เมื่อวันที่ 29 กรกฎาคม 2557 หลังการยึดอำนาจของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ผ่านไปสองเดือน ที่ประชุม คสช.เห็นชอบ “ร่าง พ.ร.บ.การคุ้มครองคนไร้ที่พึ่ง พ.ศ. ….” (หรือ ร่าง พ.ร.บ.คนไร้ที่พึ่ง) โดยกระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ (พม.) เป็นผู้เสนอ และเห็นว่าร่างกฎหมายดังกล่าวมีความจำเป็นดังนี้
“คนไร้ที่พึ่งเป็นบุคคลที่ประสบปัญหาในสังคม เพราะขาดความมั่นคงในการดำรงชีวิต เช่น ไม่มีที่อยู่อาศัย ไม่มีรายได้เพียงพอแก่การยังชีพ ทำให้ช่วยเหลือตัวเองไม่ได้ ซ้ำยังไม่สามารถพึ่งพาผู้อื่นได้อีก ส่งผลให้มาตรฐานการดำรงชีวิตต่ำกว่ามาตรฐานของบุคคลทั่วไป ทำให้ต้องมีกฎหมายนี้เพื่อคุ้มครองคนไร้ที่พึ่ง ให้สามารถดำรงชีวิตได้อย่างคนปกติทั่วไป"
ปัจจุบัน สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ผ่านขั้นรับการวาระที่หนึ่ง วันที่ 26 กันยายน 2557 และผ่านการเห็นชอบวาระที่สาม วันที่ 30 ตุลาคม 2557 โดยเนื้อความในร่าง พ.ร.บ.คนไร้ที่พึ่ง มีจำนวน 8 หน้า ประกอบด้วย โครงสร้าง 5 ส่วน คือ
1) เป็นส่วนของ “นิยาม” ต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับกฎหมายฉบับนี้
2) หมวด 1 “คณะกรรการคุ้มครองคนไร้ที่พึ่ง”
3) หมวด 2 “สถานคุ้มครองคนไร้ที่พึ่งและศูนย์คุ้มครองคนไร้ที่พึ่ง”
4) หมวด 3 “การคุ้มครองคนไร้ที่พึ่ง”
5) บทเฉพาะกาล ซึ่งกฎหมายฉบับนี้มีประเด็นที่น่าสนใจโดยจะกล่าวต่อไปดังนี้
ซึ่งเราสามารถจำแนกปัญหาของร่าง พ.ร.บ.คนไร้ที่พึ่ง เป็นประเด็นได้ดังนี้
นิยม “คนไร้ที่พึ่ง” กว้างเกินไป
นิยาม “คนไร้ที่พึ่ง” ของ ร่าง พ.ร.บ.คนไร้ที่พึ่ง มาตรา 3 ระบุว่า “บุคคลซึ่งไร้ที่อยู่อาศัยและไม่มีรายได้เพียงพอแก่การยังชีพ และให้รวมถึงบุคคลที่อยู่ในสภาวะยากลำบากและไม่อาจพึ่งพาบุคคลอื่นได้ ทั้งนี้ ตามที่คณะกรรมการกำหนด” นิยามข้างต้นเป็นนิยามที่กว้างมาก หากมองอยากเรียบเฉยอาจเป็นนิยามที่ดูดี เพราะให้จะเปิดโอกาสให้รัฐใช้ดุลยพินิจในการให้สิทธิประโยชน์อย่างกว้างขวาง
ในประเด็นเดียวกัน นิยาม “คนไร้ที่พึ่ง” ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (คปก.) ที่เสนอความเห็นต่อนายกรัฐมนตรีและประธาน สนช. เมื่อวันที่ 21 ตุลาคม 2557 “ให้หมายรวมถึงคนป่วยทางกายหรือจิต คนขอทาน คนเร่ร่อน หรือ คนจรจัดในที่สาธารณะ และบุคคลอื่นใด ที่อยู่ในสภาวะยากลำบากและไม่อาจพึ่งพาบุคคลอื่นได้ และไม่จำกัดเฉพาะผู้มีสัญชาติไทย” จะเห็นว่านิยามของ คปก. มีความชัดเจนกว่าว่าบุคคลกลุ่มใดบ้างจะได้รับประโยชน์จะกฎหมายนี้ ขณะเดียวกันก็ไม่ได้ตัดโอกาสในการตีความกันหมายให้กว้างขึ้น อย่างไรก็ตาม สุดท้ายร่างกฎหมายฉบับนี้ก็ผ่าน สนช.ด้วยนิยามอย่างแรก
คณะกรรมการคุ้มครองคนไร้ที่พึ่ง ความ(ไม่)หวังของประชาชน
