สรุปร่างรัฐธรรมนูญ: “หมวดปฏิรูป” และ “ยุทธศาสตร์ชาติ” ภาพฝันที่ คสช. เร่ขาย

"วิกฤติความขัดแย้งความไม่มีเสถียรภาพทางการเมือง เหตุส่วนหนึ่งเพราะมีผู้ไม่นับถือยำเกรงกฎเกณฑ์การปกครองบ้านเมือง ทุจริตฉ้อฉลหรือบิดเบือนอำนาจ ซึ่งจำต้องป้องกันและแก้ไขด้วยการปฏิรูปการศึกษาและการบังคับใช้กฎหมาย และเสริมสร้างความเข้มแข็งของระบบคุณธรรมและจริยธรรม ร่างรัฐธรรมนูญนี้จึงสร้างกลไกในการปฏิรูปประเทศในด้านต่างๆ ที่สำคัญและจำเป็นอย่างร่วมมือร่วมใจกัน" 

ส่วนหนึ่งจากอารัมภบทของร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับลงประชามติ ชี้ให้เห็นถึงความจำเป็นที่ร่างรัฐธรรมนูญนี้จะต้องมุ่งสู่การปฏิรูป

มีชัย ฤชุพันธุ์ ประธานกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ได้กล่าวไว้ในวันที่แถลงข่าวเปิดตัวร่างรัฐธรรมนูญ ตอนหนึ่งว่า รัฐธรรมนูญจะบอกเป้าหมายการปฏิรูปแต่ละด้าน กำหนดให้บรรลุการปฏิรูปตามเวลาที่กำหนด กฎหมายต่างๆ ที่ไม่เคยทำได้แล้วเสร็จ อย่าง กฎหมายสิ่งแวดล้อม กฎหมายวินัยการเงินการคลัง ตลอดจนกฎหมายเกี่ยวกับทุจริตที่ไม่เคยทำแล้วเสร็จ ครั้งนี้ เรากำหนดให้ชัดว่า ต้องเสร็จภายใน 240 วัน เพื่อเสนอต่อสนช. พร้อมทั้งกำหนดว่า หากหน่วยงานใดทำไม่เสร็จ ก็ต้องพ้นจากตำแหน่ง แน่นอนว่า กฎหมายเหล่านั้น จะเสร็จภายในรัฐบาลนี้ 

และเอกสารในสรุปสาระสำคัญเล่ม 2 ที่ภาครัฐทำขึ้นเพื่อแจกจ่ายให้ประชาชนก็ทำภาพที่ 10 เป็นภาพสุดท้าย อธิบายกรอบแนวทางปฏิรูปตามร่างรัฐธรรมนูญไว้ด้วย 

กลไกการปฏิรูปที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้วางเอาไว้ อยู่ในหมวดที่ 16 มาตรา 257-261 ซึ่งเป็นหมวดเกี่ยวกับการปฏิรูปโดยเฉพาะ มาตรา 259 กำหนดให้จัดทำกฎหมายว่าด้วยแผนและขั้นตอนการปฏิรูปภายใน 120 วัน และให้เริ่มดำเนินการตามแผนภายใน 1 ปี นับตั้งแต่รัฐธรรมนูญนี้ประกาศใช้ เนื่องจาก คสช.ยังอยู่ต่ออีกอย่างน้อย 16 เดือนหลังร่างรัฐธรรมนูญผ่าน ดังนั้น ขั้นตอนการจัดทำกฎหมายและเริ่มต้นการปฏิรูปจึงเป็นอำนาจจัดทำของรัฐบาลคสช.

ร่างรัฐธรรมนูญยังกำหนดไว้ด้วยว่า แผนและขั้นตอนการปฏิรูปต้องคาดหวังว่าจะเห็นผลในระยะเวลา 5 ปี ซึ่งจะเป็นภารกิจของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งหลังจากนี้ที่จะต้องสานต่อภารกิจนี้ให้เสร็จ 

ร่างรัฐธรรมนูญยังมีกลไกพิเศษเพื่อติดตามเร่งรัดด้วย โดยมาตรา 270 กำหนดให้ส.ว. ชุดแรกที่มาจากการคัดเลือกโดย คสช. มีอำนาจหน้าที่ติดตาม เสนอแนะ เร่งรัด การปฏิรูปประเทศ กฎหมายฉบับใดที่เกี่ยวข้องกับการปฏิรูปให้ส.ว. ร่วมกับ ส.ส. มีอำนาจพิจารณากฎหมายเหล่านั้น 

