เตรียมแก้ไข พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ หวั่นเลิกเก็บเอกสารทางประวัติศาสตร์

27 มีนาคม 2561 สำนักงานคณะกรรมการข้อมูลข่าวสาร (สขร.) สำนักปลัดนายกรัฐมนตรี จัดเวทีรับฟังความคิดเห็นภาคประชาชน เกี่ยวกับการเสนอร่างพ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของทางราชการ ฉบับแก้ไขกฎหมายเดิม ซึ่งเป็นการรับฟังความเห็นตามกระบวนการที่รัฐธรรมนูญ มาตรา 77 กำหนดไว้ว่า ก่อนการตราหรือออกกฎหมายหน่วยงานรัฐจะต้องจัดเปิดรับฟังความคิดเห็นของประชาชน โดยมีผู้เข้าร่วมจากภาคประชาชนและภาคประชาสังคมประมาณ 60 คน

พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของทางราชการ ฉบับที่ใช้กันอยู่ในปัจจุบัน เป็นกฎหมายที่ใช้มาตั้งแต่ปี 2540 ซึ่งในยุคสมัยนั้น พอถือได้ว่า สิทธิการเข้าถึงข้อมูลของประชาชนในประเทศไทยได้รับการคุ้มครองอย่างทันสมัย ล้ำหน้าไปกว่าประเทศเพื่อนบ้าน แต่เมื่อเวลาผ่านมากว่า 20 ปี กฎหมายนี้ถูกบังคับใช้เป็นเวลานานก็เกิดประสบการณ์ร่วมกันว่า หลักการบางอย่างไม่เหมาะสมกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนไปในปัจจุบัน ทำให้ประชาชนไม่อาจเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของหน่วยงานรัฐได้ครบถ้วน และสะดวกรวดเร็ว จึงมีเสียงเรียกร้องมาตลอดในช่วงสิบปีหลังว่า กฎหมายนี้ควรถูกปรับปรุงได้แล้ว

ที่มาภาพ Paper Cliff

คณะกรรมการผู้จัดทำร่างพ.ร.บ. ฉบับแก้ไข เสนอให้แก้ พ.ร.บ. ฉบับปี 2540 ทั้งหมด 14 ประเด็น คือ

1. กำหนดให้ พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารฯ เป็นกฎหมายกลางในการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของทางราชการ เว้นแต่มีกฎหมายอื่นกำหนดหลักเกณฑ์ไว้เฉพาะ

2. เพิ่มนิยามคำว่า “ข้อมูลข่าวสารสาธารณะ” หมายถึง ข้อมูลข่าวสารของราชการที่หน่วยงานของรัฐต้องเปิดเผยให้ประชาชนได้รับรู้ รับทราบ หรือตรวจสอบได้โดยไม่จำเป็นต้องร้องขอ และกำหนดให้ข้อมูลบางอย่างถือเป็นข้อมูลข่าวสารสาธารณะที่ต้องเปิดเผยต่อประชาชน

3. แก้ไขนิยาม “หน่วยงานรัฐ” ให้ครอบคลุมหน่วยงานต่างๆ มากขึ้นกว่าเดิม รวมไปถึง สำนักงานอัยการสูงสุด องค์การมหาชน มหาวิทยาลัยนอกระบบ ละหน่วยงานหรือองค์กรที่ใช้อำนาจรัฐในทำนองเดียวกันไม่ว่าจะได้รับงบประมาณแผ่นดินหรือไม่ก็ตาม

4. ยกเลิกนิยาม “คนต่างด้าว”

5. เพิ่มมาตรา 9/1 กำหนดให้ ให้หน่วยงานของรัฐเผยแพร่หรือเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการโดยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ด้วย

6. แก้ไขมาตรา 11 กำหนดให้ชัดเจนว่า กรณีมีประชาชนมาขอข้อมูลข่าวสาร ให้หน่วยงานของรัฐต้องจัดหาข้อมูลข่าวสารให้ผู้ขอภายในเวลา 30 วัน  จากเดิมที่ไม่ได้มีกำหนดระยะเวลาชัดเจน แต่กำหนดแค่ภายในเวลาอันสมควร

7. เพิ่มมาตรา 11/1 กำหนดให้หน่วยงานรัฐทุกแห่งต้องมีคณะกรรมการข้อมูลสารประจำหน่วยงาน เพื่อทำหน้าที่วางระบบการเปิดเผยข้อมูล

8. เพิ่มมาตรา 13 วรรคสาม กำหนดมาตรการลงโทษทางวินัยกับเจ้าหน้าที่รัฐที่ไม่เปิดเผยข้อมูลโดยไม่มีเหตุผลอันสมควร

