รู้จัก “ภาษีทรัพย์สิน” ก่อนที่บ้านทุกหลัง ที่ดินทุกแปลง ต้องจ่าย!

นับตั้งแต่ พ.ศ. 2521 มีความพยายามในการการผลักดัน ร่าง พ.ร.บ.ภาษีทรัพย์สิน แต่ผ่านมา 36 ปีแล้วก็ยังไม่ประสบสำเร็จ เนื่องจากการผลักดันร่างกฎหมายดังกล่าวกระทบผู้คนจำนวนมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) ที่อาจส่งผลกระทบต่อคะแนนนิยมของ ส.ส. และผลประโยชน์ของพวกเขาในฐานะกลุ่มที่ถือครองที่ดินสูงสุดของประเทศ เฉลี่ยคนละ 71 ไร่ ทั้งนี้ การถือครองทรัพย์สินในประเทศไทยมีความกระจุกตัวมาก กล่าวคือ ในการสำรวจเมื่อปี 2549 2550 และ 2552 พบว่า คนรวยสูงสุด 20% ถือครองทรัพย์สินมากกว่าครึ่งของทั้งประเทศ ขณะที่คนอีก 80% ถือครองทรัพย์สินรวมกันไม่ถึง 50%[1] 
ปัจจุบันหลายฝ่ายเห็นตรงกันในประเด็นความเหลื่อมล้ำทางสังคม คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ก็ให้ความสำคัญกับเรื่องนี้เช่นกัน โดยเมื่่อวันที่ 18 สิงหาคม 2557 คสช. เห็นชอบแผนปฏิรูปภาษีตามที่กระทรวงการคลังเสนอ และได้สั่งการให้นำร่าง พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง หรือ “ร่างกฎหมายภาษีทรัพย์สิน” บรรจุลงในแผนปฏิรูปภาษีด้วย[2] ซึ่งจุดประสงค์เพื่อช่วยลดความเหลื่อมล้ำด้านรายได้ของประชาชน สร้างความเป็นธรรม และสร้างรายได้ให้แก่รัฐ โดยเฉพาะกับองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ที่ปัจจุบันพึ่งพางบประมาณจากส่วนกลางมากถึง 91 % โดยเก็บภาษีได้เองเพียง 9 % เท่านั้น
เนื่องจากจนถึงปัจจบัน (16 ธันวาคม 2557) ยังไม่มีการเปิดเผยร่าง พ.ร.บ. ที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. … ออกสู่สาธารณะ  บทความชิ้นนี้จึงเป็นการรวบรวมความคิดเห็นจากผู้เชี่่ยวชาญ ข่าว และอ้างอิงจากร่าง พ.ร.บ. ภาษีทรัพย์สิน ฉบับเดิม ซึ่งได้การอนุมัติจากคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 20 เมษายน 2554 ในการทำความเข้าใจร่างกฎหมายที่จะเกิดขึ้นในอนาคต
การจัดเก็บภาษีแบบเดิม
ผศ.ดร.ดวงมณี เลาวกุล อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กล่าวว่า ในการจัดเก็บภาษี ควรจะมีการจัดเก็บทั้ง 3 ฐานภาษี คือ ฐานรายได้ เช่น ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ภาษีเงินได้นิติบุคคล เป็นต้น ฐานบริโภค เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีสรรพสามิต เป็นต้น และฐานทรัพย์สิน แต่ประเทศไทยจัดเก็บภาษีจาก 2 ฐานเท่านั้น คือ ฐานรายได้และฐานบริโภค ส่วนฐานทรัพย์สิน ยังไม่มีการเก็บ ซึ่งการคำนวณภาษีจากฐานทรัพย์สินจะทำให้เกิดความเป็นธรรมแก่ผู้เสียภาษี เพราะผู้ที่มีทรัพย์สินมากก็ต้องเสียภาษีมาก
อย่างไรก็ตามประเทศไทยมีการจัดเก็บภาษีในลักษณะใกล้เคียงกับการเก็บภาษีจากฐานทรัพย์สิน คือ ภาษีโรงเรือนและที่ดิน และภาษีบำรุงท้องที่ ซึ่งเป็นภาษีที่บังคับใช้มานานแล้ว ค่อนข้างล้าสมัย การคิดคำนวณภาษีไม่เป็นปัจจุบัน ที่สำคัญคือ อปท.จัดเก็บภาษีจากส่วนนี้ได้น้อย ด้วยเหตุนี้จึงทำให้เกิดแนวคิดที่จะยกเลิก พ.ร.บ.ภาษีโรงเรือนและที่ดิน พ.ศ.2475 และพ.ร.บ.ภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ. 2508 และให้ใช้กฎหมายว่าด้วยภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง แทน
ร่าง พ.ร.บ.ภาษีทรัพย์สิน ใครได้ ใครเสีย ใครต้องเสียภาษีบ้าง? 
