เส้นทางการปลดล็อคเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ไทยให้รายย่อยได้ลืมตาอ้าปากดูเหมือนจะยังไม่ง่ายไปทั้งหมด แม้ที่ผ่านมา ร่างแก้ไขกฎหมายพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต พ.ศ. …. (ร่าง พ.ร.บ.ภาษีสรรพสามิต) หรือที่รู้จักกันในนาม “สุราก้าวหน้า” จะได้รับความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรในวาระที่หนึ่ง โดยได้รับเสียงสนับสนุนจากพรรคฝ่ายค้านและพรรคร่วมรัฐบาลบางส่วน แต่ก่อนที่สมัยการประชุมสภาจะเริ่มต้นอีกครั้งในเดือนพฤศจิกายน 2565 ก็ปรากฏกระแสข่าวว่ารัฐบาลต้องการจะคว่ำร่างกฎหมายสุราก้าวหน้าในวาระที่สองและสาม โดยมี พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี เป็นผู้เรียกแกนนำพรรคร่วมรัฐบาลเข้าพูดคุยเพื่อขอให้ไม่ยกมือโหวตให้กับ “สุราก้าวหน้า”
การแสดงออกถึงความไม่เห็นด้วยของผู้นำรัฐบาลต่อร่าง พ.ร.บ.ภาษีสรรพสามิต ไม่ใช่เรื่องใหม่ เพราะก่อนที่สภาผู้แทนราษฎรจะโหวตรับหลักการในวาระแรก คณะรัฐมนตรี (ครม.) ก็เคยมีมติไม่เห็นด้วยกับร่างกฎหมายดังกล่าวมาแล้วเมื่อตอนที่นำไปศึกษาก่อนรับหลักการ แต่ก็ได้ ส.ส. เสียงส่วนใหญ่ลงมติรับหลักการให้ผ่านมาได้ ข้ออ้างของฝ่ายรัฐบาลในการ “คว่ำ” ร่างพ.ร.บ.ภาษีสรรพสามิต สามารถสรุปได้ใน 3 ข้อ ซึ่งล้วนแล้วแต่ไม่ได้ตั้งอยู่บนข้อเท็จจริง
กฎหมายเอื้อสองเจ้าใหญ่ครอง 93% ของตลาดเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ไทย
ตลาดเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ไทยมีมูลค่าสูงถึง 370,000 ล้านบาท แต่เนื่องจากกฎเกณฑ์ทางกฎหมายในไทย ทำให้มีผู้ผลิตรายใหญ่เพียงไม่กี่รายเท่านั้นที่ครอบครองส่วนแบ่งทางการตลาดอย่างมีนัยสำคัญไว้ได้ รายงานเกี่ยวกับอุตสาหกรรมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ไทยโดยกรุงศรีระบุว่า ตลาดเบียร์ไทยกว่าร้อยละ 93 ตกอยู่ในมือของบริษัทใหญ่เพียงสองเจ้า คือ บุญรอดบริวเวอรี่ (แบรนด์ในเครือ เช่น สิงห์ ลีโอ) และ ไทยเบฟเวอเรจ (แบรนด์ในเครือ เช่น ช้าง อาชา) ส่วนในตลาดสุราไทยนั้น ไทยเบฟเวอเรจ เพียงเจ้าเดียวก็ครองส่วนแบ่งทางการตลาดถึงร้อยละ 80 โดยมีโรงกลั่นทั้งประเทศ 18 แห่ง และมีผลิตภัณฑ์สุรามากกว่า 30 ชนิดสำหรับจัดจำหน่ายในประเทศ เรียกได้ว่า ทางเลือกในการบริโภคเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ของคนไทยไม่ว่าอย่างไร ก็แทบจะหนีสองเจ้าใหญ่นี้ไม่พ้น
เหตุที่ตลาดเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ไทยกลายเป็นตลาดผู้แข่งขันน้อยรายก็เพราะกฎระเบียบที่ควบคุมไม่ให้ผู้ผลิตรายย่อยสามารถเข้าถึงใบอนุญาตให้สามารถผลิตอย่างถูกต้องตามกฎหมายได้ โดยมีกฎหมายสองฉบับที่เป็นกำแพงสำคัญ และเป็นสิ่งที่ร่างแก้ไขพ.ร.บ.ภาษีสรรพสามิต ที่เสนอโดยพรรคก้าวไกลต้องการจะแก้ไข