9. เพิ่มมาตรา 24/1 กำหนดให้มีหลักเกณฑ์รักษาความปลอดภัยสำหรับข้อมูลส่วนบุคคลที่มีการเปิดเผยข้อมูล หรือแลกเปลี่ยนข้อมูลกันด้วยวิธีอิเล็กทรอนิกส์ระหว่างหน่วยงานของรัฐ

10. ยกเลิกมาตรา 26 เดิม ที่เคยกำหนดให้ข้อมูลที่ไม่เปิดเผยต่อประชาชนจะต้องจัดส่งให้หอจดหมายเหตุแห่งชาติเก็บรักษาเป็นเอกสารทางประวัติศาสตร์ เมื่อพ้นระยะเวลาที่กำหนด

11. แก้ไขมาตรา 27 เรื่ององค์ประกอบของคณะกรรมการข้อมูลข่าวสาร โดยเพิ่มให้ปลัดกระทรวงทุกกระทรวงเป็นกรรมการ

12. แก้ไขมาตรา 28 เพิ่มเติมอำนาจของคณะกรรมการข้อมูลข่าวสาร ให้เข้ามามีบทบาทคุ้มครองสิทธิของประชาชนในการเข้าถึงข้อมูล และเสนอความเห็นเพื่อปรับปรุงกฎหมายที่เกี่ยวข้องได้

13. เพิ่มมาตรา 28/1, 28/2, 28/3 และแก้ไขมาตรา 29 กำหนดวาระการดำรงตำแหน่ง คุณสมบัติ หลักเกณฑ์ และวิธีการสรรหา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิและการปฏิบัติหน้าที่ของ กขร.

14. เพิ่มมาตรา 37 วรรคสี่ กำหนดให้ผู้อุทธรณ์ที่ไม่เห็นด้วยกับคำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารมีสิทธิฟ้องศาลปกครองโดยตรง ภายใน 90 วัน

คณะกรรมการผู้เสนอร่างพ.ร.บ. ฉบับนี้ เสนอให้ยกเลิกมาตรา 26 หมวดเอกสารทางประวัติศาสตร์ ในกฎหมายเดิมทั้งมาตรา โดยให้เหตุผลว่า หลักการซ้ำซ้อนกับ พ.ร.บ.จดหมายเหตุแห่งชาติ 2556

มาตรา 26 ของ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของทางราชการ พ.ศ.2540 ระบุว่า
“ข้อมูลข่าวสารของราชการที่หน่วยงานของรัฐไม่ประสงค์จะเก็บรัักษาหรือมีอายุครบกำหนดตามวรรคสองนับตั้งแต่วันที่เสร็จสิ้นการจัดให้มีข้อมูลข่าวสารนั้น ให้หน่วยงานของรัฐส่งมอบให้แก่หอจดหมายเหตุแห่งชาติ กรมศิลปากรหรือหน่วยงานอื่นของรัฐตามที่กำหนดในพระราชกฤษฎีกา เพื่อคัดเลือกไว้ให้ประชาชนได้ศึกษาค้นคว้า

มาตรา 26 กำหนดขึ้นเพื่อรับรองว่า ข้อมูลของทางราชการที่ไม่อาจเปิดเผยต่อประชาชนเพราะเข้าข้อยกเว้นตามมาตรา 14 และ 15 เมื่อพ้นระยะเวลา 75 หรือ 20 ปี อย่างไรเสียก็จะถูกส่งไปเก็บเป็นเอกสารทางประวัติศาสตร์ที่หอจดหมายเหตุแห่งชาติ การยกเลิกมาตรานี้จึงเป็นการยกเลิกหลักประกันการเข้าถึงข้อมูลของทางราชการที่เกิดขึ้นจริง และทำให้ข้อมูลบางประเภทอาจถูกอ้างเหตุยกเว้นไม่เปิดเผยต่อประชาชนในขณะที่ประชาชนต้องการข้อมูล และเมื่อไม่ต้องส่งให้หอจดหมายเหตุแห่งชาติก็อาจทำให้ข้อมูลเหล่านั้นเป็นความลับตลอดไปได้

ตามพ.ร.บ.จดหมายเหตุแห่งชาติ พ.ศ. 2556 มีมาตราที่เกี่ยวข้องกับการเก็บเอกสารจากหน่วยงานราชการ คือ มาตรา 7 ซึ่งกำหนดว่า

ถ้าอิงตามหลักการของมาตรา 7 ของ พ.ร.บ.จดหมายเหตุแห่งชาติ จะเห็นว่าการเก็บรักษาเอกสารราชการจะต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่อธิบดีกำหนด ซึ่งในปัจจุบันไม่สามารถสืบค้นหรือค้นหาหลักเกณฑ์และวิธีการดังกล่าวพบ และเอกสารที่ต้องส่งไปเก็บรักษาตามมาตรา 7 ก็ยังมีขอบเขตกว้างขวาง ไม่ได้กำหนดให้เฉพาะเจาะจงว่า ข้อมูลของทางราชการที่ไม่อาจเปิดเผยได้จะต้องถูกเก็บรักษาไว้เป็นประวัติศาสตร์ทั้งหมด

