จากการสลายชุมนุมหรือวิธีควบคุมการชุมนุมของเจ้าหน้าที่ตำรวจ ตั้งแต่ต้นปีจนถึงเดือนสิงหาคม 2564 ผู้ชุมนุมต้องเผชิญกับการใช้กำลังของตำรวจเข้าสลายการชุมนุม ทั้งด้วยปืนฉีดน้ำแรงดันสูง แก๊สน้ำตา จนถึงการใช้อาวุธปืนยิงด้วยกระสุนยาง บุคคลที่ได้รับผลกระทบมีทั้งผู้ชุมนุม สื่อมวลชน และยังมีประชาชนทั่วไปที่ไม่ได้เข้าร่วมชุมนุมที่อาศัยอยู่บริเวณใกล้เคียง ซึ่งรับบาดเจ็บทั้งทางร่างกายและทรัพย์สินได้รับความเสียหายอีกด้วย กฎหมายได้ออกแบบไว้เพื่ออำนวยความสะดวกให้ประชาชนผู้ได้รับความเสียหายจากการกระทำของเจ้าหน้าที่มีโอกาสได้รับการเยียวยาโดยสะดวก ผ่านกลไกพ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่
พ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 (พ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดฯ) เป็นกฎหมายที่ว่าด้วยขั้นตอนการฟ้องร้องดำเนินคดีสำหรับผู้เสียหายจากการกระทำของเจ้าหน้าที่รัฐ โดยจำกะดความรับผิดส่วนตัวของเจ้าหน้าที่ที่ได้กระทำการภายในขอบเขตหน้าที่ ให้ผู้เสียหายต้องฟ้องร้องต่อหน่วยงานต้นสังกัดของเจ้าหน้าที่ดังกล่าวเพื่อให้ชดใช้ค่าเสียหายที่เกิดขึ้น เพื่อเป็นการคุ้มครองคนทำงานให้สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้โดยไม่ต้องกลัวถูกฟ้อง และคุ้มครองผู้เสียหายให้ยังคงได้รับการชดเชยโดยเร็วและเต็มจำนวน
เจ้าหน้าที่ทำ “ละเมิด” ต่อประชาชน ในระหว่างการปฏิบัติหน้าที่
การพิจารณาความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่นั้น สิ่งที่ต้องพิจารณาเป็นประการแรก คือ การกระทำดังกล่าวเป็นการทำ “ละเมิด” หรือไม่ ซึ่งต้องพิจารณาตามองค์ประกอบของความผิดฐานละเมิดในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ (ป.พ.พ.) มาตรา 420 หรือไม่
“มาตรา 420 ผู้ใดจงใจหรือประมาทเลินเล่อ ทำต่อบุคคลอื่นโดยผิดกฎหมายให้เขาเสียหายถึงแก่ชีวิตก็ดี แก่ร่างกายก็ดี อนามัยก็ดี เสรีภาพก็ดี ทรัพย์สินหรือสิทธิอย่างหนึ่งอย่างใดก็ดี ท่านว่าผู้นั้นทำละเมิดจำต้องใช้ค่าสินไหมทดแทนเพื่อการนั้น”
ซึ่งการละเมิดจะต้องมีองค์ประกอบ คือ ต้องมี “ความเสียหาย” เกิดขึ้น และเป็นการกระทำ “โดยผิดกฎหมาย”” หากเป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามปกติภายใต้กฎหมาย หรือเป็นการกระทำที่ไม่ได้ก่อให้เกิดความเสียหาย ก็ไม่เป็น “ละเมิด” หากเป็นการกระทำละเมิดโดยประชาชนเป็นผู้กระทำผิดก็ต้องฟ้องร้องเรียกค่าเสียหายกันตามปกติ แต่เมื่อเป็นกรณีเจ้าหน้าที่รัฐเป็นผู้กระทำผิดจึงนำพ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดฯ มาใช้
ประการต่อมา ต้องพิจารณาว่า เจ้าหน้าที่ที่กระทำละเมิดนั้น เป็น “เจ้าหน้าที่” ตามความหมายที่ พ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดฯ กำหนดไว้หรือไม่ และการกระทำดังกล่าว เป็นการกระทำตามหน้าที่โดยอาศัยอำนาจที่มีตามกฎหมายหรือไม่
มาตรา 4 ของพ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดฯ กำหนดนิยามให้ “เจ้าหน้าที่” หมายความว่า ข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้าง หรือผู้ปฏิบัติงานประเภท อื่น ไม่ว่าจะเป็นการแต่งตั้งในฐานะเป็นกรรมการหรือฐานะอื่นใด
