แก้รัฐธรรมนูญ: สรุปการประชุมสภาแก้รัฐธรรมนูญภาคสองวันแรก

23 มิถุนายน 2564 ที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา ซึ่งประกอบไปด้วย ส.ส. และ ส.ว. มีนัดพิจารณาญัตติแก้รัฐธรรมนูญแบบ "รายมาตรา" รวมกัน 13 ฉบับ โดยประเด็นหลักที่มีการอภิปรายอย่างกว้างขวางคือ เรื่องอำนาจของ ส.ว. ในการร่วมเลือกนายกรัฐมนตรี ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 272 กับ การจำกัดอำนาจของ ส.ส. ในการแปรญัตติงบประมาณ และการแทรกแซงการดำเนินงานของราชการ ตามมาตรา 144 กับ 185 ตามลำดับ

สมพงษ์ อมรวิวัฒน์ หัวหน้าพรรคเพื่อไทยชี้แจงถึงเนื้อหาร่างรัฐธรรมนูญของพรรคเพื่อไทยจำนวนสี่ฉบับ ดังนี้

๐ ฉบับที่หนึ่ง เสนอแก้ไขประเด็นสิทธิเสรีภาพของปวงชนชาวไทย เนื่องจากยังมีสิทธิในกระบวนการยุติธรรมหลายอย่างที่ยังไม่ได้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญทำให้มีปัญหาในทางปฏิบัติ เช่น สิทธิปล่อยตัวผู้ต้องหาหรือจำเลยในคดีอาญารวมถึงจำเลยกรณีอื่นๆ  สิทธิการจัดตั้งพรรคการเมือง สิทธิพิทักษ์รัฐธรรมนูญหรือต่อต้านการรัฐประหารแบบสันติวิธี รวมถึงเพิ่มอำนาจหน้าที่ของกรรมาธิการในการเรียกเอกสารและเชิญบุคคลมาแถลงข้อเท็จจริง ซึ่งครอบคลุมถึงองค์กรตุลาการและองค์กรอิสระ 

๐ ฉบับที่สอง เสนอให้แก้ระบบเลือกตั้งจากบัตรใบเดียวเป็นบัตรสองใบ เนื่องจากพรรคเพื่อไทยเห็นว่าระบบเลือกตั้งบัตรใบเดียวที่ใช้อยู่ตามรัฐธรรมนูญ 2560 เป็นระบบที่ยังไม่เคยมีใช้ในประเทศใดมาก่อน ทำให้เกิดปัญหาหลายด้านตั้งแต่การจัดเลือกตั้งจนถึงการคำนวณคะแนน  ไม่เป็นไปตามเจตนารมณ์ของประชาชน ไม่เกิดความเป็นธรรมกับพรรคการเมือง มีปัญหาซับซ้อน ต่างจากระบบบัตรเลือกตั้งสองใบ ที่เคยใช้มาแล้วหลายครั้ง ซึ่งประชาชนมีความเข้าใจเป็นอย่างดี เกิดความเป็นธรรม รวมถึงสะท้อนเจตนารมณ์ของประชาชนได้ดีกว่า จึงสมควรให้ยกเลิกระบบที่ใช้อยู่ และนำระบบเลือกตั้งที่รัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้ามาใช้

๐ ฉบับที่สาม เสนอยกเลิกที่มานายกฯ คนนอกและยกเลิกอำนาจส.ว.ในการเลือกนายกฯ เพราะการกำหนดให้นายกฯ ต้องมาจากบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองเสนอเป็นการจำกัดที่มานายกรัฐมนตรี ทำให้ ส.ส.ที่ได้รับเลือกตั้งไม่มีโอกาสได้รับเลือก อีกทั้ง การกำหนดว่าต้องมาจากบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองเสนอแต่บุคคลนั้นอาจไม่ได้เป็นส.ส.ก็ได้ จึงไม่สอดคล้องกับหลักประชาธิปไตย ส่วนการยกเลิกอำนาจส.ว.ในการเลือกนายกฯ เพราะไม่ได้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน จึงไม่ควรมีส่วนร่วมในการเลือกนายกฯ