หากร่าง พ.ร.บ.ภาษีทรัพย์สินคลอดออกมา เจ้าของที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ผู้ที่เข้าไปครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินของรัฐ จะต้องเสียภาษี หรือพูดง่ายๆ ว่า ที่ดินทุกแปลงและบ้านทุกหลังในประเทศไทยจะต้องเสียภาษี อย่างไรก็ดีก็มีข้อยกเว้นในกรณีที่ทรัพย์สินนั้นใช้เพื่อประโยชน์สาธารณะ เช่น ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์, ทรัพย์สินของรัฐ, ทรัพย์สินขององค์กรระหว่างประเทศ, สถานทูต, ทรัพย์สินของสภากาชาดไทย, ทรัพย์สินที่เป็นศาสนสมบัติไม่ว่าของศาสนาใด, หรือ ทรัพย์สินของเอกชนเฉพาะส่วนที่ได้ยินยอมให้ทางราชการจัดให้ใช้เพื่อสาธาณประโยชน์ เป็นต้น
นอกจากนี้ ยังมี 2 กรณี ที่สามารถลดและยกเว้นภาษี คือ 1) ที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างได้รับความเสียหายหรือถูกทำลายให้เสื่อมสภาพด้วยเหตุอันพ้นวิสัย 2) ที่ดินได้รับความเสียหาย หรือสิ่งปลูกสร้างถูกรื้อถอน หรือทำลาย หรือชำรุดเสียหายต้องซ่อมแซมให้ส่วนสำคัญ
สำหรับผู้เสียภาษี จะจัดเก็บภาษีทรัพย์สินบนฐานมูลค่าทั้งหมดของที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง โดยคำนวณจากราคาประเมินทุนทรัพย์ที่ดิน สิ่งปลูกสร้าง หรือห้องชุด ซึ่งกรมธนารักษ์เป็นผู้กำหนด กรณีที่เป็นอุตสาหกรรม จะไม่รวมมูลค่าเครื่องจักร โดยอัตราภาษีแบ่งตามการใช้ประโยชน์ใช้ทำการเกษตร เสียภาษีต่ำสุด คือไม่เกิน 0.5 %  ที่อยู่อาศัย เสียภาษีไม่เกิน 1 %  ส่วนการใช้ประโยชน์นอกเหนือจากนี้ อาทิ เพื่อการพาณิชย์ อุตสาหกรรม เสียภาษีไม่เกิน 4 %  สำหรับที่ดินรกร้างว่างเปล่าจะเสียภาษีแพงกว่าประเภทอื่น  โดยทุก 3 ปี จะต้องเสียภาษีเพิ่มขึ้นเท่าตัว แต่ไม่เกิน 4 % เช่น ปีแรกเสียภาษี 1 % ผ่านไป 3 ปี หากยังไม่มีการใช้ประโยชน์จากที่ดิน จะต้องเสียภาษีเพิ่มอีก 2 % เป็นต้น
ในการจัดเก็บภาษีให้ อปท. เป็นผู้จัดเก็บภาษีโดยสามารถเก็บภาษีในอัตราสูงกว่าอัตราในพระราชกฤษฎีกา แต่ต้องไม่เกินอัตราเพดาน เช่น อัตราในพระราชกฤษฎีกาประกาศว่าให้เก็บภาษีที่อยู่อาศัย 0.7% ต่อปี แต่ถ้าท้องถิ่นต้องการเงินมากขึ้น ก็สามารถเก็บ 0.9% ได้ แต่ต้องไม่เกิน อัตราเพดานคือ 1% ทั้งนี้ เพื่อไม่ให้กระทบต่อผู้มีรายได้น้อย อาจลดหย่อนให้เจ้าของที่ดิน สิ่งปลูกสร้าง และห้องชุดที่ใช้เป็นที่อยู่อาศัย โดยลดหย่อนจากฐานภาษี(มูลค่าที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง) 50% แต่ไม่เกิน 1 ล้านบาท
