4 เงื่อนไขรัฐธรรมนูญสร้าง “นายกคนนอก”

ประเทศไทยมีรัฐธรรมนูญมาแล้วทั้งหมด 20 ฉบับ มีเพียงสี่ฉบับเท่านั้นที่ระบุว่า “นายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้ง” คือ รัฐธรรมนูญ 2517, รัฐธรรมนูญ 2534 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 4) พ.ศ.2535, รัฐธรรมนูญ 2540 และ รัฐธรรมนูญ 2550 อย่างไรก็ตามรัฐธรรมนูญ 2560 ที่มาของนายกรัฐมนตรีมีที่มาจากสองวิธีการ โดยให้สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาแต่งตั้งร่วมกันเลือกนายกฯ จากผู้ที่มีชื่ออยู่ในบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ต่อคณะกรรมการการเลือกตั้ง และต้องมาจากบัญชีรายชื่อของพรรคการเมืองที่มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ไม่น้อยกว่าร้อยละห้าของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร และในกรณีรัฐสภาเลือกนายกฯ จากบัญชีพรรคการเมืองไม่ได้รัฐธรรมนูญก็เปิดโอกาสให้ “คนนอก” ที่ไม่ได้เกี่ยวข้องกับพรรคการเมืองเป็นนายกฯได้ 

ด้วยเหตุนี้ รัฐธรรมนูญ 2560 จึงถูกมองว่าขัดต่อหลักการประชาธิปไตยและเปิดโอกาสให้มีนายกฯ คนนอก ที่ไม่ผ่านความเห็นชอบของประชาชนจากการเลือกตั้ง หรือไม่ได้เป็น ส.ส. เข้ามาบริหารประเทศได้ ส่งผลให้การสรรหานายกรัฐมนตรีไม่มีข้อจำกัดและเป็นเครื่องมือในการสืบทอดอำนาจรัฐประหาร ซึ่งที่ผ่านรัฐธรรมนูญไทยได้ออกแบบกติกาสร้างเงื่อนไขเปิดทางนายกฯ คนนอกด้วยวิธีการดังต่อไปนี้ 

เปิดช่องให้มี “นายกคนนอก”

รัฐธรรมนูญของไทยส่วนใหญ่ไม่ได้ปรากฏบทบัญญัติกำหนดที่มาของนายกรัฐมนตรีว่าจะต้องมาจากการเลือกตั้ง หรือเป็น ส.ส. ด้วยเหตุนี้ทำให้กองทัพและราชการมักใช้อิทธิพลเข้ามามีบทบาทในการแทรกแซงกำหนดตัวนายกฯ อย่างไรก็ดีตั้งแต่หลังเหตุการณ์พฤษภาคม 2535 การร่างรัฐธรรมนูญถาวรไม่ว่าจะมีที่มาจากประชาชนหรือจากการรัฐประหาร หลักการนายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้งกลายเป็นสิ่งสำคัญที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญ 2540 และรัฐธรรมนูญ 2550 โดยรัฐธรรมนูญกำหนดที่มานายกฯ ต้องมาจากการเลือกของสภาผู้แทนราษฎร และต้องมีคุณสมบัติเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร เพื่อป้องกันไม่ให้อำนาจนอกระบบเข้ามาแทรกแซงการเลือกนายกฯ ผ่านการใช้วุฒิสภาแต่งตั้งและให้คนนอกที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งเป็นนายกฯ ได้ 

ดังจะเห็นได้จาก รัฐธรรมนูญ 2521 และรัฐธรรมนูญ 2534 ที่ทำให้ได้นายกฯ คนนอก อย่าง พลเอกเกรียงศักดิ์ ชมะนันท์ พลเอกเปรม ติณสูลานนท์​ และพลเอกสุจินดา คราประยูร ขณะที่รัฐธรรมนูญ 2560 แม้จะไม่ได้กำหนดว่านายกฯ ต้องมาจาก ส.ส. แต่ก็สร้างระบบบัญชีรายชื่อนายกฯ ของพรรคการเมืองเพื่อสร้างความชอบธรรมให้กับรัฐธรรมนูญ และยังเปิดช่องทางให้คนนอกที่ไม่ได้ผ่านการเลือกตั้งด้วยวิธีได้ก็ตามสามารถเป็นนายกฯ ได้ด้วย

สร้างกติกาทำ “พรรคการเมืองอ่อนแอ”