๐ ฉบับที่สี่ เสนอให้ยกเลิกยุทธศาสตร์ชาติ สาระสำคัญในการเสนอร่างแก้ไข เนื่องจากการกำหนดให้แผนมีระยะเวลา 20 ปีน้ัน เป็นระยะเวลาที่นานเกินไป ไม่สอดคล้องกับบริบทของสังคม จะเป็นอุปสรรคต่อการบริหารราชการแผ่นดิน พรรคเพื่อไทยเห็นว่าแผนการบริหารประเทศจำเป็นต้องพิจารณาให้สอดคล้องกับบริบทของประเทศและของโลก ต้องมีความยืดหยุ่น เพื่อให้เหมาะสมกับสถานการณ์ในช่วงเวลานั้นๆ

ด้าน ชลน่าน ศรีแก้ว ส.ส. พรรคเพื่อไทย ได้อภิปรายสนับสนุนร่างแก้รัฐธรรมนูญเพิ่มเติมว่า พรรคเพื่อไทยมีเจตจำนงที่ชัดเจน ตั้งแต่เลือกตั้ง 2562 ว่าจะแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 และไม่เคยละทิ้งความพยายาม จึงได้เสนอให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญตั้งแต่ในวาระแรก แต่ไม่ได้รับการตอบสนอง จำนมาสู่การเสนอร่างแก้รัฐธรรมนูญใหม่อีก 4 ฉบับ เพื่อแก้ไขเฉพาะหน้า หากเกิดกรณีเกิดการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองหรือต้องมีการเลือกตั้งใหม่ เพื่อไม่ให้ทุกอย่างกลับมาเป็นเหมือนเดิมอีกครั้ง 

โดยย้ำว่าสาระสำคัญของร่างรัฐธรรมนูญทั้ง 4 ฉบับคือ เพิ่มสิทธิเสรีภาพของประชาชน ยกเลิกเรื่องการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ เพราะไม่สามารถปฏิบัติได้จริง และอาจเป็นยุทธศาสตร์ทางการเมืองในการกำจัดฝ่ายตรงข้ามทางการเมืองมากกว่า และที่สำคัญ คือ ที่มาของนายกฯ ที่ต้องมาจากบัญชีรายชื่อของพรรคการเมือง หรือต้องเป็น ส.ส. ส่วนอำนาจของ ส.ว.ในการร่วมเลือกนายกฯ ก็มีบทเรียนจากครั้งที่ผ่านมาแล้วว่า บุคคลที่ ส.ว.เลือกมาเป็นนายกฯ กลับทำให้การบริหารราชการแผ่นดินเดินไปไม่ได้ 

ส่วนประเด็นเกี่ยวกับระบบเลือกตั้ง ชลน่าน กล่าวว่า เรามีตัวเลือก 2 แนวทาง คือ ระบบเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญ 2560 ที่สุดโต่งทำให้เกิดพรรคเล็กพรรคน้อยเต็มไปหมด และระบบเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญ 2540 แม้จะมีจุดอ่อน แต่ได้พยายามแก้ไขด้วยการลดเพดานการคำนวณคะแนนเฉลี่ยระบบบัญชีรายชื่อ ให้มาอยู่ที่ 1% เพื่อเปิดโอกาสให้พรรคการเมืองขนาดเล็ก และเปิดโอกาสให้ส่ง ส.ส.บัญชีรายชื่อได้ แม้ไม่ได้ส่ง ส.ส.เขตแม้แต่เขตเดียว