ในหมวด 1 ว่าด้วย “คณะกรรมการคุ้มครองคนไร้ที่พึ่ง” ของร่าง พ.ร.บ.คนไร้ที่พึ่ง กำหนดให้มีคณะกรรมการ (มาตรา 5) ประกอบด้วย รัฐมนตรีว่าการกระทรวง พม. เป็นประธาน, ปลัดกระทรวง พม. เป็นรองประธาน, ปลัดกระทรวงการคลัง, ปลัดกระทรวงมหาดไทย, ปลัดกระทรวงยุติธรรม, ปลัดกระทรวงแรงงาน, ปลัดกระทรวงศึกษาธิการ, ปลัดกระทรวงสาธารณสุข, ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ, ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ, อธิบดีกรมพัฒนาสังคมและสวัสดิการ และกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งรัฐมนตรีแต่งตั้งไม่เกิน 7 คน
จากคณะกรรมมาการรวมทั้งหมด 18 คน มีสัดส่วนข้าราชการระดับสูงมากที่สุดถึง 10 คน ทำให้เกิดความกังวลถึงการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน แม้จะมีสัดส่วนกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิจากภายนอก 7 คน ที่พอจะเป็นสัดส่วนของภาคประชาชนได้ แต่การกำหนดในมาตรา 5 วรรคสาม ว่ากรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ “…ให้แต่งตั้งจากผู้มีความรู้และความเชี่ยวชาญด้านการคุ้มครองคนไร้ที่พึ่ง การสังคมเคราะห์หรือการจัดสวัสดิการสังคม…” จึงอาจกว้างเกินไปที่ภาคประชาชนประชาชนที่ทำงานด้านนี้จะเข้ามามีส่วนร่วม และกรรมการในส่วนนี้ก็อาจไม่พ้น อดีตข้าราชการ หรือคนที่ใกล้ชิดกับนักการเมือง
สถานคุ้มครองคนไร้ที่พึ่ง
ในหมวดที่ 2 ว่าด้วย “สถานคุ้มครองคนไร้ที่พึ่งและศูนย์คุ้มครองคนไร้ที่พึ่ง” กำหนดให้มี “สถานคุ้มครองคนไร้ที่พึ่ง” มีหน้าที่รับผิดชอบ ตามมาตรา 14 เช่น 1) สำรวจและติดตามสภาพและปัญหาเกี่ยวกับไร้ที่พึ่งในเขตรับผิดชอบ, 2) สืบเสาะข้อมูลที่เกี่ยวกับคนไร้ที่พึ่งที่ขอรับการคุ้มครอง, 3) จัดให้มีที่พักอาศัย อาหาร และเครื่องนุ่มห่มที่เหมาะสมและถูกสุขลักษณะ จัดให้มีการตรวจสุขภาพกายและสุขภาพจิต ฝึกอบรมและฝึกอาชีพ รวมทั้งหาอาชีพให้คนไร้ที่พึ่ง, 4) ให้คำปรึกษา แนะนำ และช่วยเหลือคนไร้ที่พึ่งในด้านการดำรงชีวิต ด้านกฎหมาย หรือด้านอื่นๆ, 5) ติดตาม ตรวจสอบ และประเมินผลในการคุ้มครองคนไร้ที่พึ่ง เป็นต้น
สำหรับการจัดตั้งสถานคุ้มครองคนไร้ที่พึ่ง ร่างกฎหมายฉบับนี้ให้อำนาจกระทรวง พม. พิจารณาจัดตั้ง “สถานคุ้มครองคนไร้ที่พึ่ง” (เปิดใหม่) หรือ เปลี่ยน “สถานสงเคราะห์” ให้เป็นสถานคุ้มครองคนไร้ที่พึ่ง โดยต้องเสนอต่อคณะกรรมการคุ้มครองคนไร้ที่พึ่ง พิจารณาประกาศการจัดตั้ง (มาตรา 13)
ซึ่งประเด็นนี้ บุญเลิศ วิเศษปรีชา นักวิชาการด้านมานุษยวิทยา จากมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กล่าวว่า “เป็นเสมือนการยกระดับสถานสงเคราะห์คนไร้ที่พึ่งที่มีอยู่เดิม เพียงแต่เปลี่ยนชื่อเป็น สถานคุ้มครองคนไร้ที่พึ่ง และเพิ่มคณะกรรมการเข้าไป” เท่านั้น
ขณะที่ คปก.เสนอว่า การจัดตั้งสถานคุ้มครองหรือศูนย์คุ้มครองคนไร้ที่พึ่ง “ควรเน้นการทำงานระบบเปิดและสมัครใจ เพื่อคุ้มครองคนไร้ที่พึ่งอย่างเป็นระบบ และให้กระจายอำนาจในส่วนโครงสร้างดังกล่าวลงสู่จังหวัดและท้องถิ่น เพื่อให้เกิดความเชื่อมโยงกันระหว่างคนไร้ที่พึ่งกับชุมชน” นอกจากนี้ เสนอให้แก้ไขบทเฉพาะกาล “ให้รับรองศูนย์ดำเนินงานระบบเปิดขององค์การภาคประชาสังคมที่มีอยู่ก่อน เพื่อเป็นทางเลือกเพิ่มจากสถานสงเคราะห์ในสังกัดกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ที่มีอยู่เดิมให้เป็นสถานคุ้มครองคนไร้ที่พึ่งชั่วคราวโดยให้สอดคล้องกับความสมัครใจของคนไร้ที่พึ่ง”
