ต้องสงสัย นักเคลื่อนไหว หรือผู้ลี้ภัยทางการเมือง ปรากฏขึ้นบ่อยครั้งในหน้าข่าวของไทย ตั้งแต่การหายตัวไปของทนายสมชาย นีละไพจิตร นักเคลื่อนไหวด้านสิทธิมนุษยชนในปี 2547 และการอุ้มหายต้าร์-วันเฉลิม สัตย์ศักดิ์สิทธิ์ ผู้ลี้ภัยทางการเมืองชาวไทยในกัมพูชา เหตุการณ์เหล่านี้กลายเป็นเรื่องอื้อฉาวที่ถูกพูดถึงทั้งในประเทศและนอกประเทศ โดยที่คดีนั้นก็แทบไม่มีความคืบหน้า

แม้ว่าไทยจะเป็นภาคีอนุสัญญาที่เกี่ยวข้องมานานแล้ว แต่เส้นทางการผ่านกฎหมายเพื่อป้องกันการซ้อมทรมานและการอุ้มหายกลับไม่ง่ายดายนัก ปี 2559 สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) เคยพิจารณาร่างกฎหมายครั้งหนึ่ง แต่ก็ไม่แล้วเสร็จเพราะมีการเลือกตั้งทั่วไปเสียก่อน ทำให้ร่างนั้นต้องตกไป จนกระทั่งคณะรัฐมนตรี (ครม.) เห็นชอบร่างกฎหมายดังกล่าวอีกครั้งในปี 2563 จากนั้นเมื่อ 16 กันยายน 2564 ร่างกฎหมายป้องกันการซ้อมทรมานและการอุ้มหาย จึงเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรพร้อมกับร่างที่เสนอโดยพรรคการเมืองและคณะกรรมาธิการกฎหมาย การยุติธรรมและสิทธิมนุษยชน ที่มีภาคประชาชนเป็นผู้ผลักดันอีกสามฉบับ รวมมีร่างพ.ร.บ.ป้องกันและปราบปรามการทรมานและการกระทำให้บุคคลสูญหาย (ร่างพ.ร.บ. ป้องกันการทรมานและการอุ้มหายฯ) ที่เสนอต่อสภาผู้แทนราษฎรถึงสี่ฉบับ โดยสภามีมติรับหลักการในวาระหนึ่ง และนำร่างที่เสนอโดย ครม. เป็นร่างหลักในการพิจารณาในชั้นกรรมาธิการ (กมธ.) ซึ่งกมธ.พิจารณาร่างพ.ร.บ.ป้องกันการทรมานและการอุ้มหายฯ เสร็จแล้ว และจะเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรวาระสอง ในวันพุธที่ 23 กุมภาพันธ์ 2565

โดยการพิจารณาในวาระสอง ลงมติรายมาตรา สภาผู้แทนราษฎรจะต้องไล่ลงมติเรียงไปตามมาตราว่าจะเห็นด้วยให้มาตรานั้นๆ คงเนื้อหาไว้ตามเดิมเหมือนร่างที่สภารับหลักการในวาระหนึ่ง หรือจะเห็นด้วยให้มาตรานั้นๆ มีเนื้อหาเหมือนที่กมธ.ได้แก้ไขปรับปรุง หรือจะเห็นด้วยกับกมธ.เสียงข้างน้อย หรือส.ส. ที่เสนอให้เขียนมาตรานั้นๆ ด้วยข้อความประการอื่น

ทั้งนี้ ชั้นกมธ. มีการแก้ไขเพิ่มเติมเนื้อหาของร่างกฎหมายดังกล่าวหลายจุด โดยเนื้อหาของร่างของพรรคการเมืองและภาคประชาชนเข้ามารวมกับร่างที่ครม. เสนอในวาระหนึ่งด้วย การพิจารณาในวาระสอง จึงเป็นอีกหนึ่งวาระที่น่าจับตา เพราะเป็นหนึ่งในกระบวนการสำคัญว่าท้ายที่สุดแต่ละบทบัญญัติของร่างกฎหมายนั้น จะเขียนไว้อย่างไร และส.ส.ของพรรคฝ่ายค้านและรัฐบาลที่ไม่เห็นด้วยกับการแก้ไขเนื้อหาบางส่วนในชั้นกมธ.นั้น จะมีท่าทีและลงมติรายมาตราอย่างไร โดยเฉพาะประเด็นที่ในชั้นกมธ.มีความเห็นไม่ตรงกัน