รังสิมันต์ โรม ส.ส.บัญชีรายชื่อ พรรคก้าวไกล ตัวแทนพรรคคนแรกที่ได้อภิปราย ในการประชุมรัฐสภาเพื่อพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ โดยกล่าวถึงร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญของพรรคพลังประชารัฐ ว่าเป็นมหากาพย์กินรวบประเทศและสืบทอดอำนาจเผด็จการ โดยตั้งคำถามว่า การเปลี่ยนเขตเลือกตั้ง ว่าต้องการให้คณะกรรมการการเลือกตั้ง ขีดเส้นแบ่งเขตใหม่ใช่หรือไม่ และพบว่ามีกระบวนการที่บิดเบือนความต้องการของประชาชนอยู่ หรือบางเรื่องที่เสนอเข้ามาก็แก้เพื่อโกง เช่น มาตรา 144 และ 185 เท่ากับว่าต่อจากนี้มีการจะแทรกแซงและก้าวก่ายก็สามารถทำได้ และอ้างว่าจะไปแก้ทีหลัง

อย่างไรก็ดี รังสิมันต์ โรม กล่าวว่า ประเด็นที่จำเป็นเร่งด่วนที่สุด คือการยกเลิกอำนาจ ส.ว. ให้เลือกนายกฯ ตามมาตรา 272 เพราะมาตราดังกล่าวเป็นอุปสรรคต่อการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองที่ประชาชนต้องการ แม้ประชาชนอยากเห็นนายกฯ เป็นคนอื่น แต่ ส.ว. ไม่ยอม ประชาชนก็ยังต้องทนอยู่กับนายกฯ คนเดิม ดังนั้น ม.272 จึงเป็นการแช่แข็งประเทศ และการยกเลิกมาตราดังกล่าวจะเป็นการเปิดประตูบานแรกในการออกจากอำนาจเผด็จการเพื่อสร้างรัฐบาลประชาชน

จุรินทร์ ลักษณวิศิษฏ์ รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ และหัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์ได้กล่าวชี้แจงร่างแก้รัฐธรรมนูญของพรรคว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญปัจจุบันนั้น ได้กำหนดขั้นตอนเงื่อนไข ไว้ซับซ้อนมากมาย จนเกือบจะเรียกได้ว่าทำให้แก้ไม่ได้เลยและสุดท้ายอาจจะนำไปเป็นเงื่อนไขการฉีกรัฐธรรมนูญต่อไปได้ในอนาคต ดังนั้น จึงเสนอมาตราหนึ่งในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ คือ มาตรา 256 (การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ) เพราะมาตรานี้ คือกุญแจดอกใหญ่ ที่คล้องประตูประชาธิปไตยไว้ไม่ให้เปิดออก การแก้มาตรา 256 จะเป็นการสะเดาะกุญแจเพื่อให้เปิดประตูไปสู่ประชาธิปไตยในอนาคตได้ จึงเป็นเรื่องจำเป็น และเป็นหนึ่งใน 6 ฉบับที่พรรคประชาธิปัตย์ ร่วมกับพรรคภูมิใจไทยและพรรคชาติไทยพัฒนาได้เสนอต่อประธานและที่ประชุม

นอกจากนี้ พรรคประชาธิปัตย์ยังเสนอให้แก้ระบบเลือกตั้งกลับไปใช้เหมือนรัฐธรรมนูญ ปี 2540 จากบัตรใบเดียวเป็นบัตรสองใบ เหตุผลมิใช่เพื่อประโยชน์ของพรรคการเมืองใด แต่เพื่อให้ประชาชนได้มีเสรีภาพในการเลือก ส.ส. มากขึ้น การมีบัตรเลือกตั้ง 2 ใบ จะเป็นการแยกเลือกคน แยกเลือกพรรคได้ ไม่ต้องถูกบังคับเหมือนระบบใบเดียวที่เอาคนกับพรรคมามัดรวมกันเหมือนข้าวต้มมัด ทำให้ประชาชนมีเสรีภาพในการเลือกผู้แทนและเลือกพรรคการเมืองที่ตนเองชอบได้ ที่สำคัญระบบบัตรเลือกตั้งสองใบจะทำให้ประชาธิปไตยในรัฐสภา อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขเข้มแข็งขึ้น เพราะพรรคการเมืองจะเข้มแข็งขึ้น การเมืองจะมีเสถียรภาพมากขึ้น เพราะบัตรเลือกตั้ง 2 ใบ ผลการเลือกตั้งจะไม่เป็นเบี้ยหัวแตกเหมือนระบบบัตรใบเดียวที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน

อีกทั้ง พรรคยังเสนอการแก้ไขมาตรา 272 หรือ การปิดสวิตช์ ส.ว. ไม่ให้มีอำนาจในการร่วมเลือกนายกฯ นั้น พรรคเห็นว่า ส.ว. ยังมีความจำเป็น และประเทศไทยควรเป็นระบบรัฐสภาแบบ 2 สภา ไม่ใช่สภาเดียว แต่เนื่องจาก ส.ว. ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง จึงควรมีอำนาจจำกัดเฉพาะการทำหน้าที่ในการกลั่นกรองกฎหมายและการควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินเท่านั้น ไม่ควรมีอำนาจเลยไปถึงการลงคะแนนเลือกนายกรัฐมนตรีแทนประชาชน และการให้อำนาจ ส.ว. ลงคะแนนเลือกนายกรัฐมนตรีเป็นการให้อำนาจชั่วคราว ที่ระบุไว้ในบทเฉพาะกาลเป็นเวลา 5 ปีเท่านั้น หลังจากนั้นก็จะต้องกลับเข้าสู่วิถีประชาธิปไตยปกติที่เป็นหลักการสำคัญของรัฐธรรมนูญฉบับนี้

ในการอภิปราบร่างแก้รัฐธรรมนูญที่พรรคภูมิใจไทยเสนอ มี 'ศุภชัย ใจสมุทร' เป็นผู้นำเสนอแทนอนุทิน ชาญวีรกูล หัวหน้าพรรคภูมิใจไทย โดยมีสาระสำคัฐคือ การแก้ไขหมวด 5 เพิ่มความในมาตรา 55/1 เรื่ืองการสร้าง "หลักประกันรายได้พื้นฐานถ้วนหน้า" โดยศุภชัยชี้แจงว่าสิทธิเสรีภาพตามที่บัญญัติไว้ที่ผ่านมาๆ มีความเป็นนามธรรม ยังไม่มีรัฐธรรมนูญที่ ‘กินได้’ สำหรับประชาชนเลย ประชาชนต้องเรียกร้องทั้งๆที่สิทธิบางประการรัฐควรดำเนินการให้เกิดขึ้นอย่างแท้จริง  ดังนั้นจึงเสนอให้เพิ่มมาตรา 55/1 หลักประกันรายได้ถ้วนหน้า (UBI)  เพราะที่ผ่านมา รัฐบาลยังไม่สามารถแก้ไขปัญหาความจนให้กับประชาชนในประเทศได้ มาตรการแจกเงินที่ทำอยู่ก็เป็นเพียงการแก้ปัญหาเฉพาะหน้าเท่านั้น 

ศุภชัย กล่าวต่อว่า ส่วนร่างที่สอง คือ เสนอให้แก้ไขยุทธศาสตร์ชาติ เพราะเห็นความจำเป็นต้องมีแผนยุทธศาสตร์ 20 ปี จึงเสนอให้แก้ไข ไม่ใช่ยกเลิก การที่แผนยุทธศาสตร์กำหนดระยะเวลาไว้ 20 ปีนั้นเห็นว่าเป็นระยะเวลาที่นานเกินไป ควรสามารถแก้ไขระยะเวลาเพื่อให้เหมาะสมกับสถานการณ์ อีกทั้งแผนยุทธศาสตร์มันเกิดขึ้นจากรัฐบาลที่ไม่ได้มาจากประชาชน จึงเรียกได้ว่าเป็นมรดกจากการยึดอำนาจ 