ส่วนกรอบการปฏิรูปนั้น ร่างรัฐธรรมนูญกำหนดเอาไว้แบบกว้างๆ หลายประเด็น เช่น

– การปฏิรูปด้านการเมือง ให้ประชาชนมีความรู้ความเข้าใจที่ถูกต้องเกี่ยวกับระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข  ให้กิจกรรมของพรรคการเมืองเปิดเผยและตรวจสอบได้  ให้มีกลไกแก้ไขปัญหาความขัดแย้งโดยสันติวิธี ฯลฯ

– การปฏิรูปด้านการบริหารราชการแผ่นดิน ให้นำเทคโนโลยีมาประยุกต์ใช้ ให้ปรับปรุงโครงสร้างการบริหารงานของรัฐให้ทันต่อการเปลี่ยนแปลง ฯลฯ

– การปฏิรูปด้านกฎหมาย ให้ใช้การขออนุญาตคณะกรรมการเท่าที่จำเป็น ให้ปฏิรูปการสอนกฎหมายให้มีจริยธรรม ให้มีกลไกช่วยเหลือประชาชน ฯลฯ

– การปฏิรูปด้านกระบวนการยุติธรรม ให้กำหนดระยะเวลาทุกขั้นตอน สร้างวัฒนธรรมให้บริการประชาชนสะดวกรวดเร็ว ปรับปรุงภาระหน้าที่ของตำรวจ ฯลฯ

– การปฏิรูปด้านการศึกษา ให้เด็กเล็กได้รับการพัฒนา ให้ครูมีจิตวิญญาณความเป็นครู ให้ผู้เรียนได้เรียนตามความถนัด ฯลฯ

– การปฏิรูปด้านเศรษฐกิจ เสริมสร้างความสามารถในการแข่งขันของไทย ปรับปรุงระบบภาษีให้เป็นธรรม เสริมสร้างระบบสหกรณ์ ฯลฯ

– การปฏิรูปด้านอื่นๆ ให้มีระบบจัดการน้ำที่มีประสิทธิภาพ ให้กระจายการถือครองที่ดินอย่างเป็นธรรม ให้มีระบบกำจัดขยะมูลฝอยที่มีประสิทธิภาพ ฯลฯ

ฯลฯ 

สำหรับการปรับปรุงกฎหมายด้านกระบวนการยุติธรรม ให้มีคณะกรรมการพิเศษขึ้นมาชุดหนึ่งด้วย โดยมีทั้งคนที่เคยเป็นตำรวจและไม่เคยเป็นตำรวจมาทำงานด้วยกัน ส่วนการปฏิรูปการศึกษาก็ให้มีคณะกรรมการอิสระขึ้นมาอีกคณะหนึ่งเช่นกัน คณะกรรมการทั้งสองชุดมาจากการแต่งตั้งของคณะรัฐมนตรีชุดปัจจุบัน

"ยุทธศาสตร์ชาติ" เป็นกลไกใหม่ที่ไม่เคยปรากฏในรัฐธรรมนูญฉบับใดของไทยมาก่อน ร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับมีชัย มาตรา 65 กำหนดให้จัดทำยุทธศาสตร์ชาติขึ้นเพื่อเป็นเป้าหมายการพัฒนาประเทศ โดยร่างรัฐธรรมนูญไม่ได้กำหนดกรอบว่ายุทธศาสตร์ชาติจะต้องมีเนื้อหาอะไรบ้าง กำหนดเพียงให้จัดทำกฎหมายเกี่ยวกับยุทธศาสตร์ชาติขึ้น

หากร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ผ่านประชามติแล้ว มาตรา 275 กำหนดให้ จัดทำกฎหมายเกี่ยวกับยุทธศาสตร์ชาติ ภายใน 120 วัน และจัดทำยุทธศาสตร์ชาติให้เสร็จภายในหนึ่งปี ซึ่งเป็นช่วงเวลาที่คณะรัฐมนตรีชุดที่แต่งตั้งโดยคสช. ยังอยู่ในอำนาจ ก่อนที่จะมีการเลือกตั้งใหม่ ดังนั้น แม้ร่างรัฐธรรมนูญไม่ได้วางโครงสร้างเนื้อหาของยุทธศาสตร์ชาติเอาไว้แต่คนที่เขียนเนื้อหาทั้งหมดก็ คือ เป็นรัฐบาลของคสช.เอง

