นับตั้งแต่วันที่ 23 ถึง 30 พฤษภาคม 2565 เป็นเวลาเกินกว่าหนึ่งสัปดาห์แล้ว ที่ภาคประชาชนจากภูมิภาคต่างๆ มารวมกันปักหลักที่หน้าอาคารสหประชาชาติบนถนนราชดำเนินนอกเพื่อเรียกร้องให้คณะรัฐมนตรียุติการพิจารณาให้ความเห็นชอบ ร่าง พ.ร.บ.ควบคุมการรวมกลุ่ม หรือในชื่อจริงว่า ร่างพระราชบัญญัติการดำเนินกิจกรรมขององค์กรไม่แสวงหากำไร พ.ศ. … หรือ NPO Bill (ร่าง พ.ร.บ.เอ็นพีโอ) เพราะหาก ครม. ผลักดันเข้าสู่สภาและผ่านเป็นกฎหมายจะก่อให้เกิด “ภัยใหญ่หลวง” ต่อการทำงานขององค์กรภาคประชาชน-ประชาสังคม
แม้ว่า รัฐบาลได้ชี้แจงว่า ร่าง พ.ร.บ.เอ็นพีโอ หรือ ร่าง พ.ร.บ.ที่ประชาชนมองว่าเป็นการ “ควบคุมการรวมกลุ่ม” นั้น มีเจตนาในการคุ้มครององค์กรภาคประชาชน-ประชาสังคม และมุ่งจะบังคับใช้กับองค์กรที่รับเงินจากต่างประเทศมาเคลื่อนไหว รวมถึงเพื่อสร้างความโปร่งใสในการดำเนินงานขององค์กรภาคประชาชน-ประชาสังคม แต่ทว่า เนื้อหาของกฎหมายกลับเปิดช่องให้รัฐเข้ามาสอดส่อง-ล้วงลูก การทำงานขององค์กรภาคประชาชน-ประชาสังคม และใช้เป็นเครื่องมือในการสกัดขัดขวางการทำงานของภาคประชาชน-ประชาสังคม
ครม. อ้างจัดทำกฎหมายเพื่อ “คุ้มครอง” องค์กรภาคประชาชน แต่เนื้อหากลับมุ่ง “ควบคุม”
เมื่อวันที่ 4 มกราคม 2565 รัชดา ธนาดิเรก รองโฆษกประจำสำนักนายกรัฐมนตรี ชี้แจงหลังการประชุม ครม. ว่า ครม.เห็นชอบแนวทางการยกร่าง พ.ร.บ. การดำเนินกิจกรรมขององค์กรไม่แสวงหากำไร พ.ศ. … ซึ่งสาระโดยรวมของร่างกฎหมายดังกล่าว คือ เพื่อให้เกิดความร่วมมือระหว่างภาครัฐกับภาคเอกชนและกำหนดกลไกการกำกับดูแลองค์กรไม่แสวงหากำไรเท่าที่จำเป็น ไม่เป็นภาระแก่องค์กรฯ เกินสมควร และเป็นไปเพื่อคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ เพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน
อย่างไรก็ดี เมื่อดูเนื้อหาของร่างกฎหมาย พบว่า สาระสำคัญเป้าหมายของร่าง พ.ร.บ.เอ็นพีโอ แบ่งออกเป็นสองส่วน อย่างแรก คือ เปิดช่องให้รัฐสามารถ “สองส่อง” องค์กรภาคประชาชน-ภาคประชาสังคมได้ อาทิ ในมาตราที่ 19, 21 และ 22 ของร่าง พ.ร.บ.เอ็นพีโอ กำหนดให้องค์กรภาคประชาชน-ประชาสังคม ต้องเปิดเผยข้อมูล ได้แก่ วัตถุประสงค์ แหล่งเงิน วิธีการดำเนิน เป็นต้น และถ้าหากไม่ยอมเปิดเผยข้อมูล ต้องระวางโทษปรับไม่เกิน 50,000 บาท หรือ ปรับวันละ 1,000 บาท จนกว่าจะดำเนินการตามที่รัฐต้องการ
ส่วนเป้าหมายที่สอง คือ ให้อำนาจรัฐในการสั่งห้าม-สั่งปิด องค์กรภาคประชาชนได้ เพราะใน มาตรา 20 ของร่าง พ.ร.บ.เอ็นพีโอ กำหนดให้องค์กรภาคประชาชน-ประชาสังคม ห้ามดำเนินกิจกรรมที่กระทบต่อความมั่นคงของรัฐ กระทบต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดี ซึ่งเป็นคำที่ตีความได้กว้างขวาง และหากไม่ดำเนินการตามที่กำหนดไว้ ต้องระวางโทษปรับไม่เกิน 500,000 บาท หรือ ปรับวันละ 10,000 บาท