- พ.ร.บ.ภาษีสรรพสามิต พ.ศ. 2560 มาตรา 153 กำหนดว่า “ผู้ใดประสงค์จะผลิตสุราหรือมีเครื่องกลั่นสําหรับผลิตสุราไว้ในครอบครอง ให้ยื่นคําขออนุญาต” ดังนั้น การผลิตไม่ว่าจะเพื่อจุดประสงค์เพื่อบริโภคเองในครัวเรือนหรือเพื่อการค้า ก็ไม่สามารถทำได้หากไม่ได้รับใบอนุญาต สำหรับร่างแก้ไขกฎหมายที่พรรคก้าวไกลเสนอนั้นให้เปลี่ยนข้อความในมาตรา 153 เป็น “ผู้ใดประสงค์จะผลิตสุราเพื่อการค้า ให้ยื่นคำขออนุญาต” ซึ่งผลก็คือทำให้การผลิตสุราที่ไม่เป็นเพื่อการค้า เช่น การต้มสุราเพื่อบริโภคเองในครัวเรือน (homebrewing) หรือการทดลองต้มสุราเพื่อคิดต้นสูตรใหม่ สามารถกระทำได้โดยไม่ต้องขออนุญาตจะไม่ต้องอนุญาตอีกต่อไป รวมถึงไม่ต้องรับโทษตามกฎหมายที่กำหนดให้ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกินหกเดือน หรือปรับไม่เกินหนึ่งแสนบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ ตามมาตรา 193
- กฎกระทรวงการคลังว่าด้วยเรื่องการอนุญาตผลิตสุรา พ.ศ.2560 ที่ออกตาม พ.ร.บ.สรรพสามิต เป็นอุปสรรคสำคัญในการเข้าสู่ตลาดของผู้ผลิตเครื่องดื่มแอลกอฮอล์รายย่อย โดยระบุคุณสมบัติของผู้ที่จะได้รับใบอนุญาตให้ผู้ผลิตรายย่อยไม่สามารถเข้าถึงได้ เช่น ต้องมีทุนจดทะเบียนไม่ต่ำกว่าสิบล้านบาท กำหนดกำลังการผลิตขั้นต่ำไว้ในปริมาณที่สูง หากเป็นโรงผลิตเบียร์ ต้องมีขนาดกำลังการผลิต 100,000 – 1,000,000 ลิตรต่อปี หรือหากเป็นกรณีใบอนุญาตผลิตสุราชุมชน ก็มีการจำกัดจำนวนพนักงานและจำนวนแรงม้าของเครื่องจักร ซึ่งร่างกฎหมายสุราก้าวหน้า มีการกำหนดไม่ให้มีหลักเกณฑ์เกี่ยวกับกำลังการผลิต กำลังแรงม้าเครื่องจักร ทุนจดทะเบียน หรือจำนวนพนักงาน
รัฐบาลอยากคว่ำร่างกฎหมายสุราก้าวหน้า ยกเหตุผลกลับไปกลับมา
ร่างกฎหมายสุราก้าวหน้า ต้องเจอกับอุปสรรคและคำขู่ของฝ่ายรัฐบาลว่าจะคว่ำร่างกฎหมายมาโดยตลอด เมื่อร่างเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร ก็มีการเสนอและโหวตในวันที่ 9 กุมภาพันธ์ 2565 ให้ ครม. สามารถถ่วงเวลา อุ้มร่างกฎหมายไปพิจารณาศึกษาก่อนรับหลักการเป็นเวลา 60 วัน ก่อนที่จะส่งกลับมาให้สภาลงมติในวาระที่หนึ่งอีกครั้ง จากนั้น เมื่อวันที่ 29 มีนาคม 2565 รัชดา ธนาดิเรก รองโฆษกประจำสำนักนายกรัฐมนตรี ก็ให้สัมภาษณ์ว่า ครม. มีมติไม่รับหลักการร่าง พ.ร.บ.ภาษีสรรพสามิต โดยให้เหตุผลว่าร่างกฎหมายที่มีการเสนอโดยพรรคฝ่ายค้านนั้นมีสาระสำคัญคือให้เสรีภาพแก่ประชาชนในการผลิตสุราที่ “ไม่ใช่เพื่อการค้า” ซึ่ง ครม. เห็นว่าสามารถกระทำได้โดยต้องมีการควบคุมที่เหมาะสม ผ่านการแก้ไขกฎกระทรวง จึงไม่จำเป็นต้องแก้ไขกฎหมายตามที่ฝ่ายค้านเสนอ และได้มอบหมายให้กระทรวงการคลังไปแก้กฎกระทรวง