ร่างรัฐธรรมนูญ มาตรา 142 กำหนดว่า การเสนองบประมาณของรัฐบาลชุดต่อๆ ไปจะต้องสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ และมาตรา 162 กำหนดว่า เมื่อคณะรัฐมนตรีชุดใหม่แถลงนโยบายตอนเข้ารับตำแหน่ง นโยบายก็ต้องสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติด้วย เท่ากับว่า คสช. สามารถเขียนนโยบายหรือแผนการบริหารประเทศที่เป็นวิสัยทัศน์ของคสช. ไว้ในยุทธศาสตร์ชาติเพื่อบังคับให้รัฐบาลชุดต่อไปที่มาจากการเลือกตั้งต้องเดินตามได้ โดยมี ส.ว.ที่ คสช. แต่งตั้งคอยช่วยติดตามเร่งรัดอีก ตามมาตรา 270 

นอกจากกรอบการปฏิรูปประเทศ ที่ร่างรัฐธรรมนูญกำหนดไว้อย่างกว้างๆ และอำนาจการเขียนแผนยุทธศาสตร์ชาติของรัฐบาล คสช. แล้ว ร่างรัฐธรรมนูญมาตรา 278 ยังพูดถึงกฎหมายอีกสามฉบับที่ต้องเร่งรัดให้ออกให้ได้โดยเร็ว หากร่างรัฐธรรมนูญผ่านประชามติ 

กฎหมายทั้งสามฉบับ ได้แก่ กฎหมายเกี่ยวกับการศึกษาและประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชนและการรับฟังความคิดเห็นก่อนการดำเนินโครงการใด ตามมาตรา 58 กฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ ตามมาตรา 62 และกฎหมายที่คุ้มครองประชาชนที่ชี้เบาะแสการทุจริตคอร์รัปชั่น ตามมาตรา 63

ร่างรัฐธรรมนูญมาตรา 278 ให้ความสำคัญกับกฎหมายสามฉบับนี้เป็นพิเศษ โดยกำหนดว่าหากร่างรัฐธรรมนูญผ่าน ให้ดำเนินการร่างทั้งสามฉบับให้เสร็จภายใน 240 วัน และให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณาให้แล้วเสร็จภายใน 60 วัน ซึ่งเป็นการดำเนินการภายใต้ช่วงเวลาที่รัฐบาล คสช. ยังอยู่ในอำนาจก่อนเลือกตั้งใหม่ และที่สำคัญ คือ กำหนดไว้ด้วยว่าหากหน่วยงานใดไม่ดำเนินการภายในเวลาที่กำหนดให้คณะรัฐมนตรีสั่งให้หัวหน้าหน่วยงานนั้นพ้นจากตำแหน่ง ซึ่งแสดงให้เห็นว่า คสช. ต้องการเอาจริงเอาจังเร่งผ่านกฎหมายทั้งสามฉบับนี้ให้ได้โดยเร็ว

ตั้งแต่ คสช. เข้ายึดอำนาจการปกครองประเทศเมื่อวันที่ 22 พฤษภาคม 2557 คสช. ก็ประกาศจะเดินหน้าปฏิรูปประเทศเรื่อยมาตลอดระยะเวลาที่อยู่ในอำนาจ โดยขั้นแรก คสช. แต่งตั้ง "สภาปฏิรูปแห่งชาติ" (สปช.) 250 คน ทำหน้าที่ศึกษา วิเคราะห์ และจัดทำแนวทางเพื่อการปฏิรูปในด้านต่างๆ หลังทำหน้าที่อยู่เกือบหนึ่งปี สปช. มีข้อเสนอออกมา 505 ข้อ แต่ไม่มีอะไรใหม่และไม่สามารถเอาไปใช้ได้จริง 

หลังจากนั้น คสช. ยังแต่งตั้ง "สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ" (สปท.) ขึ้นมาอีก 200 คน เพื่อสานงานต่อจากสปช. แต่หลังทำงานมาอย่างน้อย 9 เดือน สปท.ก็ยังไม่มีผลงานอะไรเด่นชัดที่จะแก้ไขปัญหาต่างๆ ของประเทศ ยังมองไม่เห็นทิศทางการทำงานของทั้ง สปช. และ สปท. ว่าจะเดินหน้าไปในแนวทางเดียวกับกรอบการปฏิรูปประเทศที่เขียนไว้ในร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับลงประชามติ หรือไม่