อ้างว่ามุ่งใช้กับองค์กรที่รับเงินต่างประเทศ แต่บทนิยามองค์กรไม่แสวงหากำไรกลับกว้างขวาง
เมื่อวันที่ 24 พฤษภาคม 2565 วิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี กล่าวชี้แจงหลังการมาชุมนุมคัดค้านร่างกฎหมายของภาคประชาชนว่า “เป็นกฎหมายที่ต้องออกตามรัฐธรรมนูญเพื่อส่งเสริมองค์กรภาคประชาสังคมที่ไม่แสวงหากำไร โดยมีชื่อเต็มๆว่า ร่างพ.ร.บ.ส่งเสริมการดำเนินการขององค์กรเอกชนสาธารณะประโยชน์ที่ไม่แสวงหากำไร ซึ่งการส่งเสริมมีหลายแบบ เช่นให้เงินอุดหนุน ลดภาษี ให้เวทีสำหรับดำเนินการ แต่ยอมรับว่าร่างดังกล่าวมีการใส่อะไรบางอย่างเพื่อควบคุมด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งที่องค์กรสาธารณะประโยชน์หรือเอ็นจีโอ ที่รับเงินอุดหนุนจากต่างประเทศ ของเดิมไม่ต้องรายงานต่อรัฐ ตรงนี้เป็นสิ่งที่ทำให้เขาไม่พอใจ ซึ่งเป็นเรื่องที่หลายประเทศทำกัน แต่ถ้าเป็นเรื่องในประเทศเราไม่ไปยุ่งอะไรเลย”
จากคำชี้แจงของ วิษณุ เครืองาม พบว่า มีบางส่วนที่ไม่เป็นความจริง เนื่องจาก พ.ร.บ.เอ็นพีโอ มีการบังคับใช้กับองค์กรที่ทั้งรับเงินจากภายในประเทศและต่างประเทศ แต่รายละเอียดของมาตรการมีน้ำหนักที่แตกต่างกัน อีกทั้ง จากข้อสังเกตของศูนทย์ทนายความเพื่ิอสิทธิมนุษยชน พบว่า ร่างมาตรา 3 ได้กำหนดนิยามของ “องค์กรไม่แสวงหากำไร” ไว้ว่า “คณะบุคคล ซึ่งรวมกลุ่มกันจัดตั้งในรูปแบบใดๆ ที่มีบุคคลร่วมดําเนินงานเพื่อจัดทํากิจกรรมต่างๆ ในสังคม โดยไม่มุ่งแสวงหากําไรมาแบ่งปันกัน แต่ไม่รวมถึงการรวมกลุ่มของคณะบุคคลเพื่อดําเนินกิจกรรมเป็นการเฉพาะคราวหรือดําเนินกิจกรรมเฉพาะเพื่อประโยชน์ของคณะบุคคลนั้นหรือพรรคการเมือง”
โดยจากนิยามดังกล่าวทำให้ครอบคลุมการรวมตัวของประชาชนในหลายรูปแบบ ไม่ใช่เพียงองค์กรพัฒนาเอกชน (NGO) แต่ยังรวมถึงการรวมตัวของประชาชนในรูปแบบอื่นๆ กลุ่มแรงงาน กลุ่มชาวบ้าน กลุ่มอนุรักษ์ หรือกลุ่มกิจกรรมที่เคลื่อนไหวทางการเมือง และหมายความว่า องค์กรต่างๆ เหล่านี้จะต้องเผชิญกับการสอดส่องและควบคุมจากรัฐในแบบเดียวกัน ดังนั้น การชี้แจงว่า มุ่งบังคับใช้กับองค์กรที่รับเงินอุดหนุนจากต่างประเทศ แต่ถ้าเป็นเรื่องในประเทศเราไม่ไปยุ่งอะไร จึงไม่เป็นความจริง
อ้างปัญหา “ฟอกเงิน-สนับสนุนการก่อการร้าย” แต่สุดท้ายมุ่งจัดการองค์กรที่เห็นต่างจากรัฐ
เมื่อวันที่ 5 มกราคม 2565 พัชรี อาระยะกุล ปลัดกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ (ปลัด พม.) กล่าวชี้แจงถึงเหตุผลในการผลักดัน ร่าง พ.ร.บ.เอ็นพีโอ ว่า ประเทศไทยได้เข้าร่วมเป็นสมาชิกตามพันธกรณีระหว่างประเทศด้านการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน และการต่อต้านการสนับสนุนทางการเงินแก่การก่อการร้าย ทำให้ต้องออกร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้ เพื่อให้เป็นไปตามพันธกรณีที่ได้รับรองไว้ ซึ่งหลายประเทศมีกฎหมายลักษณะนี้เช่นเดียวกัน