อย่างไรก็ตาม มติ ครม. ก็ไม่ได้เป็นจุดชี้เป็นชี้ตายหรือบังคับว่าสภาผู้แทนราษฎรจะต้องเห็นด้วยกับ ครม. เมื่อร่างพ.ร.บ.ภาษีสรรพสามิต ถูกส่งกลับมาให้สภาลงมติในวันที่ 8 มิถุนายน 2565 อนุชา นาคาศัย รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี ยกเหตุผลตาม ครม. ว่าสามารถแก้กฎหมายลำดับรองแทนได้ เพื่อรับรองความสะอาดและความปลอดภัยของการผลิตสุราเพื่อการบริโภค อย่างไรก็ตาม จุดยืนของ ครม. กลับไม่ได้รับการขานรับจากสภา นอกจาก ส.ส. ฝ่ายค้านจะอภิปรายสนับสนุนร่างกฎหมายแล้ว ส.ส. ฝ่ายรัฐบาล อย่างวีระกร คำประกอบ จากพรรคพลังประชารัฐ และเกียรติ สิทธีอมร จากพรรคประชาธิปัตย์ ก็ยังลุกขึ้นแสดงความเห็นค้านเหตุผลของ ครม. โดยมีการยกตัวอย่างประเทศอื่นที่การผลิตสุราจากรายย่อยสามารถสร้างมูลค่าทางเศรษฐกิจให้กับประเทศ
ท้ายที่สุด สภาผู้แทนราษฎรก็ลงมติรับหลักการร่าง พ.ร.บ. สรรพสามิต ด้วยคะแนนเสียงเห็นด้วย 178 เสียง ไม่เห็นด้วย 138 เสียง งดออกเสียง 15 เสียง หักธงของ ครม. ที่ไม่เห็นด้วยกับร่างกฎหมาย
แม้ว่าจะสามารถผ่านวาระแรกไปได้ แต่ก็ใช่ว่าร่างกฎหมายสุราก้าวหน้า จะผ่านไปได้อย่างสุดทางในทันที เมื่อวันที่ 25 ตุลาคม 2565 ก่อนที่จะถึงช่วงเปิดสมัยประชุมสภาและร่างกฎหมายสุราก้าวหน้าจะมีกำหนดเข้าสภาผู้แทนราษฎรให้พิจารณาในวาระสองและสามใน ปรากฏรายงานข่าวว่า พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี ได้เรียกแกนนำพรรคร่วมรัฐบาลเข้าหารือเกี่ยวกับความเห็นต่อร่างกฎหมายสุราก้าวหน้า ซึ่งได้ผลสรุปว่ารัฐบาลไม่อยากให้ร่างกฎหมายผ่านสภา โดยให้เหตุผลว่าหากกฎหมายผ่าน จะทำให้สุราไม่มีคุณภาพและไม่ปลอดภัย ขณะที่ผู้ผลิตรายใหญ่นั้นผลิตถูกต้องตามกฎหมาย มีมาตรฐานมากกว่า ข่าวยังระบุเพิ่มเติมว่ามีการยกตัวอย่างกัญชาเสรีมาเปรียบเทียบว่าหากมีการปลดล็อคสุรา ก็อาจจะทำให้เกิดสุราเถื่อนและควบคุมไม่ได้เช่นกับกัญชา
แจกแจงประเด็นจาก 3 ข้ออ้างรัฐบาล คว่ำร่าง #สุราก้าวหน้า
เพื่อพิจารณาเหตุผลของรัฐบาลในการคว่ำร่างกฎหมายสุราก้าวหน้า พบว่ามีอยู่ 3 ข้ออ้างที่วนเวียนไปมา คือ
ข้ออ้าง: ต้องคว่ำเพราะกฎหมายเสนอปลดล็อคผลิตสุราเพื่อบริโภค ซึ่งทำได้อยู่แล้ว
ข้อเสนอ “สุราก้าวหน้า” มีสองส่วน (1) ให้ผลิตเพื่อบริโภคได้ ไม่ต้องขออนุญาต (2) ผลิตเพื่อการค้าสามารถขออนุญาตได้ง่ายขึ้น ไม่จำกัดอยู่แค่รายใหญ่
