ส่องกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองฯ แก้ไขใหม่ เพิ่มอำนาจกรรมการบริหารศาลปกครองออกระเบียบ “ค่าตอบแทนพิเศษ”

26 พฤษภาคม 2564 ราชกิจจานุเบกษาประกาศพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง (ฉบับที่ 14) พ.ศ.2564  ซึ่งแก้ไขพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 (พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองฯ) เรื่องอำนาจคณะกรรมการบริหารศาลปกครอง (ก.บ.ศป.) ในการกำกับดูแลการบริหารราชการศาลปกครองและสำนักงานศาลปกครอง ตามมาตรา 41/8 (8) จากเดิมที่ก.บ.ศป. สามารถออกระเบียบเกี่ยวกับการจัดสวัสดิการ และการสงเคราะห์แก่ข้าราชการศาลปกครอง พนักงานราชการ และลูกจ้างสำนักงานศาลปกครอง ก็เพิ่มอำนาจก.บ.ศป. ในการออกระเบียบเกี่ยวกับ “เงินค่าตอบแทนพิเศษและสิทธิประโยชน์” เข้ามาด้วย
ในหมายเหตุท้ายพระราชบัญญัติ ระบุเหตุผลในการแก้ไขกฎหมายเพื่อเพิ่มเติมอำนาจหน้าที่ก.บ.ศป. ไว้ว่า “…เป็นมาตรการสำคัญอย่างหนึ่งในการเพิ่มพูนประสิทธิภาพและเสริมสร้างขวัญกำลังใจและแรงจูงใจในการปฏิบัติราชการให้เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจในการอำนวยความยุติธรรมทางปกครองแก่บุคลากรของศาลปกครอง จึงจำเป็นต้องตราพระราชบัญญัตินี้”
สำหรับกระบวนการพิจารณากฎหมายดังกล่าว ในชั้นสภาผู้แทนราษฎร วาระหนึ่ง เมื่อ 23 ธันวาคม 2563 ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรมีมติรับหลักการด้วยคะแนนเสียง 299 เสียง ไม่รับหลักการ 0 เสียง งดออกเสียง 2 เสียง ไม่ลงคะแนนเสียง 5 เสียง ต่อมา 10 กุมภาพันธ์ 2564 ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรพิจารณาวาระสองและวาระสาม โดยมีมติเห็นชอบในวาระสามด้วยคะแนนเสียง 313 เสียง ไม่เห็นชอบ 2 เสียง งดออกเสียง 2 เสียง ไม่ลงคะแนนเสียง 6 เสียง 
ขณะที่ชั้นวุฒิสภา มีการพิจารณาสามวาระรวดเมื่อ 22 กุมภาพันธ์ 2564 ที่ประชุมวุฒิสภามีมติรับหลักการในวาระหนึ่ง ด้วยคะแนนเสียง 214 เสียง ไม่เห็นด้วย 1 เสียง งดออกเสียง 2 เสียง ไม่ลงคะแนน 0 เสียง และพิจารณาในวาระสองโดยกรรมาธิการเต็มสภา ในวาระสาม ที่ประชุมวุฒิสภามีมติเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง (ฉบับที่ ..) พ.ศ. …. ด้วยคะแนนเสียงเห็นด้วย 213 เสียง ไม่เห็นด้วย 1 เสียง งดออกเสียง 3 เสียง และไม่ลงคะแนนเสียง 1 เสียง จะเห็นได้ว่าโดยภาพรวมแล้ว ฝ่ายนิติบัญญัติทั้งสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา เห็นด้วยกับกฎหมายดังกล่าว และเสียงที่ไม่เห็นด้วยหรืองดออกเสียง มีจำนวนเพียงหลักหน่วยเท่านั้น
ทั้งนี้ ในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรเมื่อวันที่ 23 ธันวาคม 2563 วิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี ได้แถลงถึงเหตุผลและความจำเป็นของการแก้ไขกฎหมายดังกล่าว ใจความว่า เพื่อให้สอดคล้องกับสถานการณ์ในปัจจุบัน ที่มีความจำเป็นจะต้องสร้างขวัญกำลังใจและแรงจูงใจในการปฏิบัติหน้าที่ของข้าราชการตุลาการและบุคลากรของศาลปกครองเป็นพิเศษเพิ่มขึ้น เช่น กรณีของศาลปกครองยะลา ที่มีภารกิจหน้าที่ครอบคลุมพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้ โดยบุคลากรดังกล่าวไม่ได้รับค่าตอบแทนพิเศษหรือสิทธิและประโยชน์อื่น ซึ่งแตกต่างจากข้าราชการตำรวจ ทหาร หรือข้าราชการพลเรือนอื่นๆ ที่ปฏิบัติหน้าที่ในพื้นที่ดังกล่าว รวมทั้งยังได้อ้างอิงถึงพ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการศาลยุติธรรม พ.ศ. 2553 ที่กำหนดให้ข้าราชการตุลาการและข้าราชการศาลยุติธรรมได้รับเงินค่าตอบแทนพิเศษ ในทำนองเดียวกับพ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการ พ.ศ. 2553 ที่กำหนดให้ข้าราชการอัยการและข้าราชการธุรการสำนักงานอัยการได้รับเงินค่าตอบแทนพิเศษด้วยเช่นกัน
เงินค่าตอบแทนพิเศษและสิทธิประโยชน์ที่เพิ่มขึ้นนี้ ได้มาภายใต้เงื่อนไขอะไร?