เพิ่มความผิดเจ้าหน้าที่รัฐกระทำที่ย่ำยีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ฯ

ร่างพ.ร.บ.ป้องกันการทรมานและการอุ้มหายฯ ที่ผ่านชั้นกมธ.มาแล้วนั้น มีการเพิ่มมาตรา 5/1 กำหนดความผิดกรณีเจ้าหน้าที่รัฐ “กระทำการที่โหดร้าย ไร้มนุษยธรรม หรือย่ำยีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์” ซึ่งมีลักษณะเป็นการกระทำที่ทำให้ผู้อื่นถูกลดทอนคุณค่าหรือละเมิด สิทธิขั้นพื้นฐานความเป็นมนุษย์ หรือเกิดความเจ็บปวดหรือความทุกข์ทรมานแก่ร่างกายหรือจิตใจ แต่ไม่ใช่การทรมาน ซึ่งการกำหนดความผิดฐานนี้นั้น ไม่มีในร่างพ.ร.บ.ป้องกันการทรมานและการอุ้มหายฯ ฉบับที่เสนอโดยครม. (ร่างฉบับดังกล่าวกำหนดไว้เพียงความผิดฐานกระทำการทรมานและกระทำให้บุคคลสูญหายเท่านั้น) แต่ความผิดฐานย่ำยีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ฯ เกิดจากการนำเนื้อหาของร่างพ.ร.บ.ป้องกันการทรมานและการอุ้มหายฯ อีกสามฉบับมากำหนดเพิ่มเติม

จึงสรุปได้ว่าร่าง พ.ร.บ. ป้องกันการทรมานและการอุ้มหายฯ ที่กมธ. เสนอเพิ่มเติมขึ้นมา และต้องรอผลการลงมติในวาระสองเพื่อให้เพิ่มเติมเนื้อหาดังกล่าว มีความผิดทั้งหมดสามฐาน ซึ่งมีโทษแตกต่างกันออกไป

ความผิดในร่างกมธ.	โทษจำคุก	โทษปรับ	อายุความ
กระทำการทรมาน	5 – 15 ปี ถ้าเหยื่อสาหัส 10 – 15 ปี ถ้าเหยื่อเสียชีวิต 15 – 30 ปี หรือตลอดชีวิต	หนึ่งแสนถึงสามแสนบาท สองแสนถึงห้าแสนบาท สามแสนถึงหนึ่งล้านบาท	40 ปี
กระทำให้บุคคลสูญหาย
กระทำการที่โหดร้าย ไร้มนุษยธรรม หรือย่ำยีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์	ไม่เกิน 3 ปี	หกหมื่นบาท	10 ปี

คู่รักเพศเดียวกัน-ต่างเพศที่ไม่ได้จดทะเบียนสมรส ฟ้องคดีได้ ยืดอายุความสูงสุด 40 ปี

หากย้อนกลับไปในชั้นวาระหนึ่ง เดิมในร่างพ.ร.บ. ป้องกันการทรมานและการอุ้มหายฯ ฉบับที่เสนอโดยครม. นั้น กำหนดให้ “ผู้เสียหาย” ซึ่งจะเป็นผู้มีสิทธิในการฟ้องร้องดำเนินคดีเมื่อเกิดการทรมานหรือการอุ้มหายขึ้นนั้น นอกจากตัวผู้เสียหายที่แท้จริงแล้ว สามี ภริยา ผู้บุพการี และผู้สืบสันดาน เป็นผู้เสียหายที่สามารถฟ้องร้องการกระทำผิดได้อีกด้วย ขณะที่ร่างอีกสามฉบับซึ่งเสนอโดยพรรคการเมืองและกมธ.กฎหมายฯ ต่างกำหนดให้คู่ชีวิต ผู้อยู่ในอุปการะ ทั้งโดยนิตินัยและพฤตินัยของผู้เสียหายที่แท้จริง เป็นผู้เสียหายด้วย ซึ่งในชั้นกมธ. ได้แก้บทบัญญัติที่เกี่ยวกับเรื่องนี้ อุดช่องโหว่ในสิ่งที่ร่างที่ครม.เสนอไม่ได้ระบุไว้ โดยกำหนดให้ผู้เสียหายซึ่งจะมีสิทธิในการฟ้องร้องดำเนินคดีนั้น ได้แก่ “สามี ภริยา ผู้บุพการี ผู้สืบสันดาน ผู้ซึ่งอยู่กินกันฉันสามีภริยาซึ่งมิได้จดทะเบียนสมรส ผู้อุปการะและผู้อยู่ในอุปการะของผู้ถูกกระทำให้สูญหาย”

