ภาพจาก Thaipublica
การออกกฎหมายเป็นหนึ่งในผลงานที่คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ภาคภูมิใจ ภายในเวลาเพียงสองปีห้าเดือน สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) จำนวนไม่เกิน 250 คน ที่ คสช.แต่งตั้งสามารถออกพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) ไปแล้วอย่างน้อย 207 ฉบับ นอกจากนี้ยังมีการออกกฎหมายโดยใช้อำนาจพิเศษตามมาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญ(ฉบับชั่วคราว) 2557 อีก 122 ฉบับ วิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรีด้านกฎหมาย แถลงเปรียบเทียบว่าในระยะเวลาเจ็ดปีสี่รัฐบาลตั้งแต่ปี 2551-2557 สภาสามารถออก พ.ร.บ.เพียง 120 ฉบับ หรือเฉลี่ยปีละ 17 ฉบับเท่านั้น ซึ่งน้อยกว่าการทำงานเพียงสองปีกว่าของ คสช.
ตลอดระยะเวลา 29 เดือนของการทำงาน สนช. ใช้เวลาเฉลี่ยในการออกกฎหมายประมาณเดือนละเจ็ดฉบับ โดยร่างกฎหมายที่พิจารณาเร็วที่สุดใช้เวลาเพียงหนึ่งวัน มีอยู่เจ็ดฉบับ เช่น พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2559 และ พ.ร.บ.โอนงบประมาณรายจ่าย พ.ศ. 2559 ในส่วนของการใช้อำนาจพิเศษของหัวหน้า คสช.ตามมาตรา 44 ออกกฎหมาย ตั้งแต่เดือนธันวาคม 2557 จนถึงเดือนธันวาคม 2559 มีการออกกฎหมายด้วยวิธีนี้เฉลี่ยเดือนละห้าฉบับ
สนช.ออกกฎหมายเน้นปริมาณ แต่เนื้อหาบกพร่องและขาดการมีส่วนร่วม
ในปี 2559 สนช.เห็นชอบร่าง พ.ร.บ.จำนวนอย่างน้อย 66 ฉบับ เฉลี่ยเดือนละหกฉบับ ขณะที่ปี 2558 เห็นชอบอย่างน้อย 94 ฉบับ โดยเหตุที่ปีนี้ สนช.ผ่านกฎหมายได้น้อยลงอาจเป็นเพราะต้องเตรียมความพร้อมเพื่อสนับสนุนการออกเสียงประชามติ รวมทั้งมีเหตุการณ์ที่สำคัญได้แก่การสวรรคตของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช (รัชกาลที่ 9) และการขึ้นทรงราชย์ของสมเด็จพระเจ้าอยู่หัววชิราลงกรณ์ (รัชกาลที่ 10) ทำให้การพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ฉบับต่างๆ มีอันต้องช้าออกไป อย่างไรก็ตามแม้ปริมาณการออกกฎหมายจะน้อยลง แต่คุณภาพของกฎหมายหลายฉบับก็ยังมีข้อบกพร่องไม่ต่างจากปีก่อน
จากการติดตามกระบวนการออกกฎหมายของ สนช. พบว่าร่าง พ.ร.บ.ส่วนใหญ่ที่เข้าสู่การพิจารณาถูกเสนอจากหน่วยราชการที่เกี่ยวข้อง ขณะเดียวกันผู้พิจารณาออกกฎหมาย คือ สมาชิก สนช.ซึ่งส่วนใหญ่เป็นตัวแทนของภาครัฐทั้งในฐานะอดีตข้าราชการหรือข้าราชการที่ยังปฏิบัติหน้าที่อยู่ ด้วยเหตุนี้ในการรับฟังความเห็นของคณะกรรมาธิการ (กมธ.) พิจารณาร่าง พ.ร.บ.ฉบับต่างๆ ของ สนช. จึงมีแนวโน้มจะรับฟังความเห็นจากเจ้าหน้าที่รัฐผู้ปฏิบัติงานมากกว่าประชาชนผู้ได้รับผลได้ผลเสีย เช่น
