ทำไมเลือกตั้ง กทม.จึงเป็นที่สนใจ? “เปิดงบ กทม. ที่ท้องถิ่นทั้งประเทศรวมกันก็สู้ไม่ได้”

เป็นเวลากว่าแปดปีแล้วที่กรุงเทพมหานคร เมืองหลวงที่เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) รูปแบบพิเศษห่างหายจากบรรยากาศการเลือกตั้งผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร โดยการเลือกตั้งครั้งล่าสุดเกิดขึ้นเมื่อปี 2556 ได้ ม.ร.ว.สุขุมพันธุ์ บริพัตร จากพรรคประชาธิปัตย์มาดำรงตำแหน่งผู้ว่าฯ ก่อนจะถูกปลดจากตำแหน่งโดยการใช้มาตรา 44 ของรัฐบาลคสช. ในปี 2559 ทำให้นับตั้งแต่นั้นเป็นต้นมากรุงเทพมหานครก็อยู่ภายใต้การบริหารของ พล.ต.อ.อัศวิน ขวัญเมือง ผู้ว่าฯ ที่จากการแต่งตั้ง อย่างไรก็ดี บรรยากาศการเลือกตั้งผู้ว่าฯ กำลังหวนกลับสู่กรุงเทพมหานครอีกครั้ง เพราะวันที่ 22 พฤษภาคม 2565 นอกจากจะเป็นวันครบรอบแปดปีที่คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) รัฐประหารยึดอำนาจจากรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง ยังเป็นวันที่ผู้มีทะเบียนบ้านในกรุงเทพมหานคร จะได้ใช้สิทธิออกเสียงเลือกตั้งผู้ว่าฯ คนใหม่ 

ถึงแม้ว่าเมืองหลวงแห่งนี้จะได้รับการขนานนามว่าเป็น “เมืองเทพสร้าง” แต่ร่องรอยปัญหาความผุพังไม่สมบูรณ์ก็ยังปรากฏให้เห็นอยู่เนืองๆ ทั้งปัญหาการจราจร ปัญหาทางเท้า ปัญหาน้ำท่วมขัง ปัญหาความสว่างในพื้นที่สาธารณะ ฯลฯ สิ่งเหล่านี้เองเทพอาจจะไม่สามารถเสกให้ได้ แต่ต้องใช้เม็ดเงินสรรค์สร้าง ก่อนที่จะไปเข้าคูหาเลือกผู้ว่าฯ คนใหม่ที่จะมาบริหารต่อจากผู้ว่าฯ แต่งตั้ง ชวนย้อนดูรายได้ของกรุงเทพมหานคร และเงินอุดหนุนที่รัฐจัดสรรให้แก่กรุงเทพมหานคร 

กรุงเทพมหานคร รายได้สูงกว่าอบจ. 76 แห่งทั่วประเทศกว่าหมื่นล้านบาท

สำหรับที่มาของรายได้ของอปท. ถูกกำหนดไว้ในพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ซึ่งเป็นกฎหมายที่ออกมาสืบเนื่องจากการวางหลักการปกครองส่วนท้องถิ่นในรัฐธรรมนูญ 2540 กฎหมายดังกล่าวกำหนดรายได้ของอปท. โดยสรุป ดังนี้

1. รายได้ที่อปท. จัดเก็บเอง แบ่งได้เป็น

     1.1 รายได้จากภาษีอากร เช่น ภาษีโรงเรือนและที่ดิน ภาษีบำรุงท้องที่ ภาษีป้าย ภาษีบำรุงท้องถิ่นจากน้ำมัน

     1.2 รายได้ที่ไม่ใช่ภาษีอากร เช่น ค่าธรรมเนียม  ค่าปรับ  และใบอนุญาต รายได้จากสาธารณูปโภคและการพาณิชย์

2. รายได้จากภาษีอากรที่รัฐจัดเก็บให้ เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่มหนึ่งในเก้า ภาษีสรรพสามิต

จากข้อมูลของสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง แสดงข้อมูลรายได้อบจ.  รายได้กรุงเทพมหานคร  รายได้เมืองพัทยา  และรายได้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหมด  ซึ่งรวมรายได้ของกรุงเทพมหานคร เมืองพัทยา อบจ. ทั้ง 76 แห่ง เทศบาลนคร และเทศบาลตำบลบางส่วน (ไม่ได้รวมข้อมูลรายได้องค์การบริหารส่วนตำบล) ตั้งแต่ปีงบประมาณ 2560 จนถึงปีงบประมาณ 2564 อปท. มีรายได้รวมทั้งจากรายได้ที่อปท. จัดเก็บเองและรายได้จากภาษีอากรที่รัฐจัดเก็บให้ ดังนี้

