อชิชญา อ๊อตวงษ์
นิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยนเรศวร
หลังจากเกิดกระแสต่อต้านมาอย่างต่อเนื่อง ในที่สุดพ.ร.บ.แร่ฉบับใหม่ ก็ประกาศใช้เมื่อต้นปี 2560 หนึ่งในจุดเด่น คือ มาตรการปกป้องสิ่งแวดล้อมไว้ที่หลากหลายขึ้น รวมทั้งเปลี่ยนผู้มีอำนาจตัดสินใจเป็นรูปแบบคณะกรรมการ แต่ก็ยังมีจุดอ่อนแบบเนียน ๆ ของกฎหมายฉบับนี้
‘แร่’ เป็นวัตถุดิบของสินค้าที่เราใช้อยู่ทุกวันตั้งแต่ตื่นจนถึงล้มตัวนอน อย่างเช่น ลิปสติก มีดหั่นผัก ไปจนถึงอุปกรณ์อิเล็คทรอนิกส์ทุกประเภท แต่เมื่อมองย้อนกลับไปยังกระบวนการกว่าจะได้แร่มาใช้งาน ความขัดแย้งระหว่าง หน่วยงานรัฐ ผู้ประกอบการ และชุมชนของผู้ได้รับผลกระทบ กลับทวีความรุนแรงอย่างต่อเนื่อง และกว่าครึ่งศตวรรษของการบังคับใช้พระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2510 กฎหมายกลับไม่อาจบรรเทาปัญหานี้ได้
กรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ (กพร.) ในฐานะหน่วยงานรัฐที่รับผิดชอบการประกอบกิจการแร่โดยตรงจึงได้ว่าจ้างสถาบันวิจัยและให้คำปรึกษา คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ นำโดยศ.ดร.อำนาจ วงศ์บัณฑิต ให้ศึกษาและยกร่างพ.ร.บ.แร่ ฉบับใหม่ขึ้นมาแทนที่ อย่างไรก็ตาม ภาคประชาชนและชุมชนผู้เดือดร้อนก็ไม่อาจยอมรับร่างพ.ร.บ.แร่ฉบับใหม่นี้ ที่ลดทอนมาตรการปกป้องสิ่งแวดล้อม ทั้งยังคงผูกขาดอำนาจการตัดสินใจไว้ที่รัฐ และละเลยปัญหาการปนเปื้อนมลพิษของประชาชน
ความขัดแย้งนี้ไม่ได้ลดลงไปเลยเมื่อรัฐบาลทหารก้าวเข้ามา ร่างที่นำเสนอสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ยังคงถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างต่อเนื่อง จนเกิดการปรับแก้หลายมาตราในขั้นคณะกรรมการวิสามัญ กระทั่งดันให้ผ่านสนช. และประกาศใช้ในราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 2 มีนาคม 2560 ท่ามกลางเสียงสนับสนุนจาก กพร. พ.ร.บ.แร่ ฉบับใหม่นี้จะแก้ปัญหาเก่าและป้องกันปัญหาใหม่มิให้เกิดซ้ำได้หรือไม่ คำตอบบางส่วนอยู่ในเนื้อหาของกฎหมายนี้
กว่าจะได้พื้นที่ทำแร่
พื้นที่ที่จะประกอบกิจการแร่ได้นั้น จะต้องผ่านเงื่อนไขทั้งในทางกฎหมายและแผนแม่บท กล่าวคือ กฎหมายฉบับนี้ให้คณะกรรมการเฉพาะเป็นผู้จัดทำยุทธศาสตร์และนโยบายการบริหารจัดการแร่ และแผนแม่บท เพื่อกำหนดกรอบว่าพื้นที่ใดบ้างจะเป็นเขตแหล่งแร่ได้ (มาตรา 19) นอกจากนี้ยังต้องพิจารณาว่าเขตแหล่งแร่นั้นจะต้องไม่ใช่พื้นที่บางประเภท เช่น พื้นที่ในเขตอุทยานแห่งชาติ เขตโบราณสถานที่ขึ้นทะเบียนแล้ว หรือแหล่งต้นน้ำหรือป่าน้ำซับซึม (มาตรา 17 วรรค 3) รวมทั้งไม่เป็นพื้นที่ที่แผนแม่บทกำหนดให้สงวนหวงห้ามหรืออนุรักษ์ (มาตรา 18)
เขตแหล่งแร่ที่ไม่ต้องห้ามตามแผนแม่บทและกฎหมายข้างต้น และผ่านการสำรวจแล้วว่ามีแหล่งแร่และคุ้มค่าทางเศรษฐกิจ จะถูกนำมาเปิดประมูลแก่ผู้ประกอบการในการสำรวจและทำเหมืองแร่ในพื้นที่นั้น ๆ ต่อไป (มาตรา 21) ผู้ประกอบการที่ผ่านการประมูลถึงจะทำเรื่องขออาชญาบัตรสำรวจแร่ (มาตรา 41) อาชญาบัตรพิเศษ (มาตรา 24) หรือประทานบัตร (มาตรา 24,29) ไปยังหน่วยงานรัฐ หรือ คณะกรรมการ ตามแต่ที่กฎหมายนี้กำหนดได้
