20 ปี สิทธิเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ความฝันที่ยังไม่สลายของการมีส่วนร่วมทางตรง

 

การเข้าชื่อเพื่อเสนอกฎหมาย เป็นสิทธิที่รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 133(3) กำหนดไว้ ให้ประชาชนสามารถมีส่วนร่วมทางการเมืองในการกำหนดอนาคตของตนเองและประเทศ โดยการเข้าชื่อกันให้ครบ 10,000 ชื่อ เพื่อเสนอกฎหมายระดับพระราชบัญญัติให้รัฐสภานำไปพิจารณาได้ และรัฐสภามีหน้าที่ต้องรับกฎหมายที่ประชาชนเสนอตามช่องทางนี้เอาไว้พิจารณา
สิทธิการเข้าชื่อเสนอกฎหมายเช่นนี้ ไม่ใช่สิทธิพิเศษที่เพิ่งเริ่มมีขึ้นตามรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ล่าสุด แต่เป็นสิทธิที่มีอายุอยู่ในสังคมไทยมากว่า 20 ปีแล้ว และประชาชนหลากหลายกลุ่มก็เคยใช้สิทธินี้ร่วมกันเข้าชื่อเสนอ ร่างพระราชบัญญัติมาแล้วกว่า 60 ฉบับ
ประวัติศาสตร์ที่เริ่มขึ้นและเปลี่ยนแปลงไปตามรัฐธรรมนูญ
กระแสการปฏิรูปการเมือง นำมาสู่การออกรัฐธรรมนูญ 2540 ที่ให้ประชาชนใช้สิทธิมีส่วนร่วมทางการเมืองได้หลายช่องทาง รัฐธรรมนูญ 2540 เขียนให้ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง 50,000 คนขึ้นไป สามารถเข้าชื่อกันเพื่อเสนอร่างพระราชบัญญัติให้รัฐสภาพิจารณาได้ และไม่นานหลังจากนั้น ก็มีการออก พ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2542 มากำหนดขั้นตอนในรายละเอียด
กฎหมายปี 2542 กำหนดให้การเข้าชื่อเสนอกฎหมายต้องให้ประชาชนกรอกข้อมูลในแบบฟอร์มเฉพาะ และต้องถ่ายสำเนาบัตรประชาชน และสำเนาทะเบียนบ้าน พร้อมลงลายมือชื่อรับรองสำเนาถูกต้อง จึงจะเป็นเอกสารที่สมบูรณ์ เมื่อนำรายชื่อเสนอไปแล้ว ภาครัฐก็จะนำรายชื่อผู้เสนอกฎหมายไปปิดประกาศไว้ ณ สถานที่ราชการในท้องถิ่นเพื่อให้เจ้าของรายชื่อมาตรวจสอบอีกครั้งได้ หากไม่เคยลงชื่อจริงและถูกแอบอ้าง ก็สามารถคัดค้านได้
ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2540 แม้ว่า กฎหมายจะกำหนดให้ต้องใช้รายชื่อจำนวนมาก ต้องใช้เอกสารประกอบอย่างสำเนาทะเบียนบ้าน และเครื่องมือสื่อสารยังไม่ทันสมัยเท่าปัจจุบัน แต่ประชาชนหลากหลายกลุ่มก็ร่วมมือกันช่วยรวบรวมรายชื่อจนครบและนำเสนอร่างกฎหมายได้ อย่างน้อย 12 ฉบับ เช่น ร่างพ.ร.บ.สภาเกษตรกรแห่งชาติ, ร่างพ.ร.บ.สุขภาพแห่งชาติ, ร่างพ.ร.บ.โรงเรียนเอกชน หรือร่างพ.ร.บ.วิชาชีพการสาธารณสุขชุมชน ที่สร้างประวัติศาสตร์รวบรวมรายชื่อผู้เสนอกฎหมายได้สูงสุด ที่ 167,101 คน
ร่างกฎหมายที่เสนอโดยประชาชนซึ่งมีชื่อเสียงพูดถึงกันมาก เช่น ร่างพ.ร.บ.ป่าชุมชน ที่เสนอทางออกในการจัดการปัญหาที่ดินระหว่างชาวบ้านกับการจัดการป่าไม้ ซึ่งเสนอไปแล้วสภาผู้แทนราษฎรมีมติไม่เห็นชอบด้วย และร่างพ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ ที่เสนอให้ประชาชนทุกคนมีสิทธิรับการรักษาพยาบาลโดยไม่เสียค่าใช้จ่าย และต่อมารัฐบาลพรรคไทยรักไทยรับไปทำเป็นนโยบาย "30 บาทรักษาทุกโรค"