หมายความว่าร่างพ.ร.บ. ป้องกันการทรมานและการอุ้มหายฯ ที่ผ่านการพิจารณาในชั้นกมธ. กำหนดนิยามของผู้เสียหายไม่จำกัดเฉพาะคู่สมรสต่างเพศเท่านั้น แต่ยังหมายถึงคู่รักที่มีเพศตามทะเบียนราษฎรเพศเดียวกัน และอยู่ด้วยกันฉันสามีภริยา แม้ปัจจุบันจะยังไม่มีสถานะรับรองในทางกฎหมายก็ตาม นอกจากนี้ ยังครอบคลุมไปถึงคู่รักต่างเพศที่ไม่ได้จดทะเบียนสมรสด้วย

ในด้านของอายุความก็มีการเปลี่ยนแปลงด้วยเช่นกัน เดิมร่างที่ครม. เสนอนั้นไม่ได้กำหนดอายุความคดีที่เกี่ยวข้องกับการทรมานหรือการอุ้มหายเอาไว้ จึงต้องใช้อายุความตาม ประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 95 ซึ่งกำหนดอายุความไว้ตามอัตราโทษจำคุกของฐานความผิด โดยอายุความสูงสุดอยู่ที่ 20 ปี

อย่างไรก็ตาม ในชั้นกมธ. ได้กำหนดอายุความสำหรับฐานความผิดการทรมาน การทำให้บุคคลสูญหาย และการย่ำยีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ฯ ไว้โดยเฉพาะ หากเป็นการทรมาน และการทำให้บุคคลสูญหาย อายุความจะอยู่ที่ 40 ปี และหากเป็นการย่ำยีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ฯ อายุความก็จะอยู่ที่ 10 ปี ทั้งนี้ อายุความในการกระทำการให้บุคคลสูญหายจะเริ่มนับก็ต่อเมื่อทราบชะตากรรมของเหยื่อเท่านั้น เช่น หากหายตัวไปโดยที่ยังไม่ทราบชะตากรรม อายุความ 40 ปีก็จะยังไม่เริ่มนับ

แม้ว่าในชั้นกมธ. จะเสนอแก้ไขเพิ่มอายุความ แต่ก็ยังไม่มากเท่ากับร่างฉบับที่พรรคการเมืองและกมธ.กฎหมายฯ เสนอ โดยร่างพ.ร.บ.ป้องกันการทรมานและอุ้มหายฯ ที่เสนอโดยส.ส.พรรคประชาธิปัตย์และฉบับที่เสนอโดยส.ส.พรรคประชาชาติ กำหนดอายุความไว้ที่ 50 ปี แต่หากเป็นการทรมานหรืออุ้มหายอย่างกว้างขวางและเป็นระบบก็จะไม่มีอายุความ ส่วนร่างพ.ร.บ.ป้องกันการทรมานและอุ้มหายฯ ที่เสนอโดยกมธ.กฎหมายฯ ระบุให้คดีที่เกี่ยวข้องกับการทรมานหรืออุ้มหายนั้นไม่มีอายุความในทุกกรณี

เพิ่มมาตรการเชิงรุก วางหลักเกณฑ์การควบคุมตัว ตรวจสอบการกระทำผิด

ร่างพ.ร.บ.ป้องกันการทรมานและอุ้มหายฯ ที่ผ่านชั้นกมธ. มาแล้วนั้น ได้เพิ่มมาตรการอำนาจเชิงรุกมากในการตรวจสอบเพื่อป้องกันการกระทำผิดแก่ “คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทรมานและการกระทำให้บุคคลสูญหาย”  โดยนอกจากจะมีอำนาจในการวางมาตรการกำหนดนโยบายที่เกี่ยวข้องแล้ว ยังมีอำนาจตรวจสอบข้อมูลและข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการทรมาน การกระทำที่โหดร้าย ไร้มนุษยธรรม หรือย่ำยีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ หรือการกระทำให้บุคคลสูญหาย และหากมีเหตุอันเชื่อได้ว่าสถานที่ใดสถานที่หนึ่งที่เป็นของรัฐเกิดการกระทำผิดขึ้น คณะกรรมการฯ ก็สามารถเข้าไปตรวจสอบข้อมูลและข้อเท็จจริงที่เกี่ยวกับการกระทำผิดได้ แต่หากเป็นที่ของเอกชนและเจ้าของไม่ยินยอม ก็ต้องมีหมายศาลในการเข้าไปตรวจสอบ