ด้าน ภราดร ปริศนานันทกุล ส.ส.ภูมิใจไทย ได้ร่วมชี้แจงต่อการยื่นร่างแก้รัฐธรรมนูญว่า จุดยืนของภูมิใจไทยคือ เราต้องการตอบโจทย์ของพี่น้องประชาชนให้มากที่สุด และนำมาสู่การเสนอร่างรัฐธรรมนูญถึงสามร่าง โดยร่างที่หนึ่ง คือ แก้หมวดหน้าที่ของรัฐ เพื่อให้มี "หลักประกันรายได้พื้นฐานถ้วนหน้า" เพื่อลดความเหลื่อมล้ำทางรายได้ให้กับพี่น้องประชาชน ส่วนร่างแก้รัฐธรรมนูญฉบับที่สองที่ภูมิใจเสนอ คือ การแก้ไขเรื่องการเขียนยุทธศาสตร์ชาติให้สามารถปรับปรุงได้ เพื่อทำให้ยุทธศาสตร์ชาติมีความชัดเจนและปรับเปลี่ยนไปตามพลวัตร ไม่ให้ยุทธศาสตร์ชาติมีความแข็งตัว และฉบับสุดท้าย คือ การตัดอำนาจของ ส.ว. ในการเลือกนายกฯ ตาม มาตรา 272 เพราะอำนาจนี้เป็นเพียงอำนาจชั่วคราว เราผ่านการเลือกตั้งมาแล้ว ส.ว. ได้ใช้อำนาจร่วมเลือกนายกฯ ไปแล้ว จึงคิดว่าเราใช้อำนาจนี้มาเพียงพอแล้ว และถ้าถามประชาชนก็คิดว่า เพียงพอแล้ว

อย่างไรก็ดี ในการศึกอภิปรายแก้รัฐธรรมนูญในครั้งนี้ พรรคภูมิใจไทยให้น้ำหนักกับข้อเสนอในหมวดสิทธิเสรีภาพและหน้าที่ของรัฐเป็นอย่างมาก โดยมี สิริพงศ์ อังคสกุลเกียรติ ส.ส. ภูมิใจไทย เป็นผู้อภิรายถึงความสำคัญในการบัญญัติเรื่อง "หลักประกันรายได้พื้นฐาน" ไว้ในรัฐธรรมนูญว่า เนื่องจากในปัจจุบัน สังคมมีการเปลี่ยนแปลงมาก มีถามจากประชาชนมากเมื่อเทคโนโลยีมาทดแทน เราจะแก้ปัญหาอย่างไร เมื่อคนตกงาน กำลังซื้อมากมายจะหมายไป และปัญหาความเหลื่อมล้ำรุนแรงขึ้นเรื่อย ๆ จึงมีแนวคิดเรื่องประกันรายได้ให้กับประชาชนอย่างถ้วนหน้า หรือ Universal Basic Income (UBI) หรือ การแจกเงินเป็นรายได้พื้นฐานให้กับประชาชนทุกคนอย่างเท่าเทียมไม่มีเงื่อนไขให้สามารถดำรงชีวิตในสังคมได้ หรือ ที่ใครมีรายได้ไม่เข้าเกณฑ์ ก็จะได้รับเงินชดเชยจากคนที่มารายได้เกินเกณฑ์

สำหรับการอภิปรายของ ส.ว. ในวันแรก ส่วนใหญ่เป็นการอภิปรายคัดค้านข้อเสนอแก้รัฐธรรมนูญเพื่อปิดสวิตซ์ ส.ว. ตามมาตรา 272 กับ การแก้ไขข้อจำกัดในการแปรญัตติงบประมาณและการทำหน้าที่ที่เกี่ยวกับการดำเนินของหน่วยงานรัฐหรือข้าราชการ ตามมาตรา 144 และ 185 