บทเรียนภายใต้อายุ 9 ปีของรัฐธรรมนูญ 2540 พบว่า ภาคประชาชนประสบปัญหามากเพราะการรวบรวมรายชื่อ 50,000 ชื่อใช้ต้นทุนสูงและใช้งบประมาณมาก ต่อมาเมื่อรัฐธรรมนูญ 2550 บังคับใช้ได้เปลี่ยนจำนวนของประชาชนที่จะใช้สิทธิเสนอกฎหมายเป็น 10,000 คน แต่ยังคงให้การเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญต้องใช้รายชื่อ 50,000 คน หลังปี 2550 เป็นต้นมาการเข้าชื่อเสนอกฎหมายจึงทำได้ง่ายขึ้น
เมื่อรัฐธรรมนูญแก้ไข กฎหมายลูกก็ต้องแก้ไขตาม ภาคประชาชนจึงผลักดันพ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ฉบับใหม่ ทั้งสถาบันพระปกเกล้า และมูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ ต่างก็เป็นเจ้าภาพช่วยกันรวบรวมรายชื่อประชาชนเพื่อเสนอร่างพ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ฉบับประชาชนด้วย แต่ก็ไม่ง่ายนัก กว่ากฎหมายฉบับนี้จะทำสำเร็จก็ต้องรอถึงปี 2556 ซึ่งกว่าจะประกาศใช้ได้ประชาชนก็เข้าชื่อเสนอกฎหมายกันไปอีกหลายฉบับแล้ว และเมื่อประกาศใช้ได้จริงก็มีหลักการแตกต่างไปจากที่ประชาชนเคยเข้าชื่อกันเสนออยู่หลายประเด็น
พ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ.2556 ช่วยให้การเข้าชื่อเสนอกฎหมายง่ายขึ้นอีก โดยกำหนดว่า ให้ผู้เข้าชื่อใช้หลักฐานเพียงสำเนาบัตรประชาชน ไม่ต้องใช้สำเนาทะเบียนบ้านด้วย ซึ่งจะช่วยให้การรวบรวมรายชื่อทำได้ง่ายขึ้นมาก และกำหนดให้ร่างกฎหมายแต่ละฉบับมีผู้ริเริ่มไม่เกิน 20 คน สามารถยื่นร่างให้ประธานรัฐสภาทราบก่อนการเริ่มรวบรวมรายชื่อได้ เมื่อรวบรวมรายชื่อไปยื่นแล้ว ให้เจ้าหน้าที่ประกาศรายชื่อทางสื่อเทคโนโลยีสารสนเทศ และให้ส่งจดหมายแจ้งไปยังผู้ที่เข้าชื่อทุกคนเพื่อยืนยันความถูกต้องอีกครั้ง
ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2550 ประชาชนเข้าชื่อกันเพื่อเสนอร่างพ.ร.บ.ต่อรัฐสภาได้อีกอย่างน้อย 41 ฉบับ ตัวอย่างเช่น กลุ่มผู้ใช้แรงงานเสนอร่างแก้ไขพ.ร.บ.คุ้มครองแรงงาน, กลุ่มผู้เสียหายทางการแพทย์เสนอร่างพ.ร.บ.คุ้มครองผู้เสียหายจากการรับบริการสาธารณสุข, กลุ่มคนรักสัตว์เสนอ ร่างพ.ร.บ.ป้องกันการทารุณกรรมและการจัดสวัสดิภาพสัตว์ หรือประชาชนในอำเภอฝาง จ.เชียงใหม่ เสนอร่างพ.ร.บ.จัดตั้งจังหวัดฝาง เป็นต้น แต่ส่วนใหญ่ร่างกฎหมายที่เสนอไปก็ไม่ได้ประสบความสำเร็จตามเป้าหมายที่ประชาชนต้องการ
 
ปัญหาและอุปสรรค ข้อเสนอประชาชนไปได้ไม่ไกล
แม้ว่า สิทธิการเข้าชื่อเสนอกฎหมายจะเริ่มมีขึ้นในประเทศไทยนานกว่า 20 ปีแล้ว แต่ความรู้ความเข้าใจของประชาชนเกี่ยวกับสิทธิข้อนี้ก็ยังไม่กว้างขวางนัก ส่วนหนึ่งก็เพราะว่า สิทธินี้ไม่ได้มีอยู่และใช้ได้จริงตลอดเวลา ระหว่างเวลา 20 ปีนี้ประเทศไทยมีรัฐประหารยกเลิกรัฐธรรมนูญไปถึงสองครั้ง และเป็นเวลารวมเกือบสี่ปีเต็มที่รัฐธรรมนูญฉบับถาวรไม่ได้บังคับใช้ และสิทธิการเข้าชื่อเสนอกฎหมายก็ต้องเว้นวรรคไป