และตามโรดแมป ในร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับนี้เอง หากร่างรัฐธรรมนูญผ่านประชามติ คสช. ก็ยังอยู่ในอำนาจต่ออีกอย่างน้อย 16 เดือน  เท่ากับคสช.จะมีเวลาบริหารประเทศรวมอย่างน้อย 3 ปี 7 เดือน ตลอดช่วงเวลานี้ คสช. ถืออำนาจเบ็ดเสร็จที่จะออกประกาศคำสั่งอะไรก็ได้ และเขียน "มาตรา 44" มาเพื่อออกคำสั่งอะไรก็ได้ให้มีผลเป็นกฎหมายทันที ซึ่งที่ผ่านมาก็ใช้อำนาจมาตรา 44 ออกกฎหมายไปแล้วอย่างน้อย 90 ฉบับ 

นอกจากนี้ ยังมีสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ที่มาจากการแต่งตั้ง ของคสช. คอยทำหน้าที่ออกกฎหมายต่างหากอีก ซึ่งช่วงเวลาประมาณสองปีที่อยู่ในตำแหน่ง สนช. มีผลงานผ่านกฎหมายไปแล้วอย่างน้อย 176 ฉบับ

ดังนั้น

หากรัฐบาลชุดนี้สามารถออกกฎหมายว่าด้วยแผนและขั้นตอนการปฏิรูปภายใน 120 วัน และเริ่มดำเนินการตามแผนภายใน 1 ปี เพื่อให้เห็นผลภายใน 5ปี หรือ

หากรัฐบาลชุดนี้สามารถจัดทำกฎหมายเกี่ยวกับยุทธศาตร์ชาติ ภายใน 120 วัน และจัดทำยุทธศาสตร์ชาติให้เสร็จภายในหนึ่งปี หรือ

หากรัฐบาลชุดนี้สามารถร่างกฎหมายที่ต้องการสามฉบับ ภายใน 240 วัน และพิจารณาภายใน 60 วัน

ได้จริงตามที่ร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับลงประชามติ กำหนดไว้ และการดำเนินการเช่นนี้จะส่งผลดีต่อสังคมไทยจริง

รัฐบาลคสช. ก็ควรจะทำทุกอย่างสำเร็จไปนานแล้ว โดยไม่ต้องเขียนเป็นขั้นตอนไว้ในร่างรัฐธรรมนูญ

และหากการออกกฎหมายเพื่อการปฏิรูปประเทศเหล่านี้เป็นประโยชน์จริง ก็ไม่จำเป็นต้องรอให้ร่างรัฐธรรมนูญผ่านการทำประชามติ จึงจะลงมือปฏิรูปประเทศ หรือกำหนดยุทธศาสตร์ชาติได้ แต่ควรจะทำได้ทันทีตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา

ภาพอันสวยหรูเกี่ยวกรอบการปฏิรูปประเทศก็ดี การวางแผนยุทธศาสตร์ชาติก็ดี หรือการออกกฎหมายสามฉบับอย่างรวดเร็วก็ดี จึงเป็นเพียงการเร่ขายฝัน ของทั้ง กรธ. และ คสช. เพื่อสร้างภาพอนาคตที่ดีให้กับร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับของมีชัย ฤชุพันธุ์ เท่านั้น ไม่มีข้อเท็จจริงใดที่แสดงให้เห็นได้ว่ารัฐบาลชุดนี้มีความสามารถพาการปฏิรูปประเทศไปในแนวทางที่วาดฝันกันไว้ ในอีกทางหนึ่งการวางยุทธศาสตร์ชาติยังเป็นการพยายามควบคุมการบริหารประเทศของรัฐบาลชุดหน้าที่มาจากการเลือกตั้ง ให้เป็นไปตามแนวทางที่ คสช. เห็นว่าดี และจะทำให้การหาเสียงด้วยนโยบายของผู้สมัครรับเลือกตั้ง และการเลือกตั้งที่กำลังจะเกิดขึ้นมีความหมายน้อยลงอีกด้วย