หน่วย : ล้านบาท

ปีงบประมาณ 2560 2561 2562 2563 2564
กรุงเทพมหานคร 78,470 86,432 83,237 70,696 71,250
เมืองพัทยา 3,428 3,429 3,468 2,635 1,534
อบจ. 76 แห่ง 73,312 69,305  125,313 53,982  41,389
รายได้รวมอปท. ทั่วประเทศ 273,469 282,641 301,002 264,678 195,115

จากข้อมูลของสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง จะเห็นได้ว่า โดยภาพรวมเฉพาะกรุงเทพมหานครเองก็มีรายได้รวมสูงกว่ารายได้รวมของอบจ. ทั้ง 76 แห่ง ยกเว้นปีงบประมาณ 2562 ที่อบจ. 76 แห่งมีรายได้รวมสูงกว่ากรุงเทพมหานครถึง 42,076 ล้านบาท หรือคิดเป็น 50.55% อย่างไรก็ดี ปีงบประมาณอื่นๆ กรุงเทพมหานครล้วนมีรายได้สูงกว่าอบจ. ทั้ง 76 แห่ง ปีงบประมาณ 2560 มีรายได้สูงกว่าถึง 5,158 ล้านบาท ปีงบประมาณ 2561 มีรายได้สูงกว่าถึง 17,127 ล้านบาท ปีงบประมาณ 2563 มีรายได้สูงกว่าถึง 16,714 ปีงบประมาณ 2564 มีรายได้สูงกว่าถึง 29,861 ล้านบาท

ทั้งนี้พิษโรคระบาดโควิด-19 ซึ่งส่งผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจและภาคธุรกิจ ย่อมส่งผลเป็นลูกโซ่ไปยังการจัดเก็บรายได้ของอปท. ดังจะเห็นได้จากรายได้รวมอปท. ทั่วประเทศในปีงบประมาณ 2563 และปีงบประมาณ 2564 ลดลงกว่าช่วงก่อนมีโควิด อย่างไรก็ดี หากเปรียบเทียบเชิงรายละเอียด อบจ. ทั้ง 76 แห่งดูเหมือนจะเจ็บหนักกว่ากรุงเทพมหานคร เพราะแม้ว่าจะได้รับผลกระทบจากโควิดเช่นเดียวกัน แต่อัตราส่วนรายได้ของอบจ. ทั้ง 76 แห่งนั้นลดลงสูงกว่ามากเมื่อเทียบกับอัตราส่วนรายได้ที่ลดลงของกรุงเทพมหานคร

หน่วย : ล้านบาท

  อปท. ทั่วประเทศ กรุงเทพมหานคร อบจ. 76 แห่ง
ปีงบประมาณ รายได้ เพิ่มขึ้น/ลดลง รายได้ เพิ่มขึ้น/ลดลง รายได้ เพิ่มขึ้น/ลดลง
2560 273,469 78,470 73,312
2561 282,641
+9,172
(+3.35%)
86,432
+7,962
(10.15%)
69,305
-4,007
(-5.47%)
2562 301,002
+18,361
(+6.5%)
83,237
-3,195
(-3.7%)
125,313
+56,008
(+80.81%)
2563 264,678
-36,324
(-12.07%)
70,696
-12,541
(-15.07%)
53,982
-71,331
(-56.92%)
2564 195,115
-69,563
(-26.28%)
71,250
+554
(+0.78%)
41,389
-12,593
(-23.33%)

 

นอกจากกรุงเทพมหานครจะมีรายได้สูงกว่าอบจ. ทั้ง 76 แห่ง (ยกเว้นปีงบประมาณ 2562) แล้ว เมื่อเทียบกับรายได้รวมอปท. ทั่วประเทศก็ต้องถือว่า อัตราส่วนรายได้ของกรุงเทพมหานครค่อนข้างสูงเลยทีเดียว โดยในปีงบประมาณ 2560 เฉพาะรายได้ของกรุงเทพมหานครคิดเป็น 28.69% ของรายได้รวมอปท. ทั่วประเทศ ปีงบประมาณ 2561 เฉพาะรายได้ของกรุงเทพมหานครคิดเป็น  30.58% ของรายได้รวมอปท. ทั่วประเทศ ปีงบประมาณ 2562 เฉพาะรายได้ของกรุงเทพมหานครคิดเป็น 27.65% ของรายได้รวมอปท. ทั่วประเทศ ปีงบประมาณ 2563 เฉพาะรายได้ของกรุงเทพมหานครคิดเป็น 26.71% ของรายได้รวมอปท. ทั่วประเทศ และปีงบประมาณ 2564 เฉพาะรายได้ของกรุงเทพมหานครคิดเป็น ของรายได้รวมอปท. 36.52% ทั่วประเทศ