ซึ่งนิยามของ “เจ้าหน้าที่” ตามมาตรา 4 ค่อนข้างกว้างและครอบคลุมผู้ปฏิบัติงานภายใต้อำนาจรัฐแทบทุกรูปแบบ ตำรวจที่ทำหน้าที่ดูแลและสลายการชุมนุมก็เป็นข้าราชการตำรวจตามความหมายของมาตรา 4 รวมทั้งหากมีตำรวจที่ทำงานภายใต้สัญญาแบบอื่นที่ไม่ใช่ข้าราชการ เช่น เป็นลูกจ้างหรือพนักงานของรัฐ หรือมีคนที่ตำรวจแต่งตั้งเข้ามาทำงาน ต่างก็อยู่ภายใต้ความหมายของ “เต้าหน้าที่” ตามพ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดฯ ด้วย
หากเจ้าหน้าที่มีอำนาจและได้กระทำตามอำนาจที่มีอยู่อย่างถูกต้อง การนั้นก็จะถือว่าเป็นการกระทำที่ “ชอบด้วยกฎหมาย” แล้ว ซึ่งจะขาดองค์ประกอบความผิดอันทำให้การกระทำไม่เป็นการ “ละเมิด” ตามมาตรา 420 แห่งป.พ.พ. และเมื่อไม่เป็นการละเมิด ก็ไม่ต้องนำพ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่มาพิจารณา
อย่างไรก็ตาม แม้เจ้าหน้าที่จะกระทำในหน้าที่ก็มิได้หมายความว่าจะมีอำนาจกระทำการดังกล่าวเสมอไป หากกระทำไปโดยไม่มีอำนาจ หรือตอนแรกมีอำนาจกระทำแต่กระทำนอกกรอบ ก็จะถือว่าเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือในการใช้อำนาจอาจมีความผิดพลาดก่อความเสียหายแก่ผู้อื่น ก็ต้องรับผิดในทางละเมิด
เจ้าหน้าที่กระทำละเมิดในหน้าที่ หน่วยงานต้นสังกัดต้องชดใช้แทน
เพื่อเป็นการคุ้มครองให้เจ้าหน้าที่สามารถปฏิบัติงานได้โดยไม่ต้องกลัวว่าจะถูกฟ้องร้องหรือต้องรับผิดเป็นการส่วนตัว มาตรา 5 ของพ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดฯ จึงวางหลักการสำคัญ ให้หน่วยงานของรัฐที่เป็นต้นสังกัดของเจ้าหน้าที่ที่กระทำผิด ต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่ผู้เสียหาย โดยที่ผู้เสียหายจะต้องยื่นฟ้องหน่วยงานรัฐเป็นจำเลย จะยื่นฟ้องตัวเจ้าหน้าที่โดยตรงมิได้
“ มาตรา 5 หน่วยงานของรัฐต้องรับผิดต่อผู้เสียหายในผลแห่งละเมิดที่เจ้าหน้าที่ ของตนได้กระทําในการปฏิบัติหน้าที่ ในกรณีนี้ผู้เสียหายอาจฟ้องหน่วยงานของรัฐดังกล่าวได้ โดยตรง แต่จะฟ้องเจ้าหน้าที่ไม่ได้”
ตัวอย่างเช่น หากนาย ก. เป็นตำรวจชุดควบคุมฝูงชนยิงแก๊สน้ำตาพลาดไปถูกนาย A ผู้ที่สัญจรผ่านมาไม่ได้เกี่ยวข้องกับการชุมนุม เป็นเหตุให้นาย A ได้รับบาดเจ็บต้องรักษาตัวในโรงพยาบาล นาย A สามารถยื่นฟ้องสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ต้นสังกัดของนาย ก. ให้จ่ายค่ารักษาพยาบาล รวมทั้งค่าขาดรายได้ และค่าเสียหายที่ได้รับบาดเจ็บได้ แต่จะยื่นฟ้องนาย ก. โดยตรงไม่ได้
ในกรณีที่หน่วยงานของรัฐต้องชดใช้ค่าเสียหายให้กับผู้เสียหายไปแล้ว ถ้าเป็นการทำละเมิดที่เกิดขึ้นโดยจงใจ หรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงของเจ้าหน้าที่ หน่วยงานรัฐก็สามารถไล่เบี้ย ให้เจ้าหน้าที่คนนั้นต้องชดใช้คืนได้อีกชั้นหนึ่ง ซึ่งเป็นการดำเนินการระหว่างเจ้าหน้าที่กับหน่วยงานต้นสังกัดเอง ส่วนตัวผู้เสียหายก็ได้รับการชดเชยไปก่อนแล้ว