โดยหนึ่งในผู้อภิปรายหลักในวันนี้ คือ คำนูณ สิทธิสมาน ที่กล่าวว่า มาตรา 144 และ 185 เป็นวิวัฒนาการการป้องกันการทุจริตมาตั้งแต่รัฐธรรมนูญ ปี 2521 โดยกำหนดว่า ห้ามแปรญัตติเพิ่มงบประมาณ จนมาถึงรัฐธรรมนูญ ปี 2540 มีการยกระดับด้วยการห้ามแปรญัตติงบประมาณเพื่อให้ ส.ส.นำไปใช้ และให้มีกลไกตรวจสอบระหว่าง ส.ส. และ ส.ว. โดยให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยได้ แต่ยังไม่มีบทลงโทษ และพอมาถึงรัฐธรรมนูญ ปี 2560 ให้มีบทลงโทษในการกระทำที่มีส่วนร่วมใช้งบประมาณ รวมถึงลงโทษเจ้าหน้าที่ด้วย ซึ่งถือเป็นข้อดีในการทำให้เจ้าหน้าที่รัฐมีความซื่อสัตย์สุจริต อีกทั้ง คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ เรียกรัฐธรรมนูญ ปี 2560 ว่าเป็น "รัฐธรรมนูญปราบโกง" และเขียนเจตนารมณ์ของมาตรา 144 ไว้ว่า เพื่อไม่ให้ ส.ส. มีอำนาจในการใช้งบประมาณโดยตรง

แต่อย่างไรก็ดี คำนูณ ก็แสดงจุดยืนว่า เห็นด้วยกับการตัดอำนาจ ส.ว. ในการร่วมเลือกนายกฯ และชื่นชมร่างแก้รัฐธรรมนูญของพรรคประชาธิปัตย์ที่เกี่ยวกับการตัดอำนาจการใช้ดุลยพินิจของประธานสภาในการยื่นเรื่องเอาผิดคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.)

ด้าน 'ตวง อันทะไชย' ส.ว. อภิปรายถึงการแก้รัฐธรรมนูญว่า ทำไมรัฐสภาไม่เรียงลำดับความสำคัญของบ้านเมือง ทำไมเราเอารัฐธรรมนูญมาเป็นตัวตั้งในขณะที่เรากำลังเจอปัญหาจากโควิด ทำไมไม่แก้ปัญหาวิกฤตของประเทศก่อน อีกทั้งยังกล่าวด้วยว่า ถ้าแก้รัฐธรรมนูญแล้วทำให้เป็นประชาธิปไตยแล้วจะแก้ปัญหาโควิดได้ ทำไมอเมริกาที่เป็นประชาธิปไตยถึงรับมือโควิดได้ไม่ดี ญี่ปุ่นไม่เคยแก้ไขรัฐธรรมนูญแต่ทำไมแก้ปัญหาโควิดได้ดี

ตวง อันทะไชย กล่าวด้วยว่า เห็นด้วยกับการแก้ไขระบบเลือกตั้ง คิดว่าบัตร 2 ใบเหมาะกับสังคมไทย ประชาธิปไตยแบบไทย เมื่อระบบจัดสรรปันส่วนมีปัญหาก็ต้องแก้ แต่ไม่เห็นด้วยกับการแก้ไขมาตรา 272 เรื่องอำนาจนายกฯ พร้อมย้ำว่า มาตราดังกล่าวมาจากประชามติคำถามพ่วง ให้ใช้เฉพาะช่วงเริ่มต้นในการกอบกู้ประเทศหรือเวลาเจอวิกฤติ ไม่ใช่การออกแบบมาให้สืบทอดอำนาจ และการจะตั้งรัฐบาลได้นั้นต้องมีเสียงข้างมากจากสภาผู้แทนราษฎร เลือกนายกรัฐมนตรี