คนไร้บ้าน ไม่เข้าสถานคุ้มครองฯ มีความผิด
ในหมวดที่ 3 “การคุ้มครองคนไร้ที่พึ่ง” มีประเด็นที่น่าสนใจมาก คือ
“มาตรา 22 ในกรณีที่บุคคลใดถูกกล่าวหาว่ากระทำความผิดเกี่ยวกับการพักอาศัยในที่สาธารณะตามกฎหมายหรือข้อบัญญัติท้องถิ่น หากเจ้าหน้าที่…เห็นว่าบุคคลดังกล่าวมีลักษณะเป็นคนไร้ที่พึ่ง…ให้เจ้าที่ส่งตัวคนไร้ที่พึ่งนั้นไปยังสถานคุ้มครองคนไร้ที่พึ่ง…ทั้งนี้โดยความยินยอมของคนไร้ที่พึ่งเว้นแต่คนไร้ที่พึ่งอยู่ในภาวะที่ไม่อาจให้ความยินยอมได้และให้เจ้าหน้าที่ระงับการดำเนินคดีไว้ชั่วคราวจนกว่าจะได้รับการแจ้งตามวรรคสอง
ในกรณีที่คนไร้ที่พึ่งไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขของสถานคุ้มครองคนไร้ที่พึ่ง ให้สถานคุ้มครองคนไร้ที่พึ่งแจ้งให้เจ้าหน้าที่ตามกฎหมาย…พิจารณาดำเนินคดีต่อไป…”
จากมาตรา 22 อาจสรุปได้ว่า หากคนไร้ที่พึ่งกระทำผิดกฎหมายเกี่ยวกับการพักอาศัยในที่สาธารณะจะถูกส่งตัวไปยังสถานคุ้มครองคนไร้ที่พึ่งโดยความยินยอมของผู้นั้น แต่หากคนไร้ที่พึ่งไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขของสถานคุ้มครอง ก็จะถูกส่งกลับมาให้เจ้าหน้าที่ดำเนินการตามกฎหมายเกี่ยวกับความผิดการอยู่อาศัยในที่สาธารณะ
กฎหมายมาตรานี้ถือว่าเป็นความไม่เข้าในสภาพจริงในสังคมของคนไร้ที่พึ่ง บุญเลิศ วิเศษปรีชา ชี้ให้เห็นว่า “ปัจจุบันคนไร้ที่พึ่ง มีจำนวนมากที่ยังชีพด้วยการเก็บของเก่า เร่ขายของ คนเหล่านี้ไม่ประสงค์จะเข้าสถานสงเคราะห์ด้วยเหตุผลหลายประการ เช่น ที่ตั้งของสถานสงเคราะห์อยู่ไกล มีสภาพคล้ายสถานกักกัน การฝึกอาชีพก็นำไปสู่การปฏิบัติได้น้อย และยังต้องอยู่ปะปนกับผู้มีปัญหาด้านสุขภาพจิต”
จากปัญหานี้ บุญเลิศ เสนอว่า “ควรถอยไปตั้งหลักพิจารณา อะไรคือสาเหตุที่ทำให้การสนับสนุนและจัดสวัสดิการสำหรับคนไร้พึ่งยังไม่มีประสิทธิภาพ… ส่วนใหญ่เป็นปัญหาเชิงการบริหาร ที่ไม่มีนโยบายที่สอดคล้องกับกลุ่มเป้าหมาย การไม่รับฟังปัญหาจากผู้ที่เกี่ยวข้องโดยตรง หาใช่ปัญหาการขาดแคลนกฎหมายไม่ เช่น การจัดให้มีศูนย์ที่คนไร้ที่พึ่งสามารถเข้าถึงได้ง่าย ตั้งอยู่ในละแวกที่ใกล้เคียงสามารถเดินถึงได้ ไม่ใช่อยู่ถึง อ.ธัญบุรี จ.ปทุมธานี แต่ชีวิตของคนไร้ที่พึ่งอยู่ที่สนามหลวง นอกจากนี้ควรให้มีเจ้าหน้าที่ปฏิบัติงานภาคสนามมากขึ้น และส่งเสริมความร่วมมือกับองค์กรภาคเอกชน เป็นต้น”
สุดท้าย ร่าง พ.ร.บ.คนไร้ที่พึ่ง สนช. เห็นสมควรประกาศใช้เป็นกฎหมายแล้ว ทั้งที่ยังมีปัญหาที่น่าถกเถียงต่อไป น่าติดตามต่อไปในอนาคตว่ากฎหมายฉบับนี้ จะแก้ไขปัญหาคนไร้ที่พึ่งอย่างไร หรือเป็นเพียงเครื่องมือสร้างความชอบธรรมให้กับรัฐในการซ้ำเติมปัญหาคนไร้ที่พึ่งมากกว่ากัน
_______________________________________
อ้างอิง
ไฟล์แนบ