ร่าง พ.ร.บ.กองทุนให้กู้ยืมเงินเพื่อการศึกษา (กยศ.) ซึ่งมีเนื้อหาให้ผู้กู้ต้องยินยอมให้ กยศ.เข้าถึงข้อมูลส่วนบุคคล ต้องแจ้งให้นายจ้างทราบจำนวนหนี้ กยศ.เพื่อให้หักเงินเดือนส่งชำระหนี้ รวมทั้งมีการปรับเพดานอัตราดอกเบี้ยสูงสุดที่ กยศ.อาจเรียกเก็บจากลูกหนี้ จากไม่เกินร้อยละหนึ่งเป็นไม่เกินร้อยละเจ็ดจุดห้าต่อปีซึ่งเท่าที่ทราบในรายงานของ กมธ. มีเพียงหน่วยงานรัฐเท่านั้นที่เข้าไปให้ความคิดเห็นต่อ กมธ. ไม่มีข้อมูลว่า กรธ.เคยมีการรับฟังความคิดเห็นจากลูกหนี้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย หรือมีการจัดเวทีสาธารณะเพื่อรับฟังความคิดเห็นเกี่ยวกับร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้
แม้จะมีร่าง พ.ร.บ.บางฉบับจัดให้มีเวทีเปิดรับฟังความคิดเห็นซึ่งเป็นส่วนน้อยมาก แต่ในทางปฏิบัติการจัดเวทีรับฟังความคิดเห็นของ สนช.กลับมีข้อจำกัด เช่น ร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการกระทำความผิดเกี่ยวกับคอมพิวเตอร์ ที่แม้ กมธ.ผู้ร่างกฎหมายของ สนช. จะอ้างว่ามีการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนถึงสองครั้ง แต่ในทางปฏิบัติพบว่าการรับฟังความคิดเห็นครั้งสุดท้าย เมื่อวันที่ 23 พฤศจิกายน 2559 มีข้อจำกัด เช่น การจัดงานในอาคารรัฐสภาที่ประชาชนทั่วไปเข้าถึงยาก การเปิดให้ลงทะเบียนเข้าร่วมงานผ่านแฟกซ์เท่านั้น และการแสดงความคิดจากประชาชนที่น้อยเพียงประมาณหนึ่งชั่วโมง
ร่าง พ.ร.บ.คอมพิวเตอร์ฯ ถูกจับตามองจากสังคมอย่างมาก นอกจากเวทีรับฟังความคิดเห็นของ สนช. ภาคประชาชนเองยังได้จัดเวทีสาธารณะหรือใช้พื้นที่ออนไลน์เรียกร้องส่งเสียงไปยัง สนช. ถึงเนื้อหาที่ยังคงบกพร่องจำนวนหลายครั้ง จนกระทั่งล่าสุดวันที่ 15 ธันวาคม 2559 เครือข่ายพลเมืองเน็ตนำรายชื่อประชาชนมากกว่าสามแสนที่ลงชื่อคัดค้านร่าง พ.ร.บ.คอมพิวเตอร์ฯ ในเว็บไซต์ Change.org ให้ สนช. อย่างไรก็ตามหนึ่งวันให้หลัง สนช.ก็ผ่านร่าง พ.ร.บ.คอมพิวเตอร์ฯ ด้วยคะแนนเห็นชอบ 168 เสียง ไม่เห็นชอบ 0 เสียง งดออกเสียง 5 เสียง แสดงให้เห็นว่าแม้จะมีกระแสท้วงติงจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย เสียงสะท้อนเหล่านั้นก็มีความสำคัญไม่มากนักต่อการพิจารณาของ สนช.