แต่ถ้าหากการกระทำของเจ้าหน้าที่ ไม่ใช่การปฏิบัติหน้าที่ ผู้เสียหายจะฟ้องหน่วยงานไม่ได้ ต้องฟ้องที่ตัวเจ้าหน้าที่โดยตรง ยกตัวอย่างเช่น นาย ข. เป็นตำรวจ แต่ในวันดังกล่าวนาย ข. ไม่ได้เข้าเวรปฏิบัติหน้าที่ และได้ไปขับรถชนผู้อื่นจนได้รับบาดเจ็บ เช่นนี้ ผู้เสียหายจะต้องฟ้อง นาย ข. จะฟ้องสำนักงานตำรวจแห่งชาติไม่ได้ เนื่องจากนาย ข. ไม่ได้ปฏิบัติหน้าที่ของตำรวจในดังกล่าว
“ มาตรา 6 ถ้าการกระทําละเมิดของเจ้าหน้าที่มิใช่การกระทําในการปฏิบัติหน้าที่ เจ้าหน้าที่ต้องรับผิดในการนั้นเป็นการเฉพาะตัว ในกรณีนี้ผู้เสียหายอาจฟ้องเจ้าหน้าที่ได้โดยตรง แต่จะฟ้องหน่วยงานของรัฐไม่ได้”
ภายใต้พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ฟ้องศาลปกครองไม่ได้ ต้องไปศาลแพ่ง
โดยปกติแล้วการฟ้องร้องเจ้าหน้าที่ที่ทำละเมิดต่อศาล ต้องพิจารณาว่าการกระทำของเจ้าหน้าที่เป็นการกระทำละเมิดในหน้าที่หรือไม่ ถ้าหาก เป็นกรณีเจ้าหน้าที่กระทำละเมิดนอกหน้าที่ ต้องฟ้องที่ศาลแพ่ง เช่นเดียวกับการฟ้องร้องต่อประชาชนธรรมดา แต่ถ้าหากเจ้าหน้าที่กระทำละเมิดในหน้าที่ โดยใช้หลักการฟ้องหน่วยงานต้นสังกัด ต้องฟ้องที่ศาลปกครอง
อย่างไรก็ตาม ในขณะที่มีการประกาศใช้พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ.2548 (พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ) โดยในมาตรา 16 ได้ตัดอำนาจศาลปกครองไว้ ทำให้คดีที่โดยปกติอยู่ภายใต้อำนาจศาลปกครอง จะต้องไปฟ้องที่ศาลยุติธรรม ซึ่งก็คือศาลแพ่งแทน
“มาตรา 16 ข้อกำหนด ประกาศ คำสั่ง หรือการกระทำตามพระราชกำหนดนี้ ไม่อยู่ในบังคับของกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองและกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง”
ดังนั้น สำหรับผู้ที่ได้รับความเสียหายจากการใช้กำลังสลายการชุมนุมของตำรวจ ในช่วงปี 2564 ภายใต้พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ หากต้องการเรียกร้องให้ชดเชยความเสียหาย ก็ต้องยื่นฟ้องหน่วยงานต้นสังกัด คือ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ต่อศาลแพ่ง
นอกจากนนี้ในพ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดฯ ยังมีช่องทางตามมาตรา 11 ถ้าผู้เสียหายเห็นว่าหน่วยงานรัฐต้องรับผิดจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ แต่ไม่อยากไปฟ้องศาลเพราะมีขั้นตอนยุ่งยาก ก็สามารถทำหนังสือยื่นต่อหน่วยงานรัฐนั้นๆ ให้พิจารณาชดใช้ค่าเสียหายได้เลยโดยไม่ต้องไปฟ้องคดีต่อศาล เมื่อยื่นเรื่องแล้วหน่วยงานรัฐมีเวลา 180 วันในการพิจารณาตามคำขอที่ได้รับ
“มาตรา 11 ในกรณีที่ผู้เสียหายเห็นว่า หน่วยงานของรัฐต้องรับผิดตามมาตรา ๕ ผู้เสียหายจะยื่นคําขอต่อหน่วยงานของรัฐให้พิจารณาชดใช้ค่าสินไหมทดแทนสําหรับความเสียหายที่เกิดแก่ตนก็ได้ในการนี้หน่วยงานของรัฐต้องออกใบรับคําขอให้ไว้เป็นหลักฐานและพิจารณาคําขอนั้นโดยไม่ชักช้า เมื่อหน่วยงานของรัฐมีคําสั่งเช่นใดแล้วหากผู้เสียหายยังไม่พอใจในผลการวินิจฉัยของ
หน่วยงานของรัฐก็ให้มีสิทธิร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ตามกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกาได้ภายในเก้าสิบวันนับแต่วันที่ตนได้รับแจ้งผลการวินิจฉัย”