เปิดงบอุดหนุนอปท. กรุงเทพมหานครแม้รายได้สูงแต่ยังได้รับงบอุดหนุนถึงสองหมื่นล้าน

นอกจากรายได้ที่อปท. จัดเก็บเองและรายได้จากภาษีอากรที่รัฐจัดเก็บ อปท. ยังได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐทุกปี โดยรัฐจะจัดสรรให้ผ่านพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ เงินอุดหนุนดังกล่าวสามารถแบ่งออกเป็นสองรูปแบบ แบบแรก เป็นเงินอุดหนุนที่อปท. ขอตั้งและรับจัดสรรผ่านกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นกระทรวงมหาดไทย ตามแผนงานยุทธศาสตร์ส่งเสริมการกระจายอำนาจให้แก่อปท. โดยก่อนปีงบประมาณ 2564 เงินอุดหนุนประเภทนี้จะจัดสรรให้กับเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.)  แต่ตั้งแต่ปีงบประมาณ 2564 เป็นต้นมา เงินอุดหนุนประเภทนี้จะจัดสรรให้เฉพาะเทศบาลตำบลและอบต. เท่านั้น ขณะที่เทศบาลนคร และเทศบาลเมือง จะได้รับเงินอุดหนุนแบบที่สอง ทำนองเดียวกันกับกรุงเทพมหานคร เมืองพัทยา และอบจ. ทั้ง 76 แห่ง กล่าวคือ เป็นเงินอุดหนุนแก่อปท. ที่ขอตั้งไว้และได้รับจัดสรรโดยตรง 

ตั้งแต่ปีงบประมาณ 2563 ถึงปีงบประมาณ 2565 อปท. ได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐ ดังนี้

หน่วย : ล้านบาท

ปีงบประมาณ 2563 2564 2565
งบประมาณแผ่นดินรวม  3,200,000 3,285,962 3,100,000
กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น
252,346 233,261 217,523
กรุงเทพมหานคร 24,469 22,089 20,235
เมืองพัทยา 1,915 1,816 1,613
อบจ. 76 แห่ง 27,727 28,797 15,187
เทศบาลนคร (30 แห่ง) 13,386 13,643
เทศบาลเมือง (2564 และ 2565 195 แห่ง) 24,887 25,730

นอกจากรายได้ของกรุงเทพมหานครจะสูงกว่ารายได้ของอบจ. ทั้ง 76 แห่งรวมกันแล้ว เมื่อพิจารณาถึงเงินอุดหนุน กรุงเทพมหานครถือว่าได้รับงบอุดหนุนจากรัฐค่อนข้างสูงทีเดียว ในปีงบประมาณ 2563 กรุงเทพมหานครได้รับเงินอุดหนุนน้อยกว่าอบจ. ทั้ง 76 แห่ง 3,258 ล้านบาท คิดเป็น 11.75% ปีงบประมาณ 2564 กรุงเทพมหานครได้รับเงินอุดหนุนน้อยกว่าอบจ. ทั้ง 76 แห่ง 6,708 ล้านบาท คิดเป็น 23.29% ขณะที่ปีงบประมาณ 2565 กรุงเทพมหานครได้รับเงินอุดหนุนสูงกว่าอบจ. ทั้ง 76 แห่งถึง 5,048 ล้านบาท หรือคิดเป็น 33.24%

เปรียบเทียบงบอุดหนุนกรุงเทพมหานครและอปท.ในพื้นที่สี่จังหวัดปริมณฑล

แม้ว่าวงเงินอุดหนุนรวมที่จัดสรรให้อบจ. ทั้ง 76 แห่งจะแตะถึงหลักหมื่นล้าน แต่จำนวนเงินอุดหนุนที่จัดสรรให้แต่ละอบจ. อาจจะแตะอยู่ที่หลักร้อยล้านเท่านั้น ซึ่งแต่ละอบจ. ก็จะได้รับเงินอุดหนุนไม่เท่ากันโดยเป็นไปตามที่พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีกำหนด

อย่างไรก็ดี หากมองในมิติเชิงพื้นที่ ในเขตพื้นที่จังหวัดหนึ่งประกอบไปด้วยอปท. หลายแห่งในพื้นที่นั้นๆ ดังนั้นเงินอุดหนุนที่รัฐจัดสรรให้อปท. อื่นๆ จึงมีความแตกต่างจากเงินอุดหนุนของกรุงเทพมหานครอยู่บ้างตรงที่เงินอุดหนุนกรุงเทพมหานครนั้น ครอบคลุมในเชิงพื้นที่กรุงเทพมหานคร ขณะที่งบอุดหนุนแต่ละอปท. แต่ละอปท. ก็สามารถนำเงินอุดหนุนไปใช้ได้ตามอำนาจของอปท. ซึ่งอาจจะไม่ได้ครอบคลุมทั่วทั้งพื้นที่จังหวัดที่อปท. นั้นอยู่ 

ตัวอย่างเช่น ในพื้นที่จังหวัดนครปฐม ปีงบประมาณ 2565 มีอปท. ที่ได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐโดยตรง (ไม่ผ่านกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น) อยู่เจ็ดแห่ง แต่งบประมาณที่อปท. แต่ละแห่งได้รับก็จะใช้ได้เฉพาะในอปท. นั้นๆ เช่น งบประมาณของเทศบาลเมืองสามพรานก็ใช้ได้ตามอำนาจเท่าที่เทศบาลเมืองสามพรานมี ซึ่งไม่ได้ครอบคลุมทั้งพื้นที่จังหวัดนครปฐม

เพื่อที่จะเปรียบเทียบระหว่างงบอุดหนุนกรุงเทพมหานครกับเงินอุดหนุนอปท. ในพื้นที่จังหวัดอื่นๆ จึงไม่สามารถเทียบแค่งบอุดหนุนอบจ. กับกรุงเทพมหานครได้ แต่ต้องคิดรวมทั้งเงินอุดหนุนอบจ. เทศบาลนคร และเทศบาลเมืองด้วย โดยงบอุดหนุนที่กรุงเทพมหานครและอปท. ในเขตพื้นที่สี่จังหวัดปริมณฑลได้รับจากรัฐโดยตรง ในปีงบประมาณ 2564 และ 2565 ปรากฏอยู่ในตารางข้างใต้

(หมายเหตุ: อปท. ที่มีเครื่องหมาย * กำกับ คืออปท. ที่ได้รับเงินอุดหนุนในปีงบประมาณ 2565 แต่ไม่ปรากฏว่าได้รับเงินอุดหนุนในพ.ร.บ.งบประมาณปี 2564)

หน่วย : ล้านบาท

  อปท. ที่อยู่ภายในพื้นที่จังหวัด
รวมเงินอุดหนุนอปท. 
ปีงบประมาณ 2564
รวมเงินอุดหนุนอปท. 
ปีงบประมาณ 2565
กรุงเทพมหานคร 22,089 20,235
สมุทรปราการ
1. อบจ. สมุทรปราการ
2. เทศบาลนครสมุทรปราการ
3. เทศบาลเมืองบางแก้ว
4. เทศบาลเมืองปากน้ำสมุทรปราการ
5. เทศบาลเมืองปู่เจ้าสมิงพราย
6. เทศบาลเมืองพระประแดง
7. เทศบาลเมืองแพรกษา*
8. เทศบาลเมืองแพรกษาใหม่
9.เทศบาลเมืองลัดหลวง
1,268 1,233
นนทบุรี
1. อบจ. นนทบุรี
2. เทศบาลนครนนทบุรี
3. เทศบาลนครปากเกร็ด
4. เทศบาลเมืองไทรม้า*
5. เทศบาลเมืองบางกรวย*
6. เทศบาลเมืองบางกร่าง*
7. เทศบาลเมืองบางคูรัด*
8. เทศบาลเมืองบางบัวทอง*
9. เทศบาลเมืองบางแม่นาง*
10. เทศบาลเมืองบางรักพัฒนา*
11. เทศบาลเมืองบางศรีเมือง*
12. เทศบาลเมืองพิมลราช*
13. เทศบาลเมืองใหม่บางบัวทอง*
1,936 2,567
ปทุมธานี
1. อบจ. ปทุมธานี
2. เทศบาลนครรังสิต
3. เทศบาลเมืองคลองหลวง
4. เทศบาลเมืองคูคต
5. เทศบาลเมืองท่าโขลง
6. เทศบาลเมืองบางกะดี*
7. เทศบาลเมืองบางคูวัด
8. เทศบาลเมืองบึงยี่โถ
9. เทศบาลเมืองปทุมธานี
10. เทศบาลเมืองลาดสวาย
11. เทศบาลเมืองลำสามแก้ว
12.เทศบาลเมืองสนั่นรักษ์
1,561 1,509
นครปฐม
1. อบจ.นครปฐม
2. เทศบาลนครนครปฐม
3. เทศบาลเมืองกระทุ่มล้ม
4. เทศบาลเมืองนครปฐม
5. เทศบาลเมืองไร่ขิง
6. เทศบาลเมืองสามควายเผือก
7.เทศบาลเมืองสามพราน
1,052 960