หัวหน้าคสช.ใช้มาตรา 44 มากขึ้น เน้นเพิ่มอำนาจรัฐโดยไม่รับฟังเสียงประชาชน
ในปี 2559 หัวหน้า คสช.ใช้อำนาจตามมาตรา 44 ออกคำสั่งอย่างน้อย 73 ฉบับ หรือเฉลี่ยหกฉบับต่อเดือน ซึ่งเพิ่มขึ้นจากปี 2558 ที่ใช้ออกคำสั่งเพียง 48 ฉบับ โดยการใช้มาตรา 44 ออกคำสั่งหัวหน้า คสช. เป็นการออกกฎหมายที่ไม่มีขั้นตอนรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ไม่มีขั้นตอนการตรวจสอบถ่วงดุล ทั้งที่กฎหมายหลายฉบับที่ออกด้วยวิธีนี้มีผู้ได้รับผลกระทบอยู่ไม่น้อย โดยกฎหมายที่ออกด้วยวิธีพิเศษนี้ถูกออกด้วยวัตถุประสงค์ต่างๆ กัน เช่น
การจัดระเบียบสังคม เช่น คำสั่งหัวหน้า คสช. ฉบับที่ 30/2559 ที่กำหนดให้ผู้ปกครองต้องรับโทษแทนหากลูกหลานมีเหตุทะเลาะวิวาท ซึ่งเดือนกรกฎาคม 2559 มีผู้ปกครองรายแรกต้องรับโทษ จำคุกหกเดือน ปรับ 60,000 บาท แต่ให้การรับสารภาพจึงลดโทษลงกึ่งหนึ่ง และโทษจำคุกให้รอลงอาญาสองปี
การใช้เป็นเครื่องมือทางการเมืองเพื่อจำกัดสิทธิเสรีภาพ เช่น คำสั่งหัวหน้า คสช. ฉบับที่ 41/2559 กำหนดให้คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) มีอำนาจควบคุมไม่ให้มีการเสนอข้อมูลข่าวสารที่มีเนื้อหาที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงของรัฐ ความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน โดยการกระทำของ กสทช.ได้รับความคุ้มครองไม่ต้องรับผิดทั้งทางแพ่ง ทางอาญา และทางวินัย คำสั่งนี้ถูกมองว่าเป็นความตั้งใจของ คสช. ในการสร้างความมั่นใจให้ กสทช.ในการปิดกั้นสื่อมวลชนที่ชอบวิพากษ์วิจารณ์การทำงานของ คสช.
นอกจากนี้การออกคำสั่งหัวหน้า คสช.ยังถูกใช้เพื่อ ‘ปะผุ’ ความผิดพลาดจากการออกกฎหมาย เช่น คำสั่งที่ 28/2559 กำหนดให้มีการเรียนฟรี 15 ปี ซึ่งออกมาหลังร่างรัฐธรรมนูญฉบับลงประชามติถูกวิพากษ์วิจารณ์กรณีลดการเรียนฟรีเหลือ 12 ปี หรือคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 49/2559 ที่กำหนดการอุปถัมภ์และคุ้มครองทุกศาสนาเป็นหน้าที่ของทุกหน่วยงานของรัฐที่ออกมาหลังร่างรัฐธรรมนูญฉบับลงประชามติกำหนดให้รัฐสนับสนุนพุทธศาสนา นิกายเถรวาท
ที่ผ่านมาการออกกฎหมายทั้งโดย สนช.และโดยคำสั่งหัวหน้า คสช. คือความ ‘เงียบ’ อีกอย่างหนึ่งที่เกิดขึ้นในสังคมไทย ในขั้นตอนการออกกฎหมายแทบจะไม่มีเสียงหรือเจตนารมณ์ของประชาชนสะท้อนอยู่ในนั้นเลย การออกกฎหมายโดย สนช.แม้จะมีการเปิดรับฟังความเห็นบ้างแต่ก็มีขั้นตอนที่ซับซ้อนและรูปแบบเวทีที่ประชาชนเป็นผู้ฟังมากกว่าผู้พูดทำให้แทบจะไม่มีเสียงของประชาชนอยู่ในกฎหมายที่ผ่านออกมา ขณะที่การออกคำสั่งหัวหน้า คสช.เป็นกฎหมายก็เป็นวิธีการแบบบนลงล่างที่ไม่มีพื้นที่สำหรับเสียงของประชาชนเลย