แก้รัฐธรรมนูญ : สสร. สูตรเลือกตั้ง100%-ใช้ระบบ “รวมเขตเบอร์เดียว”

วิธีการได้มาซึ่งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ หรือ สสร. ที่จะมาทำหน้าที่ "เขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่" นับว่าเป็นประเด็นสำคัญลำดับต้นๆ ที่ต้องจับตาในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ฉบับปี 2560 เพราะวิธีการได้มาซึ่ง สสร. จะเป็นตัวบ่งชี้ว่า ประชาชนมีส่วนร่วมในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จริงหรือไม่ มากน้อยแค่ไหน และ สสร. จะทำงานตอบสนองความต้องการของประชาชนได้จริงหรือไม่ หรือจะยังเป็นเพียงสภาอีกหนึ่งชุดที่ตั้งขึ้นมาเพื่อกลเกมสืบทอดอำนาจเท่านั้น
จากการแถลงของโฆษกคณะกรรมาธิการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม หรือ กมธ.แก้รัฐธรรมนูญฯ เมื่อวันที่ 28 มกราคม 2564 ระบุว่า กมธ.เสียงข้างมาก เห็นควรให้ สสร. มีจำนวน 200 คน และให้มาจากการเลือกตั้ง โดยใช้เขตจังหวัดเป็นเขตเลือกตั้งแบบ "1 คน 1 เสียง" และได้มอบหมายให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาดำเนินการยกร่างบทบัญญัติให้มีความเชื่อมโยงให้ถูกต้องกับตามมติของที่ประชุม
อย่างไรก็ดี จากงานศึกษาเกี่ยวกับระบบเลือกตั้งพบว่า ระบบเลือกตั้งแบบใช้เขตจังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง "หนึ่งคน-หนึ่งเสียง" มีส่วนทำให้กลุ่มเฉพาะหรือกลุ่มที่เป็นเสียงข้างน้อยในพื้นที่ยังสามารถแข่งขันทางการเมืองได้ แต่กลุ่มผู้ที่มีความนิยมในพื้นที่หรือกลุ่มที่มีเครือข่ายอิทธิพลในท้องถิ่นจะมีความได้เปรียบ และทำให้การแข่งขันทางการเมืองเป็นการแข่งขันในเชิงตัวบุคคลมากกว่าการแข่งขันทางนโยบาย
สสร. 200 คน มาจากการเลือกตั้ง โดยใช้ "จังหวัด" เป็นเขตเลือกตั้ง
ระบบเลือกตั้งแบบแบ่งเขตที่ใช้จังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง และให้ประชาชนหนึ่งคนลงคะแนนเสียงเลือกผู้สมัครรับเลือกตั้งได้เพียงคนเดียว เป็นระบบเลือกตั้งแบบเดียวกับที่พรรคเพื่อไทยเคยเสนอไว้และเป็นระบบเลือกตั้งที่เคยใช้ในการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา เมื่อปี 2543
โดยระบบเลือกตั้งดังกล่าวมีชื่อทางวิชาการว่า "ระบบหนึ่งเขตหลายคน คะแนนเสียงเดียวถ่ายโอนไม่ได้" (Single Non Transferable Vote-SNTV) หรือเรียกว่าระบบเลือกตั้งแบบ "รวมเขตเบอร์เดียว" โดยระบบเลือกตั้งดังกล่าวจะคล้ายกับระบบเลือกตั้งแบบแบ่งเขตที่ประชาชนไปใช้สิทธิเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) ในเขตเลือกตั้งของตัวเอง เพียงแต่ใช้ 'จังหวัด' เป็นเขตเลือกตั้ง ทำให้จำนวนผู้ได้รับเลือกเป็น สสร. ในแต่ละจังหวัดอาจจะแตกต่างกันไป ขึ้นอยู่กับจำนวนราษฎรในแต่ละจังหวัด
วิธีการหาจำนวน สสร. ในแต่ละจังหวัด มีดังนี้ 
  1. เอาจำนวนราษฎรที่ประกาศในปีสุดท้ายก่อนเลือกตั้ง สสร. มา เป็นตัวตั้ง แล้วหารด้วยจำนวน สสร. ทั้งหมด (200 คน)