ในประเด็นนี้ สฤณี อาชวานันทกุล นักวิชาการผู้เชียวชาญด้านการเงิน ให้ความเห็นว่า องค์กรภาคประชาสังคมมีความเสี่ยงต่อการกระทำผิดกฎหมายได้จริง ทั้งโดยรู้ตัวและไม่รู้ตัว ไม่ว่าจะเป็นช่องทางในการหลบเลี่ยงภาษี เป็นแหล่งในการฟอกเงิน หรือ นำเงินที่ได้มาด้วยวิธีผิดกฎหมายมาใช้ให้ถูกกฎหมาย รวมถึงเป็นแหล่งช่องทางในการส่งต่อเงินให้กับกลุ่มผู้ก่อการร้ายได้ ซึ่งสิ่งเหล่านี้เกิดขึ้นจริงในหลายประเทศ
แต่ทว่า มาตรการในการรับมือกับปัญหาการฟอกเงินและการสนับสนุนเงินให้กับการก่อการร้ายมีมาตรฐานสากลอยู่ ซึ่งออกโดย Financial Action Task Force (FATF) ซึ่งเป็นกลไกความร่วมมือระหว่างประเทศ และในข้อเสนอแนะของ FATF ระบุว่า มาตรการของรัฐจะต้องดำเนินการบนฐาน “Risk-Based Approach” หรือมีการประเมินความเสี่ยงขององค์กรภาคประชาสังคมก่อนดำเนินการใดๆ และต้องไม่ใช้มาตรการที่มีลักษณะเป็น “One size fits all” หรือ มาตรการเดียวใช้กับทั้งหมด เพราะจะเป็นการสร้างภาระเกินสมควรให้กับองค์กรภาคประชาชน และเปิดช่องให้รัฐฉวยโอกาสเข้ามาควบคุมและละเมิดเสรีภาพในการรวมกลุ่มได้ แต่กรณีของไทย ร่าง พ.ร.บ.เอ็นพีโอ กลับใช้มาตรการที่เหวี่ยงแห่บังคับใช้กับทุกองค์กรโดยไม่คำนึงถึงเรื่องความเสี่ยง
ทั้งนี้ หากดูจากเอกสารแนวทางการการเพิ่มประสิทธิภาพในการกำกับดูแลองค์กรไม่แสวงหากำไรไม่ให้ถูกใช้เป็นช่องทางในการสนับสนุนทางการเงินแก่การก่อการร้ายที่สำนักงานป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน (ปปง.) จัดทำขึ้น จะพบว่า มีแนวทางการทำงานอยู่ 4 แนวทาง ได้แก่
- การเผยแพร่ความรู้เกี่ยวกับการความเสี่ยงด้านการสนับสนุนทางการเงินแก่การก่อการร้ายอย่างต่อเนื่อง มีการจัดทำและให้ความรู้ในการประเมินความเสี่ยง และหากองค์กรใดที่มีความเสี่ยงสูง ถึงขอความร่วมมือในการเปิดเผยข้อมูลทางธุรกรรมหรือข้อมูลการดำเนินงาน
- การควบคุมดูแล หรือ การติดตามตรวจสอบ โดยทำการตรวจสอบข้อมูลองค์กรภาคประชาสังคมและบุคลากรที่เกี่ยวข้อง และติดตามข้อมูลทางการเงิน ในกรณีที่ภาคประชาชนหรือประชาสังคมนั้นมีความเสี่ยงหรืออยู่ในพื้นที่เสี่ยงสูง และควรมีมาตรการสนับสนุนให้ภาคประชาชน-ภาคประชาสังคมเข้ามาสู่ระบบกำกับดูแล
- การสืบสวนสอบสวนและรวบรวมข้อมูลข่าวสารอย่างมีประสิทธิผล ซึ่งแนวทางนี้จะมีผู้รับผิดชอบหลักคือ สำนักงาน ปปง. ที่ต้องวิเคราะห์เส้นทางการเงินขององค์กรภาคประชาชน-ประชาสังคม ว่ามีความเกี่ยวข้องกับการสนับสนุนการก่อการร้ายหรือไม่ รวมถึงมีการติดตามเส้นทางการเงินกับบุคคลหรือประเทศที่มีความเสี่ยงสูง และในขณะเดียวกันควรมีการจัดทำฐานข้อมูลองค์กรภาคประชาชน-ประชาสังคมที่เกี่ยวข้องกับการก่อการร้าย