ในประเด็นนี้ผู้ร่วมเวทีรับฟังความคิดเห็นหลายคน แสดงความไม่เห็นด้วยที่จะให้ยกเลิกมาตรา 26 เพราะเห็นว่า หลักเกณฑ์ตาม พ.ร.บ.จดหมายเหตุฯ ยังไม่มีความชัดเจน ถ้าหากออกหลักเกณฑ์มาภายหลังแล้วไม่ครอบคลุมการเก็บเอกสารราชการตามมาตรา 26 เดิม ก็จะทำให้เกิดความเสียหายต่อการบันทึกเหตุการณ์ทางประวัติศาสตร์ ส่วนการคงมาตรา 26 ไว้ใน พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการเช่นเดิม ก็ไม่ได้เป็นการทำให้ซ้ำซ้อนในหลักการของกฎหมาย

ที่มาภาพ Queridian Solutions queridian.com 

องค์ประกอบของคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารตาม พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ประกอบด้วย

          (1) รัฐมนตรีที่ได้รับมอบหมาย เป็นประธาน

          (2) ปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี ปลัดกระทรวงกลาโหม ปลัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ปลัดกระทรวงการคลัง ปลัดกระทรวงการต่างประเทศ ปลัดกระทรวงพาณิชย์

          (3) เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา เลขาธิการคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน เลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติ เลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร

          (4) ผู้อำนวยการสำนักข่าวกรองแห่งชาติ ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ

          (5) ผู้ทรงคุณวุฒิอื่นจากภาครัฐและเอกชน ซึ่งคณะรัฐมนตรีเป็นผู้แต่งตั้งอีก 9 คน

ในร่าง พ.ร.บ.ฉบับแก้ไข เสนอให้มีการเพิ่มปลัดกระทรวงทุกกระทรวงเข้ามาเป็นกรรมการ โดยให้เหตุผลว่า เพื่อให้ทุกกระทรวงรับทราบนโยบายของคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ และกำชับหน่วยงานของตนให้ดำเนินการตามนโยบายและปฏิบัติตามได้ ซึ่งจะทำให้กรรมการทั้งหมดมีเป็นจำนวน 36 คน

สำหรับประเด็นนี้มีทั้งผู้ที่เห็นด้วยและผู้ที่ไม่เห็นด้วย โดยผู้ที่เห็นด้วยให้เหตุผลว่า เมื่อกฎหมายต้องบังคับใช้กับทุกหน่วยงานอยู่แล้ว ดังนั้นการให้ปลัดทุกกระทรวงมาเป็นกรรมการ ก็จะทำให้การดำเนินงานมีประสิทธิภาพ ในส่วนที่ผู้ไม่เห็นด้วยแย้งว่า ถ้ากำหนดให้ปลัดทุกกระทรวงเป็นกรรมการในคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารฯ จะทำให้เกิดความล่าช้าในการพิจารณาคำร้องได้ เพราะการนัดหมายการประชุมอาจทำได้ยากขึ้น หากมีคณะกรรมการเพิ่มขึ้นจำนวนมาก และจะทำให้สัดส่วนของกรรมการที่มาจากข้าราชการประจำมีจำนวนมากขึ้นมาก เมื่อเทียบสัดส่วนของผู้ทรงคุณวุฒิจากภาคเอกชน

มีข้อสังเกตว่า ในการจัดเวทีรับฟังความคิดเห็นของ สขร. ผู้เข้าร่วมที่มาแสดงความคิดเห็นมีทั้งนักวิชาการ ประชาชนทั่วไป คนทำงานภาคประชาสังคม โดยผู้เข้าร่วมจะถูกเชิญผ่านเครือข่ายต่างๆ เพื่อให้เข้าร่วมรับฟังความคิดเห็นในครั้งนี้ จากการสังเกตการณ์พบว่า ผู้เข้าร่วมหลายคนไม่สามารถแสดงความคิดเห็นหรือเข้าร่วมเป็นส่วนหนึ่งในกระบวนการได้ เนื่องจากไม่เข้าใจรายละเอียดและประเด็นในการรับฟังความคิดเห็น เพราะไม่ได้ติดตามและใช้งานกฎหมายข้อมูลข่าวสารมาก่อนหน้านี้ และเอกสารทั้งหมดเป็นภาษากฎหมายยากที่คนทั่วไปจะเข้าใจ