  2. นำค่าเฉลี่ยที่ได้ ตามข้อ (1) มาหารจำนวนราษฎรในแต่ละจังหวัด เพื่อหาจำนวน สสร. ที่แต่ละจังหวัดพึงมี
  3. ถ้าจังหวัดใดมีจำนวนราษฎรน้อยกว่าหรือเท่ากับค่าเฉลี่ยตามข้อ (1) ให้จังหวัดนั้นมี สสร. 1 คน
  4. ถ้าจังหวัดใดมีจำนวนราษฎรมากกว่าค่าเฉลี่ยตามข้อ (1) ให้เพิ่ม สสร. 1 คน ในทุกๆ จำนวนราษฎรที่ครบตามค่าเฉลี่ย
  5. ในกรณีที่ยังได้ สสร. ไม่ครบ 200 คน ให้จังหวัดที่มีเศษเหลือจากการคำนวณมากที่สุด มีสสร. เพิ่ม 1 คน จนกว่าจะครบจำนวน
ยกตัวอย่างเช่น
ถ้าจำนวนราษฎรที่ประกาศในปีสุดท้ายก่อนเลือกตั้ง สสร. เท่ากับ 60,000,000 คน และ สสร. มีทั้งหมด 200 คน ดังนั้น ค่าเฉลี่ยระหว่าง "จำนวนราษฎร" กับ "จำนวนสสร." ให้คำนวณจากการนำ 60,000,000 มาหารด้วย 200 เท่ากับ 300,000 จากนั้นให้นำตัวเลข 300,000 ดังกล่าวไปหารกับจำนวนราษฎรในแต่ละจังหวัด
ถ้าจังหวัด A มีราษฎร 280,000 คน หมายความว่า มีจำนวนราษฎรน้อยกว่าหรือเท่ากับค่าเฉลี่ยระหว่างจำนวนราษฎรกับจำนวน สสร. (300,000) ดังนั้น จังหวัด A จึงมี สสร. 1 คน 
ถ้าจังหวัด B มีราษฎร 600,000 คน จังหวัด B จะมี สสร. 2 คน เพราะจังหวัด B มีจำนวนราษฎรมากกว่าค่าเฉลี่ยระหว่างจำนวนราษฎรกับจำนวนสสร. (300,000) เป็น 2 เท่า จึงทำให้จังหวัด B มี สสร. 2 คน
ถ้าจังหวัด C มีราษฎร 580,000 คน จังหวัด C จะมี สสร. 1 คน เพราะแม้จังหวัด C จะมีจำนวนราษฎรมากกว่าค่าเฉลี่ยระหว่างจำนวนราษฎรกับจำนวนสสร. (300,000) แต่เมื่อนำค่าเฉลี่ยไปหารกับจำนวนราษฎรในจังหวัด C แล้ว ได้แค่ 1 พร้อมกับเหลือเศษ ดังนั้น จึงให้มี สสร. เพียงแค่ 1 คน แต่จังหวัด C ก็ยังมีโอกาสที่จะมี สสร. เพิ่มอีก 1 คน ในกรณีที่ยังจัดสรรจำนวน สสร. ทั่วประเทศ ไม่ครบ 200 คน และจังหวัด C มีเศษเหลือจากการคำนวนที่นั่ง สสร. มากที่สุด จังหวัด C ก็จะได้ สสร. เพิ่ม 1 ที่นั่ง
กาได้เพียงเบอร์เดียว ผู้ที่ได้คะแนนสูงสุดตามลำดับเป็นผู้ชนะ
ระบบเลือกตั้งแบบ SNTV หรือ รวมเขตเบอร์เดียว เป็นระบบเลือกตั้งที่หนึ่งเขตเลือกตั้งมีผู้แทนได้มากกว่า 1 คน แต่ผู้มีสิทธิออกเสียงสามารถลงคะแนนได้เพียงหนึ่งเสียงเท่านั้น และผู้ที่ชนะการเลือกตั้ง คือ ผู้ที่ได้รับคะแนนเสียงมากที่สุดตามลำดับจำนวน สสร. พึงมีในจังหวัดนั้นๆ โดยไม่ต้องคำนึงว่า ผู้ที่อยู่ลำดับถัดๆ ไปจะได้คะแนนเสียงเท่าใด
ยกตัวอย่างเช่น จังหวัด A มี สสร. ได้ 3 คน และมีผู้ลงสมัครรับเลือกตั้งจำนวน 8 คน โดยมีผลการลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง ดังนี้
  • นาย ก. ได้คะแนนเสียง 45,000 เสียง
  • นางสาว ข. ได้คะแนนเสียง 40,000 เสียง
  • นาง ค. ได้คะแนนเสียง 30,000 เสียง
  • นางสาว ง. ได้คะแนนเสียง 20,000 เสียง
  • นาง จ. ได้คะแนนเสียง 18,000 เสียง
  • นางสาว ช. ได้คะแนนเสียง 10,000 เสียง
  • นาง ซ. ได้คะแนนเสียง 9,000 เสียง   
  • นางสาว ฌ. ได้คะแนนเสียง 5,000 เสียง  
ผู้ได้รับการเลือกตั้งเป็น สสร. คือ นาย ก., นางสาว ข และ นาง ค. เพราะเป็นผู้ที่ได้รับคะแนนเสียงเลือกตั้งมากที่สุด 3 อันดับแรก ตามจำนวนที่นั่ง สสร. 