ในที่นี้ควรเน้นว่าหากไม่เสียภาษี ผู้บริหารท้องถิ่นมีอำนาจออกคำสั่ง ออกหนังสือยึด อายัด และขายทอดตลาดทรัพย์สิน เพื่อนำเงินมาชำระภาษีที่ค้างชำระ เบี้ยปรับ หรือเงินเพิ่มได้ ซึ่งจากประสบการณ์การบังคับใช้กฎหมายอื่นๆ ที่ผ่านมา ท้องถิ่นยังไม่เคยยึดหรือขายทอดตลาด แค่ใช้วิธีอายัดเป็นส่วนใหญ่
ผลด้านดีของร่างกฎหมายภาษีทรัพย์สิน
การจัดเก็บภาษีทรัพย์ที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง จะช่วยให้ อปท.จะมีรายได้เพิ่มขึ้น เพราะประชาชนที่เป็นเจ้าของบ้านและที่ดินต้องเสียภาษี ทำให้ฐานภาษีขยายกว้างขึ้น จึงจัดเก็บภาษีได้มากขึ้น โดยกระทรวงการคลังคาดว่า หากจัดเก็บภาษีช่วงแรก 50% ของอัตราภาษี ตามการใช้ประโยชน์ที่ดินแต่ละประเภทท้องถิ่นจะมีรายได้เพิ่มขึ้น 45,124 ล้านบาท จากนั้นหากจัดเก็บ 75% ของอัตราภาษี จะมีรายได้เพิ่ม 67,686 ล้านบาท และเมื่อจัดเก็บเต็มอัตรา หรือ 100% ท้องถิ่นจะมีรายได้เพิ่มสูงถึงปีละ 90,249 ล้านบาท[3] เพิ่มขึ้นจากปัจจุบันที่มีรายรับจากภาษีโรงเรือน 25,000 ล้านบาท ดังนั้นเมื่อ อปท. มีรายได้มากขึ้น จะทำให้สามารถจัดสวัสดิการให้แก่ท้องถิ่นได้ดีขึ้น ซึ่งจะส่งผลดีต่อคุณภาพชีวิตของประชาชน เป็นการลดความเหลี่อมล้ำ อย่างไรก็ตาม ในประเด็นนี้ก็ยังมีข้อถกเถียงกันอยู่มากว่าจะลดความเหลื่อมล้ำได้จริงหรือไม่
แน่นอนว่าหากกฎหมายฉบับนี้เกิดขึ้น จะเพิ่มอำนาจและอิสระทางการคลังให้ อปท. ในการจัดเก็บภาษี ซึ่งจะทำให้การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นมีความเข้มแข็งมากขึ้น ประชาชนในพื้นที่ที่ต้องจ่ายภาษีให้ อปท. โดยตรง จะตื่นตัวในการตรวจสอบการทำงานของผู้บริหารท้องถิ่นมากขึ้นว่าจะนำเงินภาษีไปทำสิ่งใด ด้านผู้บริหารท้องถิ่นเองก็จะตระหนักถึงความรับผิดชอบต่อประชาชนมากขึ้น[4] 
นอกจากนี้ จะช่วยเพิ่มการใช้ประโยชน์จากที่ดิน ตัวอย่างที่สนับสนุนแนวคิดนี้ เช่น ที่เพนซิลวาเนีย ประเทศสหรัฐอเมริกา จากเดิมมีที่ดินไม่ใช้ประโยชน์ 8,000 แห่ง แต่หลังการจัดเก็บภาษีที่ดิน จนเหลือที่ดินที่ไม่ใช่ประโยชน์ลดลงเหลือเพียง 100 กว่าแห่ง เพราะการเก็บภาษีสูงทำให้เจ้าของที่ดินต้องหารายได้พัฒนาที่ดินให้เกิดประโยชน์ [5] และทำให้เกิดการกระจายการถือครองที่ดิน โดยร่าง พ.ร.บ.นี้อาจช่วยเรื่องการกระจายตัวของที่ดินได้บ้างแต่ต้องใช้เวลานาน กล่าวคือในช่วงแรกๆ อาจจะยังไม่เห็นผล ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับอัตราภาษีที่ใช้ในการจัดเก็บ และอัตราการเพิ่มขึ้นของราคาที่ดินต่อปีด้วย
         
ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้น
สิ่งที่น่าเป็นห่วงหากมีการประกาศใช้กฎหมายฉบับนี้คือ ภาระภาษีจะตกอยู่กับประชาชนผู้มีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง แต่มีรายได้น้อย เช่น  กรณีสลัมอยู่ติดกับห้างสรรพสินค้า  ซึ่งเป็นพื้นที่ที่สามารถสร้างมูลค่าได้มาก ราคาประเมินที่ดินก็จะสูง ทำให้ชาวบ้านต้องเสียภาษีมาก หรืออีกกรณีหนึ่งที่กำลังเกิดขึ้น คือมีนายทุนพยายามกว้านซื้อที่ดินบริเวณชายแดนไทย-ลาว ในจังหวัดอุบลราชธานี อำนาจเจริญ มุกดาหาร ทำให้ที่ดินราคาพุ่งสูงขึ้นจาก 1 แสนบาท เป็น 8 ล้านบาท หากมีการเก็บภาษี ประชาชนก็ต้องจ่ายภาษีมาก คนที่ไม่มีเงินจ่าย อาจจะยอมขายที่ดินให้กับนายทุน
เมื่อเปรียบเทียบภาษีทรัพย์สินกับภาษีบำรุงท้องที่ พบว่าหากมีการบังคับใช้ร่าง พ.ร.บ.ภาษีทรัพย์สิน จะทำให้ชาวบ้านจ่ายแพงกว่าเดิม เพราะภาษีบำรุงท้องที่มีข้อยกเว้น ลดหย่อน สำหรับผู้มีที่ดินจำนวนน้อย แต่ร่าง พ.ร.บ.ภาษีทรัพย์สิน ยังไม่มีความชัดเจนเรื่องยกเว้นภาษีให้ผู้มีทรัพย์สินน้อย และหากมีการปรับปรุงการเก็บภาษีแบบเดิมอาจทำให้ อปท. มีรายได้มากกว่าเก็บภาษีทรัพย์สิน เนื่องจากปัจจุบันการเก็บภาษีบำรุงท้องที่ใช้ราคาปานกลางปี 2521-2524 ซึ่งประเมินมูลค่าทรัพย์สินไว้ต่ำ ทำให้เก็บภาษีได้น้อย แต่หากเปลี่ยนมาใช้ราคาปานกลางปัจจุบัน ซึ่งประเมินมูลค่าทรัพย์สินสูงขึ้นจากเดิม 40-100 เท่า จะเก็บได้มากกว่าภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเสียด้วยซ้ำ
นอกจากนี้ ยังมีความกังวลว่า ร่างกฎหมายฉบับนี้จะกระทบการตัดสินใจของนักลงทุน เพราะการเก็บภาษีเป็นการเพิ่มต้นทุนการผลิต[6] เช่น ถ้าจะสร้างตึกหรืออาคารเพิ่ม ก็ต้องเสียภาษีมากขึ้น เป็นต้น และการที่ต้นทุนสูงขึ้น อาจส่งผลให้มีการขึ้นราคาสินค้าและบริการ ซึ่งจะกระทบต่อประชาชนโดยตรง ที่สำคัญคือ กฎหมายฉบับนี้อาจไม่แก้ไขปัญหาการถือครองที่ดินกระจุกตัว เนื่องจากเก็บในอัตราภาษีคงที่ ไม่ใช่การเก็บแบบอัตราก้าวหน้า[7] ทำให้คนรวยที่มีทรัพย์สินมาก ไม่ได้รับผลกระทบมากจนถึงขั้นคลายที่ดินออกมา แต่ภาระกลับตกอยู่กับคนจนและคนชั้นกลางต้องร่วมเสียภาษีด้วย
แนะบังคับใช้ผังเมืองจริงจัง-เสียอัตราก้าวหน้า-เก็บภาษีรัฐ