แต่อุปสรรคใหญ่ที่สุดที่ทำให้การเข้าชื่อเสนอกฎหมายยังไม่เป็นที่นิยมนัก ก็เพราะเมื่อร่างกฎหมายที่ประชาชนเสนอถูกนำเข้าสู่กระบวนการของรัฐสภา ก็ยังต้องฝ่าด่านเทคนิคทางกฎหมาย เกี่ยวกับกระบวนการทำงาน และเทคนิคในทางปฏิบัติต่างๆ ทำให้ร่างกฎหมายแต่ละฉบับถูกเปลี่ยนแปลงสาระสำคัญไปมาก หรือถ้าเป็นข้อเสนอที่ผู้มีอำนาจไม่อยากให้ผ่านก็มีทางเลือกหลายทางที่ทำให้ร่างกฎหมายตกไปได้ ดังนี้
1) ร่างกฎหมายที่จะเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาทุกฉบับ หากมีเพียงประชาชนเสนอเข้าไปจะไม่ถูกบรรจุเข้าระเบียบวาระการประชุม แต่จะถูกวางเอาไว้นิ่งๆ ในมือของ "วิปฯ" เพื่อรอให้รัฐบาลจัดทำร่างกฎหมายในเรื่องเดียวกันมา "ประกบ" จึงจะนำเข้าสู่ระเบียบวาระการประชุมในลักษณะที่เสนอไปหลายทางเลือก
2) เมื่อเข้าสู่ชั้นกรรมาธิการของสภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภา จะต้องตั้งคณะกรรมมาธิการขึ้นมาแก้ไขร่างกฎหมายในรายละเอียด ซึ่งในชั้นนี้ประชาชนผู้เสนอร่างกฎหมายสามารถส่งตัวแทนเข้าไปร่วมได้ 1 ใน 3 ของคณะกรรมาธิการ และสุดท้ายก็จะแพ้ในการออกเสียง ทำให้ร่างกฎหมายถูกแก้ไขไปตามแนวทางที่สมาชิกรัฐสภาต้องการมากกว่าที่ผู้เสนอกฎหมายต้องการ แม้สุดท้ายร่างกฎหมายจะผ่านออกมาได้ แต่ก็มีหลักการเปลี่ยนไปจากสิ่งที่ประชาชนเสนอ
3) ร่างกฎหมายที่ประชาชนจะเสนอได้ ถูกจำกัดกรอบว่าต้องเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชน หรือแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ เท่านั้น ร่างกฎหมายหลายฉบับที่ประชาชนเข้าชื่อกันครบและนำเสนอไปเคยถูกประธานรัฐสภาวินิจฉัยว่า ประชาชนไม่มีสิทธิเสนอ เช่น ร่างพ.ร.บ.แก้ไขกฎหมายอาญามาตรา 112, ร่างพ.ร.บ.การจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ เป็นต้น
4) ร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับเรื่องการเงิน เช่น การตั้งหน่วยงานใหม่ การจัดองค์กรภาครัฐใหม่ ก่อนนำเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาจะต้องให้นายกรัฐมนตรีในฐานะผู้นำฝ่ายบริหารลงนามรับรองก่อน เพราะเป็นเรื่องต้องใช้งบประมาณ และหลายฉบับนายกรัฐมนตรีก็ไม่รับรองหรือวางเรื่องค้างไว้ไม่รีบร้อนตัดสินใจ เช่น ร่างพ.ร.บ.หลักประกันชราภาพแห่งชาติ, ร่างพ.ร.บ.กองทุนสินไหมผู้ประสบภัยจากรถ, ร่างพ.ร.บ.ยา, ร่างพ.ร.บ.องค์การอิสระด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ, ร่างพ.ร.บ.ข้าวชาวนาไทย เป็นต้น
5) เมื่อมีการยุบสภา ร่างกฎหมายทั้งหมดที่ค้างอยู่ระหว่างการพิจารณาของรัฐสภาไม่ว่าจะเสนอโดยประชาชนหรือไม่จะต้องตกไปตามสถานะของรัฐสภาด้วย เว้นเสียแต่ว่า รัฐบาลชุดใหม่ที่ได้รับการเลือกตั้งมาภายหลังการยุบสภาจะนำกลับมาร้องขอให้รัฐสภาใหม่พิจารณาต่อ ซึ่งร่างกฎหมายที่ประชาชนเคยเสนอต่อรัฐสภาและยังค้างอยู่ในขั้นตอนต่างๆ หลายฉบับก็คั่งค้างนานจนรัฐสภาถูกยุบ และเมื่อได้รัฐบาลใหม่ รัฐบาลใหม่กลับไม่นำกลับขึ้นมาอีกครั้ง ทำให้ร่างกฎหมายตกหายไป เช่น ร่างพ.ร.บ.สภาเกษตรกรแห่งชาติ, ร่างพ.ร.บ.ล้มละลาย เป็นต้น