ระบบเลือกตั้งแบบ "รวมเขตเบอร์เดียว" ทำให้กลุ่มเฉพาะมีโอกาสสู้ แต่ผู้มีอิทธิพลได้เปรียบ
หนังสือระบบเลือกตั้งเปรียบเทียบ ของ รศ.ดร.สิริพรรณ นกสวน สวัสดี อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ระบุว่า ระบบเลือกตั้งแบบ SNTV หรือ "รวมเขตเบอร์เดียว" เป็นระบบเลือกตั้งที่ผู้ไปใช้สิทธิเลือกตั้งเข้าใจได้ง่าย เพราะแค่เลือกลงคะแนน 1 เสียง ให้กับผู้สมัครที่ชอบที่สุดเพียงคนเดียว (คล้ายกับการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) แบบแบ่งเขตที่เคยใช้มาตั้งแต่ปี 2540) 
ระบบเลือกตั้งแบบรวมเขตเบอร์เดียว อาจเรียกได้ว่าเป็นระบบ "กึ่งสัดส่วน" กล่าวคือ เป็นระบบที่อาจทำให้ได้ผู้สมัครจากหลายกลุ่ม หรือผู้สมัครในกลุ่มเดียวกันได้รับเลือกมากกว่าหนึ่งคน และเป็นระบบที่ทำให้คนกลุ่มน้อยสามารถเข้าไปเป็นตัวแทนในเขตเลือกตั้งนั้นๆ ได้ ยิ่งในเขตเลือกตั้งหรือในจังหวัดที่มี สสร. ได้หลายคน ก็ยิ่งทำให้กลุ่มเฉพาะมีพื้นที่ทางการเมืองเพิ่มมากขึ้น เช่น กรุงเทพ ที่อาจมี สสร. ได้ถึง 18 คน ดังนั้น ผู้สมัครรับเลือกตั้งที่ได้คะแนนเสียงเพียง 5-6 เปอร์เซ็น จากคนทั้งหมด ก็มีสิทธิ์ชนะการเลือกตั้ง 
จากผลการเลือกตั้ง ส.ว. เขตกรุงเทพมหานคร เมื่อปี 2543 (ดูตารางที่หนึ่งประกอบ)  ซึ่งในระเบบเลือกตั้งแบบรวมเขตเบอร์เดียว จะพบว่า ในบรรดาผู้ได้รับเลือกตั้งเป็น ส.ว. จำนวน 18 คน มีจำนวน 14 คน ที่ได้คะแนนน้อยกว่าร้อยละ 5 ของผู้มาใช้สิทธิเลือกตั้ง ทำให้ผู้แทนของกลุ่มเฉพาะอย่าง จอน อึ๊งภากรณ์ ที่เป็นตัวแทนของภาคประชาสังคม ได้รับเลือกตั้งเป็น ส.ว. ด้วยคะแนนเสียงเพียงร้อยละ 0.88 ของผู้มาใช้สิทธิเลือกตั้ง
 
ลำดับ ผู้ที่ได้รับเลือกตั้ง คะแนน ร้อยละ ลำดับ ผู้ที่ได้รับเลือกตั้ง คะแนน ร้อยละ
1 ปราโมทย์ ไม้กลัด 421,515 16.21 10 ประทีป อึ๊งทรงธรรม 40,228 1.55
2 ดำรง พุฒตาล 387,994 14.92 11 สัก กอแสงเรือง 40,045 1.54
3 เจิมศักดิ์ ปิ่นทอง 196,897 7.57 12 เสรี สุวรรภานนท์ 35,623 1.37
4 โสภณ สุภาพงษ์ 162,993 6.27 13 พล.ต.ท.ทวี ทิพย์รัตน์ 33,966 1.31
5 พล.ต.อ.ประทิน สันติประภพ 71,081 2.73 14 อิมรอน มะลูลีม 33,154 1.27
6 วัลลภ ตังคณานุกรักษ์ 52,154 2.01 15 ผ่อง เล่งอี้ 25,957 1.00
7 ชัชวาล คงอุดม 50,322 1.94 16 วิเชียร เตชะไพบูลย์ 25,433 0.98