ก่อนรัฐธรรมนูญ 2540 รัฐธรรมนูญไทยได้ทำให้ระบบพรรคการเมืองไม่เข้มแข็ง โดยเฉพาะอย่างยิ่งระบบเลือกตั้งแบบเดิมที่เรียกว่า “ระบบเขตเดียวหลาย” โดยผู้มีเลือกตั้งมีสิทธิเลือกผู้สมัครได้เท่ากับจำนวนที่นั่งในเขตนั้น ผู้เลือกตั้งเลือกผู้สมัครที่ตัวเองชอบโดยไม่ต้องคำนึงถึงสังกัดพรรคการเมือง และพรรคการเมืองก็สามารถสมัครส่งผู้สมัครได้เท่ากับจำนวน ส.ส. ในเขตนั้น โดยผู้ชนะคือผู้ที่ได้เสียงมากที่สุดตามลำดับ 

ระบบนี้ทำให้พรรคการเมืองอ่อนแอ ผู้สมัครพรรคการเมืองเดียวกันแข่งขันกันเองในเขตเลือกตั้งเดียวกัน เกิดเป็นกลุ่มย่อยเป็นมุ้งต่างๆ ภายในพรรคตามแต่อิทธิพลของ ส.ส. เขตพื้นที่ต่างๆ ไม่มีนโยบายระดับชาติที่คำนึงภาพรวมของทั้งประเทศ ทำให้พรรคเกิดพรรคการเมืองกระจัดกระจายไม่มีพรรคที่โดดเด่นพอจะจัดตั้งรัฐบาลได้ ส่งผลให้กองทัพและราชการเข้ามาบทบาทในการเข้ามาจัดการแทรกแซงการจัดตั้งรัฐบาล ดังจะเห็นได้ว่า การเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญ 2521 และรัฐธรรมนูญ 2534 ทำให้ได้พรรคการเมืองจำนวนมาก เช่น การเลือกตั้งในปี 2529 มีพรรคการเมืองเข้าสภา 15 พรรค ได้พลเอกเปรม ติณสูลานนท์ เป็นนายกฯ และการเลือกตั้งในเดือนมีนาคม 2535 มีพรรคการเมืองเข้าสภา 11 พรรค ได้พลเอกสุจินดา คราประยูร เป็นนายกฯ 

“ประธานวุฒิสภาเป็นประธานรัฐสภา” เงื่อนไขสำคัญการสืบทอดอำนาจของนายกฯ คนนอก

ก่อนรัฐธรรมนูญ 2540 ในระบบสภาคู่ที่ประกอบด้วยสภาผู้แทนราษฎรกับวุฒิสภา จะพบว่ารัฐธรรมนูญถาวรที่ร่างโดยคณะรัฐประหารคือ รัฐธรรมนูญ 2492, 2511, 2521 และ 2534 จะออกแบบระบบรัฐสภาให้เป็นสภาคู่ พร้อมกำหนดให้ประธานวุฒิสภาเป็นประธานรัฐสภา ผลของการกำหนดรัฐธรรมนูญไว้เช่นนี้ผสมกับการกำหนดให้นายกรัฐมนตรีไม่ได้ต้องมาจากการเลือกตั้ง ทำให้ประธานวุฒิสภาในฐานะประธานรัฐสภาเป็นผู้มีอำนาจสำคัญ คือการลงนามสนองพระบรมราชโองการตั้งนายกฯ ซึ่งมีผลต่อการเสนอชื่อบุคคลที่เหมาะสมให้ดำรงตำแหน่งนายกฯ ดังจะเห็นว่ารัฐธรรมนูญดังกล่าว ได้ทำให้ผู้นำทหาร อย่าง จอมพล ป. พิบูลสงคราม จอมพลถนอม กิตติขจร พลเอกเกรียงศักดิ์ ชมะนันท์ และพลเอกสุจินดา คราประยูร เป็นนายกรัฐมนตรีจากการสืบทอดอำนาจได้

“วุฒิสภาแต่งตั้ง” ฐานอำนาจนายกฯ คนนอก

นอกจากประธานวุฒิสภาแล้ว “วุฒิสภาแต่งตั้ง” ก็นับว่ามีส่วนสำคัญในการทำให้เกิดนายกฯ คนนอก เพราะวุฒิสภาแต่งตั้งจะเป็นฐานอำนาจทางการเมืองที่สำคัญให้กับคณะรัฐประหารที่ต้องการสืบทอดอำนาจผ่านการเลือกตั้ง เพราะวุฒิสภาส่วนใหญ่ถูกแต่งตั้งจากกองทัพและข้าราชการทำให้มีความเข้มแข็งและเป็นปึกแผ่นมากกว่าพรรคการเมือง รัฐธรรมนูญส่วนใหญ่ก่อนปี 2540 มักไม่ได้กำหนดที่มาว่านายกฯ ต้องมาจาก ส.ส. ทำให้หลักการเลือกตั้ง ผู้นำรัฐประหารมักเข้ามาแทรกแซงการเลือกตั้งนายกฯ​ โดยมีเสียงสนับสนุนของ ส.ว. เป็นฐาน และใช้ความอ่อนแอของพรรคการเมืองที่กระจัดกระจายเพื่อดึงให้เข้ามาร่วมรัฐบาล