นอกจากนี้ ยังมีการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างคณะกรรมการฯ โดยเพิ่มสัดส่วนให้กับตัวแทนของผู้เสียหายสองคน นอกจากกรรมการที่มีแต่ข้าราชการและผู้เชี่ยวชาญเพียงอย่างเดียวตามร่างที่ครม. เสนอมาในวาระหนึ่ง

หากร่างพ.ร.บ.ป้องกันการทรมานและอุ้มหายฯ สามารถผ่านการเห็นชอบจากสภาจนนำไปสู่การบังคับใช้ได้ ก็จะเป็นการเปลี่ยนแปลงวิธีการปฏิบัติตัวของเจ้าหน้าที่เมื่อเข้าควบคุมตัวผู้ต้องสงสัย เมื่อมีการควบคุมตัว เจ้าหน้าที่รัฐจะต้องบันทึกภาพและเสียงจนกว่าจะส่งตัวผู้ถูกควบคุมตัวถึงพนักงานสอบสวน รวมถึงต้องบันทึกข้อมูลอื่นที่จำเป็นต่อการป้องกันการกระทำผิด เช่น วันเวลาและสถานที่การควบคุมตัว ผู้ที่มีอำนาจและคำสั่งในการควบคุมตัว สภาพจิตใจของผู้ถูกควบคุมตัว

ยุติวงจรลอยนวลพ้นผิด นิรโทษกรรม-ยกเว้นความผิดเจ้าหน้าที่รัฐที่ไม่ได้

ร่างพ.ร.บ.ป้องกันการทรมานและอุ้มหายฯ ซึ่งผ่านการพิจารณาของกมธ.แล้วนั้น กำหนดให้พนักงานปกครองชั้นผู้ใหญ่ พนักงานฝ่ายปกครองตำแหน่งตั้งแต่ปลัดอำเภอหรือเทียบเท่าขึ้นไปในสังกัดกรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย พนักงานสอบสวนคดีพิเศษ และพนักงานอัยการ เป็นพนักงานสอบสวนรับผิดชอบสำนวนคดี และให้คดีอยู่ในอำนาจของศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบ ซึ่งรวมถึงการตัดอำนาจศาลทหารในการพิจารณาคดีที่เกี่ยวข้องกับความผิดในพระราชบัญญัตินี้ด้วย

ทั้งนี้ ยังมีการเพิ่มเติมด้วยว่าหากอัยการมีคำสั่งไม่ฟ้องคดีการทรมาน การบังคับให้บุคคลสูญหาย และการย่ำยีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ฯ จะต้องส่งสำนวนให้กับอัยการสูงสุดพิจารณาด้วย

นอกจากนี้แล้ว ในชั้นกมธ. ได้มีกำหนดเพิ่มเติมร่างพ.ร.บ.ป้องกันการทรมานและอุ้มหายฯ ว่ากฎหมายนิรโทษกรรมและข้อยกเว้นความรับผิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐตามกฎหมายใด ไม่ให้นำมาใช้กับความผิดตามกฎหมายนี้ ซึ่งหมายความว่า หากเจ้าหน้าที่รัฐรายใดที่กระทำความผิดฐานทรมาน หรือทำให้บุคคลสูญหาย หรือย่ำยีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ฯ ไม่ว่าจะมีกฎหมายใดที่นิรโทษกรรมหรือยกเว้นความผิด จะนำมาใช้กับเจ้าหน้าที่รัฐที่กระทำความผิดไม่ได้

ทั้งนี้ ข้อความรวมถึงหลักการที่กมธ. ได้กำหนดเพิ่มเติมเข้ามาในร่างพ.ร.บ.ป้องกันการทรมานและอุ้มหายฯ ยังต้องอาศัยเสียงของสภาผู้แทนราษฎรในการลงมติรายมาตรา ว่าท้ายที่สุดแล้วสภาเห็นควรว่าเนื้อหาในรายละเอียดนั้นควรจะกำหนดไว้อย่างไร ซึ่งร่างกฎหมายดังกล่าวจะเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร วาระสอง ในวันพุธที่ 23 กุมภาพันธ์ 2565 จึงต้องจับตากันต่อว่า เนื้อหาหลายส่วนที่กมธ. เสนอแก้ไขเพิ่มเติมขึ้นมานั้น สภาจะเห็นชอบด้วยหรือไม่ หรือจะมีเนื้อหาส่วนใดบ้างที่เสียงข้างมากของสภาไม่เห็นด้วย