8 แก้วสรร อติโพธิ 49,595 1.91 17 ชุมพล ศิลปอาชา 23,952 0.92
9 มีชัย วีระไวทยะ 42,815 1.65 18 จอน อึ๊งภากรณ์ 22,925 0.88
ระบบเลือกตั้งแบบรวมเขตเบอร์เดียว เป็นระบบเลือกตั้งที่ทำให้ความนิยมใน "ตัวบุคคล" หรือ "อิทธิพลของกลุ่มทางการเมือง" มีผลต่อการลงคะแนนเสียงมากกว่าเหตุผลทางนโยบาย ดังนั้น ผู้มีอิทธิพลหรือเครือข่ายระบบอุปถัมภ์ของนักการเมืองสามารถชนะเลือกตั้งได้โดยง่าย เพราะใช่เสียงไม่มากในการชนะการเลือกตั้ง
หากย้อนดู ผลการเลือกตั้ง ส.ว. ในปี 2543 จะพบว่า "ตระกูลทางการเมือง" ของแต่ละจังหวัดสามารถกำชัยชัยชนะในระบบเลือกตั้งนี้ได้ อย่างเช่น นันทนา สงฆ์ประชา ส.ว. ชัยนาท ซึ่งมีคนในครอบครัวเป็นนักการเมืองทั้งระดับประเทศและระดับท้องถิ่นในชัยนาท หรือ มะลิวัลย์ เงินหมื่น ส.ว. อุบลราชธานี ภรรยาของ สุทัศน์ เงินหมื่น ส.ส. อุบลราชธานีหลายสมัย เป็นต้น  
ปัญหาสำคัญของระบบเลือกตั้งแบบรวมเขตเบอร์เดียว คือ ไม่สะท้อนเสียงของประชาชนส่วนใหญ่ และอาจทำให้คะแนนเสียงของประชาชนที่เลือกผู้ที่ไม่ได้ชนะการเลือกตั้งนั้นไม่ถูกนับ หรือเป็น "เสียงตกน้ำ" และผู้ที่ได้รับเลือกตั้งอาจะไม่ได้รับความเห็นชอบจากคนส่วนใหญ่ในจังหวัดนั้นจริง
ตัวอย่างเช่น ถ้าจังหวัด A มีผู้สมัครสามคน คือ ก. ข. ค. และมี สสร. ได้คนเดียว โดย ก. มีนโยบายในการร่างรัฐธรรมนูญที่แตกต่างจากคนอื่น แต่ ข. กับ ค. มีแนวนโยบายที่คล้ายคลึงกันซึ่งตรงข้ามกับ ก. ผลปรากฏว่า ก. ได้ 50,000 คะแนน ข. ได้ 45,000 คะแนน ค. ได้ 40,000 คะแนน ผลลัพธ์ คือ ก. ได้เป็นตัวแทนของจังหวัด A เพียงคนเดียวและนำเสนอนโยบายของตัวเอง ทั้งที่คนที่มาใช้สิทธิอีก 85,000 ไม่ได้เห็นด้วยกับนโยบายของ ก. แต่ลงคะแนนเลือกผู้สมัครที่มีนโยบายตรงกันข้าม
นอกจากนี้ ระบบเลือกตั้งแบบรวมเขตเบอร์เดียวยังเรียกร้องให้กลุ่มทางการเมืองต้องวางยุทธศาสตร์การส่งผู้สมัครรับเลือกตั้งอย่างรอบคอบ เช่น ในเขตที่มี สสร. ได้ 6 คน ผู้ชนะแต่ละคนอาจได้รับคะแนนเสียงประมาณร้อยละ 16.6 ก็อาจเป็นผู้ชนะได้แล้ว หากกลุ่มการเมือง ก. ได้รับความนิยมมากถึงร้อยละ 60 ของพื้นที่ กลุ่มการเมือง ก. อาจมีผู้สมัครที่ชนะการเลือกตั้งได้ถึง 4 คน หรืออาจจะมากกว่า แต่ในทางกลับกัน หากกลุ่มการเมือง ก. ส่งผู้สมัครรับเลือกตั้งมากจนเกินไปก็เกิดปัญหาการแย่งคะแนนเสียงกันเอง จนทำให้ได้ตัวแทนน้อย หรืออาจจะไม่ได้เลย