- การมีกลไกที่มีประสิทธิผลสำหรับความร่วมมือระหว่างประเทศ โดยให้หน่วยงานด้านความมั่นคงและหน่วยงานด้านการข่าว ทำการบูรณาการข้อมูลข่าวสาร ข้อเท็จจริงทั้งภายในประเทศและระหว่างประเทศอย่างเป็นระบบและต่อเนื่อง และมีข้อมูลสำหรับองค์กรภาคประชาชน-ประชาสังคมที่ได้รับอนุญาตให้ดำเนินกิจกรรมตามโครงการที่ได้รับความช่วยเหลือทางด้านการเงินจากต่างประเทศ
จากเอกสารดังกล่าว สฤณี อาชวานันทกุล ให้ความเห็นประกอบว่า การที่รัฐบาลพยายามผลักดัน ร่าง พ.ร.บ.เอ็นพีโอ โดยอ้างเรื่องการแก้ปัญหาการฟอกเงินและสนับสนุนการเงินให้กับการก่อการร้าย จึงเป็นการใช้ข้ออ้างที่เกินเลย เพราะหลักการสำคัญของมาตรฐานสากล คือ กลไกกำกับต้อง “Risk-Based Approach” หรือ กำกับตามระดับความเสี่ยงที่แท้จริง รวมถึง Proportionate หรือได้สัดส่วนกับระดับความเสี่ยงที่แท้จริง ไม่สร้างภาระเกินจำเป็น
นอกจากนี้ สฤณี อาชวานันทกุล ยังตั้งข้อสังเกตต่อ ร่าง พ.ร.บ.เอ็นพีโอ อีกด้วยว่า นอกจากจะไม่ได้ตามมาตรฐานสากลในการป้องกันการฟอกเงินและสนับสนุนการก่อการร้ายแล้ว ตัวกฎหมายังมีเจตนาที่จะเข้ามาควบคุมการดำเนินงานขององค์กรภาคประชาชน-ประชาสังคม อันจะเห็นได้จาก การวางกรอบว่า ห้ามทำอะไรที่ก่อผลกระทบต่อความมั่นคงของรัฐ ความมั่นคงทางเศรษฐกิจ ซึ่งเป็นข้อห้ามที่เปิดช่องให้เกิดการตีความอย่างกว้างขวาง อาทิ กรณีชาวบ้านที่ลุกขึ้นมาพิทักษ์สิิทธิชุมชน เพราะเขากลัวผลกระทบจากโครงการพัฒนา รัฐก็อาจจะบอกว่า พวกเขาก่อผลกระทบต่อเศรษฐกิจได้
อย่างไรก็ดี จากความเห็นของ จุติ ไกรฤกษ์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ จากพรรคประชาธิปัตย์ ระบุว่า กระทรวง พม. สนับสนุนให้มีกฎหมายฉบับนี้ เนื่องจาก “มีเอ็นจีโอหลายแห่งที่รับเงินจากต่างประเทศแล้วจ่ายให้ประชาชนเพียงแค่ 30% ที่เหลือไม่รู้ว่านำไปใช้จ่ายดำเนินการอะไร ที่ผ่านมาเสนอข่าวว่ามีการลิดรอนสิทธิเสรีภาพในประเทศจนทำให้ประเทศเสียหาย เพื่อจะไปขอเงินจากต่างประเทศให้มาสนับสนุน ดังนั้น ต้องควบคุมบรรดาเอ็นจีโอปลอมเหล่านี้”
เช่นเดียวกับ ผู้อำนวยการสำนักข่าวกรองแห่งชาติ (สขช.) ที่ให้ข้อมูลว่า “เอ็นจีโอมีหลายองค์กร แต่มีบางองค์กรมาสร้างปัญหา เช่น 13 องค์กรภาคประชาสังคมระหว่างประเทศ ที่ก่อนหน้านี้ออกมาสนับสนุนการชุมนุมของม็อบราษฎร และโจมตีรัฐบาลเรื่องสิทธิมนุษยชนบ่อยครั้ง”
จากความเห็นของทั้งรัฐมนตรีและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง จึงชี้ให้เห็นเจตนาที่แท้จริงของการออกกฎหมายฉบับนี้ว่า ต้องการจัดการกับองค์กรภาคประชาชน-ภาคประชาสังคมที่เห็นต่างจากรัฐ ไม่ใช่ความพยายามในการแก้ปัญหาเรื่องการฟอกเงิน หรือ สนับสนุนการก่อการร้ายแต่ประการใด