อย่างไรก็ตาม แม้จะมีขั้นตอนคัดกรองพื้นที่ทำแร่ในเบื้องต้นแล้ว แต่สิ่งสำคัญยิ่งกว่าคือการเปิดพื้นที่การมีส่วนร่วมให้กับทุกภาคส่วนตั้งแต่กระบวนการจัดทำแผนแม่บท กฎหมายนี้ได้กำหนดให้การจัดทำแผนแม่บท ต้องเปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วมและเปิดเผยข้อมูลเป็นระยะ (มาตรา 17 วรรค 1) แต่ขั้นตอนกระบวนการที่ชัดเจน ยังคงต้องผ่านการกำหนดรายละเอียดจากคณะกรรมการเสียก่อน (มาตรา 12(5))
อำนาจตัดสินใจอยู่ที่คณะกรรมการ
จากพ.ร.บ.เดิม ผู้มีอำนาจในการตัดสินใจจะถูกผูกไว้ที่กระทรวงอุตสาหกรรม กฎหมายใหม่ได้เพิ่มหน่วยงานและภาคส่วนอื่นๆ เข้ามาร่วมเป็นผู้มีอำนาจตัดสินใจในรูปของคณะกรรมการต่างๆ อันได้แก่ คณะกรรมการนโยบายบริหารจัดการแร่แห่งชาติ, คณะกรรมการแร่, คณะกรรมการแร่จังหวัด, คณะกรรมการควบคุมเฝ้าระวังผลกระทบจากการทำเหมือง โดยอำนาจหน้าที่นั้นมีตั้งแต่การวางแผนยุทธศาสตร์ นโยบาย และแผนแม่บทการบริหารจัดการแร่ ไปจนถึงการออกอาชญาบัตรและประทานบัตรแก่เอกชน และการลงโทษ
อย่างไรก็ตาม จะเห็นว่าองค์ประกอบของคณะกรรมการนั้นส่วนใหญ่ยังคงเป็นข้าราชการและตัวแทนจากผู้ประกอบการ โดยมีพื้นที่เพียงน้อยนิดให้กับภาคประชาชนและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตามรายละเอียดในตาราง ดังนั้น สิ่งที่ภาคประชาชนจะทำได้ในกระบวนการตัดสินใจของคณะกรรมการเหล่านี้ คือ การผลักดันประเด็นผ่านทางหน่วยงานรัฐที่เข้าเป็นคณะกรรมการ เช่น กรมป่าไม้ กรมศิลปากร ฯลฯ และหวังให้มีการคานอำนาจกันและกัน
ปัญหาการปนเปื้อนยังแก้ไม่ตรงจุด
ที่ผ่านมา พ.ร.บ.แร่เดิมไม่ได้ระบุถึงแนวทางการแก้ปัญหาสุขภาพและฟื้นฟูพื้นที่ปนเปื้อนไว้โดยตรง แต่จะมีเพียงธรรมเนียมปฏิบัติว่า ผู้ประกอบการต้องจัดทำแผนการฟื้นฟูพื้นที่ปนเปื้อนมลพิษในเขตเหมือง เอาไว้ในรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ (EIA) เท่านั้น ปัจจุบัน แม้พรบ.แร่ ได้กำหนดให้แผนการฟื้นฟูเป็นเอกสารประกอบในการยื่นขอประทานบัตร (มาตรา 54) แต่กลับกำหนดหน้าที่ของผู้ถือประทานบัตร (เจ้าของเหมือง) ให้ฟื้นฟูเฉพาะสภาพพื้นที่การทำเหมือง (มาตรา 68) ไม่ครอบคลุมพื้นที่ปนเปื้อนที่อยู่นอกเขตเหมืองด้วย ทั้งที่ กระทบกับชุมชนโดยตรง และเป็นปัญหาเรื้อรังมาตั้งแต่พ.ร.บ.ฉบับก่อน
ที่มาภาพ สำนักงานสุขภาพแห่งชาติ
นอกจากแผนฟื้นฟูไม่ครอบคลุมแล้ว กฎหมายยังไม่ได้พูดถึงแนวทางให้หน่วยงานรัฐพิสูจน์การปนเปื้อนในสิ่งแวดล้อมและความเสียหายต่อสุขภาพ รวมทั้ง วิธีบริหารจัดการพื้นที่ปนเปื้อน แต่เน้นเพียงค่าเสียหายซึ่งเป็นเพียงส่วนเดียวในการแก้ปัญหามลพิษปนเปื้อนเท่านั้น
ทำให้ หากเกิดข้อร้องเรียนด้านสิ่งแวดล้อมขึ้น ปัญหาก็จะวนกลับมาจุดเดิม คือ ไม่แน่ชัดว่า หน่วยงานใดที่ต้องรับผิดชอบ ต้องใช้ข้อมูลใดบ้าง และ มาตรการใดที่เหมาะสมในการแก้ปัญหาทั้งในระยะสั้นและระยะยาว