นายสกล ลีโนทัย ผู้เชี่ยวชาญด้านการเงินการคลังสมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย เสนอว่า หากจะเก็บภาษีดังกล่าวต้องบังคับใช้ผังเมืองอย่างจริงจัง เพื่อไม่ให้มูลค่าทรัพย์สินเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วนัก ควรกำหนดโซนนิ่งให้ชัดเจน เช่น โซนเกษตรกรรม ที่อยู่อาศัย อุตสาหกรรม เป็นต้น ซึ่งขณะนี้ได้ให้นโยบาย อปท.ที่มีแผนที่ภาษีไปดำเนินการกำหนดโซนนิ่งแล้ว นอกจากนี้ ต้องจำกัดการถือครองทรัพย์สิน โดยกำหนดให้ ทรัพย์สินที่ถือครองเกินความจำเป็นต้องเสียภาษีในอัตราก้าวหน้า เพื่อกระจายการถือครอง รวมไปถึงต้องมีระบบฐานข้อมูลทรัพย์สินที่สมบูรณ์ เพื่อตรวจสอบการเก็บภาษีอย่างครบถ้วน ถูกต้อง และเป็นธรรม
ขณะที่ ผศ.ดร.ดวงมณี เห็นว่า ควรเก็บภาษีทรัพย์สินของรัฐและองค์กรอื่นๆ ที่ทิ้งร้างไม่ได้ทำประโยชน์ ในอัตราเดียวกับเอกชน เพื่อกระตุ้นให้นำที่ดินมาใช้ประโยชน์ โดยเฉพาะการให้กลุ่มคนด้อยโอกาสมีที่ทำกิน  
__________________________________________
อ้างอิง
[1] ภาษีที่ดินและมรดก : ใครมี ใครจ่าย ใครได้ประโยชน์, 2557.  https://www.youtube.com/watch?v=ddOgb4RWSPc.  (accessed 10 ธ.ค. 2557)
[2] คสช.สั่งเดินหน้าเก็บภาษีที่ดิน-มรดก, โพสต์ทูเดย์, 18 สิงหาคม, 2557. http://bit.ly/13xnG5j (accessed 15ธ.ค. 2557)
[3] เปิดตระกูลดังตุนที่ดินทั่วไทย “เจริญ” อู้ฟู่ 6.3 แสนไร่ ระทึกคลังชงเก็บภาษี, ประชาชาติธุรกิจออนไลน์, 18มิถุนายน 2557. http://www.prachachat.net/news_detail.php?newsid=1403008576 (accessed 10 ธ.ค.2557)
[4] ดวงมณี เลาวกุล, 2555, รายงานสรุปและวิเคราะห์ ร่างพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. …[Electronic version] http://thailawwatch.org/research-papers/summary-and-analysis-of-land-and-building-tax-bill/
[5] แบ๊งค์ งามอรุณโชติ และคณะ, แนวคิดภาษีที่ดินและทรัพย์สิน: กรณีศึกษาร่างพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง,  (นนทบุรี: สำนักงานปฏิรูป, ม.ม.ป. ), 26
[6] ภาษีที่ดินและมรดก : ใครมี ใครจ่าย ใครได้ประโยชน์, อ้างแล้ว.
[7] มาตรการภาษีที่ดินคสช. ยังแก้ความเหลื่อมล้ำไม่ได้, ศูนย์ข้อมูล&ข่าวสืบสวนเพื่อสิทธิพลเมือง, 31 กรกฎาคม, 2557. http://tcijthai.com/tcijthainews/view.php?ids=4674 (accessed 10 ธ.ค. 2557)