ร่างกฎหมายสุราก้าวหน้า มีเนื้อหาสาระสำคัญอยู่สองประการ คือ ประการแรก ให้การผลิตสุราเพื่อ “การบริโภค” ทำได้โดยไม่จำเป็นต้องขออนุญาต โดยก่อนหน้านี้ การผลิตเพื่อบริโภคในครัวเรือนไม่สามารถทำได้ ประการต่อมาคือทลายกำแพงให้ผู้ผลิตรายย่อยสามารถขอใบอนุญาตเพื่อการผลิตสุราสำหรับ “การค้า” ได้ง่ายขึ้น ไม่ได้จำกัดอยู่ที่แต่รายใหญ่อันนำไปสู่การสร้างการผู้ขาดในตลาดแอลกอฮอล์ไทยดังเช่นที่ผ่านมา ดังนั้น รัฐบาลจึงเข้าใจผิดว่าร่างกฎหมายมีเนื้อหาครอบคลุมถึงการผลิตสุราเพื่อการบริโภคเท่านั้น แต่สิ่งที่สำคัญคือการทำให้ผู้ผลิตรายย่อยสามารถแข่งขันได้
ข้ออ้าง: ต้องคว่ำเพราะแก้กฎกระทรวงแทนการแก้ พ.ร.บ. ได้
การแก้ พ.ร.บ.ภาษีสรรพสามิต จะเป็นหลักประกันว่าจะปลดล็อคให้ผู้ผลิตรายย่อยได้จริง
ความสำคัญของการแก้ไขกฎหมายที่ร่างกฎหมายสุราก้าวหน้า ที่จะแก้ไปยังตัวพ.ร.บ.ภาษีสรรพสามิต แทนการแก้ไขเพียงกฎกระทรวงตามที่รัฐบาลเสนอคือการเป็น “หลักประกัน” ว่าจะมีการแก้ไขกฎหมายในระดับรองที่สอดคล้องและปลดล็อคการผลิตสุราให้กับผู้ผลิตรายย่อยได้อย่างแท้จริง ในร่าง พ.ร.บ.ภาษีสรรพสามิต ที่ผ่านการพิจารณาปรับแก้ไขของกรรมาธิการ นอกจากจะกำหนดให้กฎกระทรวงที่กำกับดูแลการขออนุญาตผลิตจะต้องไม่กำหนดคุณสมบัติที่ทำให้รายย่อยเข้าถึงได้ยาก เช่น กำลังการผลิต กำลังแรงม้าเครื่องจักร ทุนจดทะเบียน หรือจำนวนพนักงาน ยังมีการกำหนดไม่ให้มีหลักเกณฑ์อื่นใด “ในลักษณะที่เป็นการกีดกันทางการค้าหรือก่อให้เกิดการแข่งขันที่ไม่เป็นธรรม” อีกด้วย การระบุอย่างชัดเจนไปในกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ จึงมีความครอบคลุมกว่าในกรณีที่มีการกำหนดหลักเกณฑ์ใหม่ที่กีดกันผู้ผลิตรายย่อยขึ้นในอนาคต ก็สามารถอ้างการกีดกันทางการค้าเพื่อต่อสู้ได้
ที่ผ่านมา รัฐบาลก็มีการมอบหมายให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องศึกษาเรื่องการแก้ไขกฎกระทรวงเพื่อปลดล็อค แต่ก็ยังไม่มีผลงานออกมา ในเดือนกุมภาพันธ์ 2565 ช่วงเดียวกับที่ร่าง พ.ร.บ.ภาษีสรรพสามิต กำลังจะได้รับการพิจารณาจากสภาผู้แทนราษฎร กรมสรรพสามิตได้เคยออกมาชี้แจงว่ากำลังอยู่ในกระบวนการแก้ไขกฎกระทรวงอนุญาตการผลิตสุรา พ.ศ. 2560 ซึ่งมีมติให้แก้ไขตั้งแต่เดือนสิงหาคม 2563 และมีกำหนดจะเสนอให้กระทรวงการคลังออกเป็นกฎกระทรวงฉบับใหม่ได้ภายในเดือน มิถุนายน 2565 แต่ท้ายที่สุดการแก้ไขก็ยังไม่เสร็จสิ้นและไม่มีอะไรมาการันตีว่าจะแก้ไขได้จริง การแก้ไขที่พ.ร.บ.ภาษีสรรพสามิต ไปเลย จึงจะเป็นการบังคับรัฐบาลและหน่วยงานราชการโดยตรงว่าต้องแก้ไขกฎกระทรวงปลดล็อคให้รายย่อยสามารถแข่งขันได้ในตลาดได้
ข้ออ้าง: ต้องคว่ำเพราะจะเกิดเหล้าเถื่อน ขายเหล้าเกลื่อนกราด ควบคุมไม่ได้เหมือนกัญชา