ในกรณีค่าเสียหาย แม้กฎหมายจะระบุว่า เมื่อเกิดความเสียหายต่อบุคคล ทรัพย์สิน หรือสิ่งแวดล้อม จากการประกอบกิจการ ผู้ประกอบการก็ต้องชดใช้ค่าเสียหาย โดยไม่ต้องพิสูจน์ว่าจงใจหรือประมาทเลินเล่อ (มาตรา 139 วรรค 1) แต่ปัญหา คือ ก่อนจะเรียกให้เจ้าของเหมืองรับผิดได้ ชุมชนที่ได้รับผลกระทบในฐานะผู้กล่าวอ้างจะต้องพิสูจน์ให้ได้ว่าความเสียหายนั้นมาจากเหมือง ซึ่งเป็นเรื่องทางเทคนิควิทยาศาสตร์ที่ซับซ้อนยากแก่การทำความเข้าใจ
สถานการณ์เช่นนี้ ทางออกหนึ่ง คือการออกแบบกฎหมายให้มีข้อสันนิษฐานไว้ก่อนว่าความเสียหายเกิดจากเหมือง และทำให้ภาระการพิสูจน์ตกแก่บริษัท เป็นหน้าที่ของผู้ประกอบการที่ต้องพิสูจน์ให้เห็นว่า ความเสียหายไม่ได้เกิดจากเหมืองจึงจะพ้นความรับผิด แต่น่าเสียดายที่กฎหมายระบุหลักการนี้ไว้เฉพาะกรณีความเสียหายนั้นเกิดขึ้นในเขตเหมืองเท่านั้น (มาตรา 139 วรรค 2)
ดังนั้น จุดอ่อนหนึ่งที่สำคัญของพระราชบัญญัติแร่ฉบับ สนช. จึงอยู่ที่กลไกการแก้ปัญหามลพิษนั่นเอง
ผลักดันกันต่อที่กฎหมายลูก
แม้จะมีจุดอ่อนอยู่พอสมควร แต่สิ่งหนึ่งที่โดดเด่นในกฎหมายนี้ คือ มาตรการใหม่ ๆ ที่ถูกบรรจุไว้เพื่อป้องกันและแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ เช่น การกำหนดพื้นที่แนวกันชนจากการทำเหมือง, การจัดทำข้อมูลพื้นฐานด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ รวมทั้งการวางเงินประกันเพื่อการฟื้นฟูและการทำประกันภัยต่อความเสียหายต่อบุคคลภายนอก
อย่างไรก็ตาม หลักการหรือมาตรการที่ระบุในพระราชบัญญัตินี้บางอย่างอาจยังไม่มีผลใช้บังคับ ตราบใดที่ยังไม่มีกฏหมายลำดับรองกำหนดรายละเอียด ฉะนั้น สิ่งที่น่าจับตามองต่อไปคือการทยอยออกมาของกฎหมายลูกและการปรับใช้พ.ร.บ.แร่นี้ ตัวอย่างที่สำคัญ เช่น
• การแต่งตั้งผู้ทรงคุณวุฒิในคณะกรรมการแต่ละชุด (มาตรา 8, 23, 28)
• หลักเกณฑ์การมีส่วนร่วมของชุมชนในการบริหารจัดการแร่ (มาตรา 12)
• หลักเกณฑ์ วิธีการขอ การอนุญาต การออกอาชญาบัตร (มาตรา 38)
• หลักเกณฑ์การขอและออกประทานบัตร (มาตรา 52)
• หลักเกณฑ์การจัดรับฟังความคิดเห็นของชุมชนในการพิจารณาออกประทานบัตร (มาตรา 56)
• หลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการพิจารณาต่ออายุประทานบัตร (มาตรา 58)
• หลักเกณฑ์ในการจัดทำพื้นที่กันชน การจัดทำข้อมูลพื้นฐาน มาตรฐานและวิธีการควบคุมมลพิษ และการคุ้มครองคนงานและความปลอดภัยของบุคคลภายนอก (มาตรา 32)
กล่าวโดยสรุปแล้ว พระราชบัญญัติแร่ ฉบับ 2560 ได้บรรจุหลักการและมาตรการที่ก้าวหน้าสำหรับกฎหมายสิ่งแวดล้อมไทยไว้หลายอย่าง มีระบบคัดกรองก่อนจะเป็นพื้นที่ทำแร่ที่เข้มขึ้น และเริ่มเปิดพื้นที่ให้ภาคส่วนอื่น ๆ เข้ามาร่วมตัดสินใจ อย่างไรก็ตาม มาตรการในเชิงแก้ไขปัญหาปนเปื้อนมลพิษก็ยังไม่มีความชัดเจนนั รวมทั้งหลักการที่ดูดีก็ยังมีโอกาสผันแปรไปได้ตามกฎหมายลำดับรองที่ตอนนี้กำลังเริ่มเปิดรับฟังความคิดเห็นกันอยู่ ก จึงถือได้ว่า พระราชบัญญัติแร่ฉบับนี้เข้มขึ้นในเชิงป้องกัน แต่ยังไปไม่สุดในเชิงแก้ปัญหา
—————————
อ้างอิง
ไฟล์แนบ