จากตาราง จะเห็นได้ว่า เมื่อเปรียบเทียบงบอุดหนุนกรุงเทพมหานครกับอปท. ในพื้นที่สี่จังหวัดปริมณฑล ซึ่งมีพื้นที่ติดกับกรุงเทพมหานคร กรุงเทพมหานครก็ได้รับเงินอุดหนุนที่สูงกว่าอปท. ในพื้นที่สี่จังหวัดแบบทิ้งห่างไม่เห็นฝุ่น ในปีงบประมาณ 2565 ได้รับเงินอุดหนุนสูงกว่าอปท. ในพื้นที่จังหวัดสมุทรปราการถึง 19,002 ล้านบาท (93.91%) สูงกว่าอปท. ในพื้นที่จังหวัดนนทบุรีถึง 17,668 ล้านบาท (87.31%) สูงกว่าอปท. ในพื้นที่จังหวัดปทุมธานีถึง 18,726 ล้านบาท (92.54%) และสูงกว่าอปท. ในพื้นที่จังหวัดนครปฐมถึง 19,275 ล้านบาท (95.26%)

ถึงแม้ว่าจะไม่ได้คำนวณรวมงบอุดหนุนของเทศบาลตำบลและอบต. ซึ่งได้รับเงินอุดหนุนจากกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นอีกทีหนึ่ง แต่หากพิจารณาจำนวนของเทศบาลตำบลและอบต. จากประกาศกรมการปกครอง เรื่อง แจ้งข้อมูลทางการปกครอง ณ วันที่ 31 ธันวาคม 2564 เทศบาลตำบลมีจำนวนถึง 2,247 แห่ง และอบต. มีจำนวนถึง 5,300 แห่ง คิดรวมกันได้ 7,547 แห่ง ขณะที่งบกรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น อยู่ที่ 217,523 ล้านบาท ซึ่งดูผ่านๆ เหมือนว่างบอุดหนุนดังกล่าวจะสูง แต่ต้องไม่ลืมว่า จำนวนหน่วยรับงบประมาณ หรือพูดง่ายๆ ว่าตัวหารเองก็เยอะเช่นกัน หากคิดแบบหยาบๆ โดยนำจำนวนเงินอุดหนุนดังกล่าวหารด้วยจำนวนรวมของเทศบาลและอบต. เทศบาลและอบต. แต่ละแห่งจะได้รับเงินอุดหนุนราว 28.8 ล้านบาท ต่อให้สามารถคำนวณรวมงบอุดหนุนเทศบาลตำบลและอบต. ในพื้นที่สี่จังหวัดปริมณฑล เพื่อเปรียบเทียบกับเงินอุดหนุนกรุงเทพมหานคร ก็ยังเป็นเรื่องยากที่เงินอุดหนุนของอปท. ในแต่ละพื้นที่จังหวัดปริมณฑลจะแตะไปถึงเงินอุดหนุนกรุงเทพมหานครได้

ภาพรวม กรุงเทพมหานคร นอกจากจะเป็นอปท. รูปแบบพิเศษในมิติของการปกครองแล้ว รายได้ของกรุงเทพมหานครเองก็ค่อนข้างสูงเมื่อเทียบกับรายได้ของอบจ. ทั้ง 76 แห่ง แต่ถึงแม้รายได้กรุงเทพมหานครจะสูง แต่รัฐก็ยังคงจัดสรรงบเพื่ออุดหนุนกรุงเทพมหานครในจำนวนที่ค่อนข้างสูงเมื่อเทียบกับอปท. ในพื้นที่จังหวัดอื่นๆ หรือต่อให้พิจารณาเงินอุดหนุนเฉพาะอบจ. ในปีงบประมาณ 2565 แม้กระทั่งเงินอุดหนุนอบจ. ทั้ง 76 แห่ง หรือทั่วประเทศ ก็ยังน้อยกว่าเงินอุดหนุนของกรุงเทพมหานครเพียงแห่งเดียว