“สุราก้าวหน้า” แค่แก้ให้รายย่อยผลิตได้ถูกกฎหมาย กฎหมายควบคุมการจัดจำหน่ายและบริโภคสุราเป็นคนละฉบับและยังมีเหมือนเดิม ต่างจากกัญชาที่ตอนนี้ไม่มีกฎหมายควบคุม
ร่าง พ.ร.บ.ภาษีสรรพสามิต หากสามารถผ่านเป็นกฎหมายได้ จะมีผลเปลี่ยนแปลงเนื้อหาบางส่วนในกฎหมายสองฉบับเท่านั้น คือ พ.ร.บ.ภาษีสรรพสามิต พ.ศ. 2560 และกฎกระทรวงการคลังว่าด้วยเรื่องการอนุญาตผลิตสุรา พ.ศ. 2560 ในขณะที่เรื่องอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องกับสุรา ไม่ว่าจะเป็นคุณภาพของสินค้า มาตรการควบคุมการบริโภค การจัดจำหน่าย การโฆษณา หรือมาตรการใดที่มีจุดประสงค์เพื่อลดผลเสียของเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ต่อสังคม อยู่ในมาตราอื่นของกฎหมายที่ร่าง พ.ร.บ.ภาษีสรรพสามิต หรือร่างกฎหมาย #สุราก้าวหน้า ไม่ได้เสนอให้แก้ไข หรืออยู่ในกฎหมายฉบับอื่น
คุณภาพและความปลอดภัยของสุราจากผู้ผลิตรายย่อยจะยังถูกควบคุมโดยกฎกระทรวงการคลังว่าด้วยเรื่องการอนุญาตผลิตสุราข้ออื่น ๆ ที่ไม่เกี่ยวข้องกับคุณสมบัติของผู้ผลิตในเรื่องของทุนจดทะเบียน หรือกำลังการผลิต เช่น ให้เจ้าพนักงานสรรพสามิตต้องเดินทางไปตรวจสอบสถานที่ผลิตสุราก่อนจะออกไปอนุญาต หรือควบคุมให้ต้องมีการติดฉลาก ต้องส่งตัวอย่างสุราให้กับเจ้าหน้าที่ รวมถึงต้องปฏิบัติตามมาตรฐานที่ระเบียบกำหนด นอกจากนี้ สำหรับการจัดจำหน่าย ผู้ขายก็ยังมีคุณสมบัติครบถ้วนเพื่อขอรับใบอนุญาตขายสุราตามกฎหมายอีกฉบับ คือ กฎกระทรวงการคลังว่าด้วยการขายสุรา พ.ศ. 2560 ซึ่งร่าง พ.ร.บ.ภาษีสรรพสามิต ไม่ได้เสนอให้แก้ไข
สำหรับในเรื่องของความกังวลว่าจะทำให้การบริโภคสุราเป็นไปอย่างแพร่หลายมากขึ้นจนมีผลกระทบด้านลบต่อสังคมนั้น เรื่องนี้ยังอยู่ภายใต้การควบคุมของพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. 2551 ซึ่งครอบคลุมในเรื่องของการโฆษณา สถานที่และเวลาในการจัดจำหน่าย ข้อมูลที่ต้องระบุให้บรรจุภัณฑ์ หลักเกณฑ์ห้ามขายเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ให้กับผู้ที่มีอายุต่ำกว่า 20 ปี
หลักการของร่าง พ.ร.บ.ภาษีสรรพสามิต คือให้ผู้ผลิตรายย่อยสามารถขอใบอนุญาตได้ง่ายขึ้น และในขณะเดียวกัน ก็ให้ผู้บริโภคมีทางเลือกในการบริโภคเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ได้มากขึ้น โดยมุ่งไปที่การจัดการคุณสมบัติผู้ที่จะได้รับใบอนุญาตให้เป็นผู้ผลิต แต่ไม่ได้แก้ไขในหลักเกณฑ์อื่น ๆ ในกระบวนการจัดจำหน่ายและบริโภคเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ซึ่งแตกต่างจากในกรณีของการทำให้กัญชาถูกกฎหมาย เนื่องจากไม่มีกฎหมายควบคุมอย่างเป็นกิจจลักษณะและเหมาะสม