ในกระบวนการชั้นกรรมาธิการ จากรายงานของคณะกรรมการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง (ฉบับที่ ..) พ.ศ. ….   ได้มีกรรมาธิการ (กมธ.) เสียงข้างน้อยสองรายที่ขอสงวนความเห็นให้มีข้อความที่กำกับขอบเขตของการออกระเบียบค่าตอบแทนพิเศษ 
รายแรก ขจิตร ชัยนิคม ส.ส.พรรคเพื่อไทย เสนอขอแก้ไขเพิ่มเติมเงื่อนไขในการได้รับค่าตอบแทนพิเศษว่า “ออกระเบียบที่เกี่ยวกับการจัดสวัสดิการ การสงเคราะห์ สิทธิและประโยชน์อื่นและเงินค่าตอบแทนพิเศษในกรณีการปฏิบัติงานในพื้นที่เสี่ยงภัยพิเศษ หรือเงินค่าตอบแทนพิเศษในกรณีมีภารกิจที่ต้องปฏิบัติงานที่มีความเร่งด่วนหรือเหนื่อยยากกว่าปกติ แก่ข้าราชการตุลาการศาลปกครอง ข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง พนักงานราชการและลูกจ้างสำนักงานศาลปกครอง” 
รายที่สอง รองศาสตราจารย์อานนท์ มาเม้า อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เสนอขอแก้ไขเพิ่มเติมว่า “ออกระเบียบเกี่ยวกับการจัดสวัสดิการ และการสงเคราะห์อื่น แก่ข้าราชการตุลาการศาลปกครอง ข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง พนักงานราชการ และลูกจ้างสำนักงานศาลปกครอง รวมถึงเงินค่าตอบแทนพิเศษ สิทธิ และประโยชน์อย่างอื่นในกรณีการปฏิบัติงานในพื้นที่เสี่ยงภัยพิเศษหรือในกรณีมีภารกิจที่ต้องปฏิบัติงานที่มีความเร่งด่วนหรือเหนื่อยยากกว่าหน้าที่ปกติ”
อย่างไรก็ดี ข้อเสนอจากกมธ. เสียงข้างน้อยก็ตกไป ไม่ถูกนำไปบัญญัติไว้ในกฎหมาย เนื่องจาก “แพ้โหวต” ในการพิจารณาชั้นสภาผู้แทนราษฎร วาระสอง ลงมติรายมาตรา เนื่องด้วยเสียงข้างมาก 257 เสียง เห็นด้วยที่ไม่มีการแก้ไข ขณะที่ 89 เสียง เห็นด้วยกับกรรมาธิการเสียงข้างน้อยผู้สงวนความเห็น และงดออกเสียง 1 เสียง
ผลของการแก้ไขพ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองฯ ทำให้ก.บ.ศป. อาศัยอำนาจตามมาตรา 41/8 (8) ของพ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองฯ ที่แก้ไขใหม่ ออกระเบียบว่าด้วยค่าตอบแทนพิเศษมาแล้วอย่างน้อยสองฉบับ
ฉบับแรก ระเบียบ ก.บ.ศป. ว่าด้วยเงินค่าตอบแทนพิเศษในพื้นที่เสี่ยงภัยสำหรับผู้ปฏิบัติงานในศาลปกครองยะลา พ.ศ. 2564  ประกาศเมื่อ 11 มิถุนายน 2564 โดยระเบียบฉบับนี้มีเนื้อหากำหนด “ค่าตอบแทนพิเศษ” รายเดือน แก่ข้าราชการตุลาการศาลปกครอง ข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง พนักงานราชการศาลปกครอง และลูกจ้างสำนักงานศาลปกครอง ที่ปฏิบัติงานในพื้นที่เสี่ยงภัยในศาลปกครองยะลา โดยค่าตอบแทนพิเศษรายเดือนนั้นมีอัตราแตกต่างกันขึ้นอยู่กับตำแหน่งของผู้ปฏิบัติงานและผลการประเมินการทำงาน ถึงแม้ว่าจะมีตำแหน่งเดียวกัน แต่ก็อาจได้รับค่าตอบแทนพิเศษมากน้อยต่างกัน ตัวอย่างเช่น ลูกจ้างชั่วคราว ที่มีผลประเมินการทำงานระดับพอใช้ ได้รับค่าตอบแทนพิเศษเดือนละ 5,000 บาท แต่หากได้รับการประเมินระดับดี จะได้ค่าตอบแทนพิเศษเดือนละ 5,000 บาท 
ทั้งนี้ ในเอกสารประกอบการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง (ฉบับที่ ..) พ.ศ. …. ของวุฒิสภา  ระบุว่า “…ศาลปกครองได้ดำเนินการรับฟังความคิดเห็นจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องและรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนแล้ว และโดยที่ศาลปกครองจะกำหนดเงินค่าตอบแทนพิเศษและสิทธิและประโยชน์อื่นให้แก่ข้าราชการตุลาการศาลปกครอง ข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง และพนักงานราชการและลูกจ้างของศาลปกครองยะลาเพียงแห่งเดียวซึ่งมีบุคลากรอยู่เป็นจำนวนน้อย ซึ่งจะใช้งบประมาณรายจ่ายประจำปีในส่วนดังกล่าว คิดเป็นเงินจำนวนประมาณ 3,000,000 บาท ต่อปี และในระยะ 3 ปีแรก รวมเป็นเงินจำนวนประมาณ 9,000,000 บาท”
ฉบับที่สอง ระเบียบ ก.บ.ศป. ว่าด้วยเงินค่าตอบแทนพิเศษของข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง พ.ศ.2564  ประกาศเมื่อ 19 กรกฎาคม 2564 โดยระเบียบนี้จะผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 1 สิงหาคม 2564 เป็นต้นไป และไม่ได้จำกัดว่าข้าราชการฝ่ายปกครองที่จะรับค่าตอบแทนพิเศษตามระเบียบนี้ต้องปฏิบัติหน้าที่ใน “พื้นที่เสี่ยงภัยพิเศษ” เท่านั้น สาระสำคัญของระเบียบ คือ กำหนดอัตราค่าตอบแทนพิเศษรายเดือนของข้าราชการฝ่ายศาลปกครองไว้ที่ 6,000-20,000 บาท ตามประเภทและระดับของข้าราชการ รวมทั้งได้กำหนดหลักเกณฑ์ของผู้ที่จะได้รับค่าตอบแทนพิเศษไว้ ใจความดังนี้
1. ข้าราชการฝ่ายปกครองที่บรรจุใหม่และผ่านการทดลองปฏิบัติหน้าที่
2. ผู้ขอกลับเข้ารับราชการใหม่หรือโอนมารับราชการที่สำนักงานปกครอง ซึ่งปฏิบัติหน้าที่หกเดือนขึ้นไป
3. ข้าราชการฝ่ายศาลปกครองที่ได้รับเงินเดือนถึงขั้นสูงของตำแหน่ง ซึ่งได้รับการพิจารณาให้เลื่อนเงินเดือน และผ่านการประเมินผลระดับดีขึ้นไป
4. ผู้ได้รับเงินส่งเสริมประสิทธิภาพการปฏิบัติราชการที่ดีตามระเบียบ ก.บ.ศป. ว่าด้วยเงินส่งเสริมประสิทธิภาพการปฏิบัติราชการที่ดีของข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง 
นอกจากนี้ ในท้ายระเบียบยังได้ระบุให้ ก.บ.ศป. มีอำนาจตีความและวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับการปฏิบัติตามระเบียบ รวมทั้งให้อำนาจแก่เลขาธิการสำนักงานปกครองที่รักษาการตามระเบียบ ในการออกประกาศ คำสั่ง หลักเกณฑ์และวิธีการ เพื่อประโยชน์ในการปฏิบัติตามระเบียบ
เมื่อเสียงข้างมากของที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรไม่เห็นด้วยกับข้อเสนอของกรรมาธิการเสียงข้างน้อยที่ให้กำกับการออกระเบียบว่าต้องเกี่ยวกับ “การปฏิบัติงานในพื้นที่เสี่ยงภัยพิเศษ” และ “การออกปฏิบัติงานที่มีความเร่งด่วนหรือเหนื่อยยากกว่าหน้าที่ปกติ” ไว้ในกฎหมาย ทำให้ก.บ.ศป. มีอำนาจในการออกระเบียบที่กว้างขวางขึ้น ไม่ถูกจำกัดโดยกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ ถึงแม้จะมีระเบียบก.บ.ศป. ที่รองรับค่าตอบแทนพิเศษเฉพาะผู้ปฏิบัติงานในพื้นที่เสี่ยงภัยพิเศษ แต่ขณะเดียวกัน ก.บ.ศป. ก็ออกระเบียบอีกฉบับ โดยไม่ได้มีเงื่อนไขในการจ่ายค่าตอบแทนพิเศษว่าต้องเป็นกรณีที่ “ปฏิบัติงานในพื้นที่เสี่ยงภัย” หรือ “ปฏิบัติงานเร่งด่วนเหนื่อยยากกว่าปกติ” แต่อย่างใด