ด้วยอุปสรรคนานัปการที่ฝ่ายนิติบัญญัติ และฝ่ายบริหาร อาจหยิบมาใช้กับข้อเสนอที่ประชาชนต้องการเห็น ทำให้ตลอดเวลาเกือบ 20 ปี จากร่างกฎหมาย 50 ฉบับทีประชาชนรวบรวมรายชื่อได้ครบและเสนอต่อรัฐสภา มีที่ผ่านออกมาเป็นกฎหมายได้จริงเพียง 8 ฉบับ ได้แก่
1. ร่างพ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ 
ซึ่งแต่ละฉบับที่ผ่านออกมาเป็นกฎหมายได้ ต่างก็ถูกแก้ไขเนื้อหาทั้งหลักการสำคัญและรายละเอียดให้เป็นไปตามที่สมาชิกรัฐสภาต้องการ และการจะผลักดันกฎหมายจนสำเร็จถึงปลายทางได้นั้น ผู้เสนอกฎหมายยังต้องทำงานรณรงค์สร้างแรงสนับสนุนจากสาธารณชนอีกมาก และยังต้องทำงานกับผู้มีอำนาจทางการเมือง เพราะหากรัฐบาลเห็นด้วยกับหลักการของกฎหมายฉบับใดและรับไปเป็นนโยบาย ก็เป็นเรื่องไม่ยากที่กฎหมายนั้นๆ จะผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรภายใต้รัฐบาลนั้นได้โดยเร็ว
ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560 การเข้าชื่อกำลังกลับมา
รัฐธรรมนูญ 2560 ก็เขียนให้ประชาชนมีสิทธิเข้าชื่อเสนอกฎหมายได้ ในมาตรา 133(3) กำหนดให้รัฐสภาต้องพิจารณากฎหมายที่มาจากการเข้าชื่อของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง 10,000 คนขึ้นไป แต่ก็ยังมีข้อจำกัดให้ประชาชนมีสิทธิเสนอได้เพียงกฎหมายในหมวดสิทธิเสรีภาพของประชาชน และหมวดหน้าที่ของรัฐเท่านั้น ส่วนข้อจำกัดอื่นๆ ในทางกระบวนการที่เคยมีมาก็ยังคงมีอยู่ต่อไปเช่นกัน
เมื่อรัฐธรรมนูญเปลี่ยนใหม่ กฎหมายลูกก็ต้องเปลี่ยนใหม่ และมีการร่างพ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ขึ้นมาใหม่อีก แต่ถึงช่วงกลางปี 2561 กฎหมายลูกก็ยังไม่ผ่านออกมาบังคับใช้ เราจึงมีสิทธิตามรัฐธรรมนูญ 2560 และขั้นตอนรายละเอียดเป็นไปตาม พ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ฉบับที่ผ่านในปี 2556 ซึ่งก็ถูกใช้จริงมาเพียงไม่กี่ปีเท่านั้น
แต่เนื่องจากกติกาตามกฎหมายปี 2556 ที่ให้ประชาชนใช้เพียงสำเนาบัตรประชาชน ไม่ต้องใช้สำเนาทะเบียนบ้าน ก็ช่วยให้การรวบรวมรายชื่อทำได้คล่องขึ้น เพียงระยะเวลาหนึ่งปีสามเดือนที่สิทธิเสนอกฎหมายตามรัฐธรรมนูญกลับมาอีกครั้ง เว็บไซต์ของรัฐสภาก็รายงานข้อมูลว่า มีกลุ่มประชาชนร่วมกันเข้าชื่อเพื่อเสนอร่างกฎหมายให้รัฐสภาพิจารณาไปแล้วอย่างน้อย 9 ฉบับ ได้แก่ 
1. ร่างพ.ร.บ.สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า 
2. ร่างพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ 
3. ร่างพ.ร.บ.อ้อยและน้ำตาลทราย
4. ร่างพ.ร.บ.การมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ
5. ร่างพ.ร.บ.สภาองค์กรผู้บริโภคแห่งชาติ
6. ร่างพ.ร.บ.แร่ทองคำและควบคุมการทำเหมืองแร่ทองคำ
7. ร่างพ.ร.บ.ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม
8. ร่างพ.ร.บ.ระบบบริการสุขภาพปฐมภูมิ 
9. ร่างพ.ร.บ.สหกรณ์